淺論環(huán)境規(guī)制的健康優(yōu)先責任*

段立康，趙瑾璐

(北京理工大學 人文與社會科學學院，北京 100081)

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淺論環(huán)境規(guī)制的健康優(yōu)先責任*

段立康，趙瑾璐

(北京理工大學 人文與社會科學學院，北京 100081)

隨著國家健康建設上升為國策，健康在社會建設中的地位和作用相應發(fā)生了變化。環(huán)境規(guī)制的目的是為了經濟和社會的可持續(xù)發(fā)展，健康是經濟和社會發(fā)展的更高層次。環(huán)境規(guī)制作為健康國家建設的重要抓手和健康的重要載體，反映著健康治理水平，環(huán)境規(guī)制也就當然地承載了健康優(yōu)先責任。環(huán)境規(guī)制與健康優(yōu)先具有辯證統(tǒng)一性，環(huán)境規(guī)制需要健康需求的科學供給和利益相關方對健康優(yōu)先責任的共同擔當，健康優(yōu)先需要環(huán)境規(guī)制的系統(tǒng)性立法保障，全球健康需要各國環(huán)境規(guī)制的協(xié)同創(chuàng)新。

健康中國；環(huán)境規(guī)制；健康優(yōu)先；社會責任

健康和環(huán)境概念，是不同學界領域能夠共用、不同學科的科學家能夠共用、政治領袖與公民能夠共用的為數不多的概念之一。健康和環(huán)境均已成為全球性問題，世界多個組織和各國政府亦出臺了一些以政府為主導的健康保障措施，健康質量也確實在一定程度上有所提升。雖然環(huán)境對健康影響的研究還缺乏更多的定量依據，但環(huán)境對健康的致病性和誘發(fā)性影響已成共識。環(huán)境規(guī)制的目的是為了經濟和社會的可持續(xù)發(fā)展，健康是經濟和社會發(fā)展的更高層次。在國家健康建設已上升為國策的背景下，環(huán)境規(guī)制的健康優(yōu)先責任自然成為一個重大的時代課題。

一、環(huán)境規(guī)制與健康優(yōu)先具有辯證統(tǒng)一性

隨著國家健康建設上升為國策，健康在社會建設中的地位和作用也相應發(fā)生了變化，社會各方面越來越多地把自身發(fā)展同健康聯(lián)系起來。環(huán)境規(guī)制作為社會規(guī)制的一項重要內容，作為一般政策的組成部分，自然就成為健康國家建設的重要抓手和健康的重要載體，甚至從某種程度上說，環(huán)境規(guī)制水平反映健康治理水平。因此，環(huán)境規(guī)制必須由政府實行，以實現可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。健康作為社會文明進步的基礎，既是民生問題，也是社會政治問題，從而成為現代國家治理的基本要求與黨和政府的一項重要職責。因此，政府必須把人民健康放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，必須把健康融入所有政策，必須把健康作為施政的重要目標，以擁有可持續(xù)發(fā)展能力?？梢?，環(huán)境規(guī)制和健康的主體及目的具有同一性。在這種背景下，環(huán)境規(guī)制與健康優(yōu)先就有了哲學的辯證統(tǒng)一性，環(huán)境規(guī)制的健康優(yōu)先責任同時也成為一個重要的哲學課題。

二、健康優(yōu)先需要環(huán)境規(guī)制的系統(tǒng)性立法保障

健康與環(huán)境的關系是人類永恒的主題，只有在正常的環(huán)境中，人類才能健康成長；如果污染了環(huán)境，就會對人類健康造成影響、甚至嚴重危害。環(huán)境污染對人類健康的影響并不單一，隨著污染源的增多，對人類健康的影響也呈現多元發(fā)展的趨勢。世界衛(wèi)生組織在《通過改善環(huán)境預防疾病》的報告中估計：全球疾病負擔的24%以及總死亡的23%可歸因于環(huán)境因素；0—14歲兒童中可歸因于環(huán)境的死亡比例高達36%[1]45。我國的特殊“健康”國情表現在慢性病“井噴”趨勢明顯：國家衛(wèi)計委統(tǒng)計數據表明，我國現有慢性病患者已超過2.6億，由慢性病導致的疾病負擔占疾病總負擔的70%，造成的死亡占總人口死亡的85%，慢性病已逐漸成為國人健康的最大威脅[2]。我國現階段污染物排放基數大，現有能源結構仍以煤炭為主。近年來，機動車、工業(yè)、農業(yè)以及生活垃圾排放強度顯著增加，各種復合型污染加劇，復合污染導致環(huán)境容量下降，這些都在很大程度上從致病性和誘發(fā)性兩個方面對人民健康造成影響?？梢哉f，環(huán)境是影響健康的基礎性和決定性因素。為了人類的生存健康，必須治理環(huán)境，推行綠色發(fā)展，實現人與環(huán)境的和諧共生。

鑒于環(huán)境規(guī)制和健康優(yōu)先是一種系統(tǒng)性合作機制，環(huán)境規(guī)制的健康優(yōu)先就需要國家層面的戰(zhàn)略保障，健康優(yōu)先的落實就需要環(huán)境規(guī)制的系統(tǒng)性立法保障。從國外實踐來看，一般都建立了政府控制為主、市場手段為輔的環(huán)境規(guī)制體系，都將環(huán)境法律法規(guī)和標準的制定與強制實施作為主要手段，比如收取排污費，設立環(huán)境稅，控制污染物排放總量，開展排污權交易，給予環(huán)境補貼等。我國于1973年通過了第一個具有法律性質的環(huán)保文件，隨后也制定了多部專項法律、法規(guī)、規(guī)章、標準，但從效果的整體性特別是健康保障的有效性而言，尚有很大改進空間。我國現行以行政區(qū)劃為基礎、以部門分權為特色、以達標排放為核心的環(huán)境規(guī)制權配置,實際上是建立在經典科學還原論和決定論圖景之上,難以契合環(huán)境健康問題所具有的風險與不確定特點,導致環(huán)境健康規(guī)制處于高度碎片化狀態(tài)[3]。新《環(huán)境保護法》雖然體現了健康優(yōu)先,標志著我國環(huán)境規(guī)制由基于污染防治向健康保護過渡，但限于僅為綱領性條款,需要以更加具體化的專門法等形式供給。

三、環(huán)境規(guī)制需要健康需求的科學供給

習近平指出：“沒有全民健康，就沒有全面小康”，“把人們健康放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位”。這些重要論斷深刻揭示了全民健康與全面小康的關系。當前，大健康的理念逐步深入人心，成為黨和國家全面健康戰(zhàn)略的指導思想。但貫徹這一理念、推進規(guī)劃落地，仍面臨巨大挑戰(zhàn)：一是政府許多部門還沒有把促進群眾健康作為自己的任務；二是健康需求的科學供給沒有跟上。世界衛(wèi)生組織(WHO)估計，可避免的環(huán)境因素在中國導致死亡約占總死亡的1/4—1/3,環(huán)境帶來的健康危害占總疾病負擔的31%[1]45。由于我國的環(huán)境污染而導致的某些嚴重健康問題沒有納入WHO的估計框架，所以，該數據顯然是偏低的。

環(huán)境規(guī)制政策是一個包括制定、執(zhí)行、評估和修正等環(huán)節(jié)在內的統(tǒng)一整體。因而，環(huán)境規(guī)制中健康需求供給的科學性，就存在一個協(xié)調性的問題，需要整體考慮、系統(tǒng)考慮、及時考慮。1948年，世界衛(wèi)生組織成立之初對健康進行定義；1978年，《阿拉木圖宣言》提出“健康社區(qū)”；20世紀80年代，世界衛(wèi)生組織倡導“健康城市項目”；2000年，世界衛(wèi)生組織提出“健康國家建設”。這些不僅適應了健康發(fā)展的需求，反映了人們對健康認識的不斷升華、對環(huán)境影響健康的認識深化，也意味著環(huán)境規(guī)制內容需要與時俱進。遺憾的是，健康需求的科學供給沒有跟上。比如環(huán)境污染對身體健康會產生影響，已成共識，但到底會產生什么影響、多大影響、有哪些方面的影響，如何科學預防，都需要明確的科學研究結論，而我國長期以來缺乏相關研究。這就需要相關的組織跟蹤國際前沿動態(tài)，加強與健康研究機構的合作，及時為環(huán)境規(guī)制和相關標準的調整提供科學依據。

四、環(huán)境規(guī)制需要利益相關方共同承擔健康優(yōu)先責任

一直以來，加強政府環(huán)境規(guī)制、提高公眾參與程度是解決我國環(huán)境問題的重要手段。有學者認為，我國應建立以政府環(huán)境規(guī)制為主導、公眾參與相協(xié)助、企業(yè)環(huán)境經營相配合的環(huán)境規(guī)制模式，以促進政府、公眾、企業(yè)共同為改善環(huán)境而努力[4]。這個模式試圖從體系上解決問題，但從把健康放在優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略地位的高度來看，仍有不夠完善之處。我們以為，建立有效的公眾參與機制是保障環(huán)境管理決策民主化的重要措施；吸納健康管理專家參與，是保障環(huán)境管理決策更加科學化的重要措施；政府環(huán)境規(guī)制的出臺、政府環(huán)境規(guī)制的機構、政府環(huán)境規(guī)制的執(zhí)行等均需要吸收一批健康管理專業(yè)人才，以保障和提高隊伍的知識結構、業(yè)務所需和整體素質。

環(huán)境規(guī)制過程是在一定的環(huán)境規(guī)制制度下各個相關利益集團的博弈過程，因而涉及環(huán)境規(guī)制各方對健康優(yōu)先責任的承擔。在經濟發(fā)展的不同階段，各個利益集團的發(fā)展目標、發(fā)展方式、發(fā)展水平、影響力等均會影響到環(huán)境規(guī)制中的健康供給。

從政府方面看，環(huán)境規(guī)制只是其多種職能之一。第一，健康理念應該在其發(fā)展理念中占有重要位置，需要將健康保障看作戰(zhàn)略性投資，而非消費性支出；第二，保障環(huán)境規(guī)制機構的人員、經費、條件和制度；第三，改變政績考核機制，將健康優(yōu)先列為機構、領導班子和干部績效考核重要內容；第四，改變企業(yè)考核機制，把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經濟社會發(fā)展評價體系，建立體現生態(tài)文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制；第五，有效防止尋租行為，堅決開展反腐行動。

從企業(yè)方面看，作為環(huán)境規(guī)制中最重要的利益集團和環(huán)境規(guī)制的對象。第一，需要擔負與此相適應的責任，將其作為企業(yè)超越自身利益的最大社會責任；第二，需要培育生態(tài)文明理念和意識，切實落實生態(tài)文明建設戰(zhàn)略部署，促進資源節(jié)約，推動資源利用方式根本轉變，加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護力度，增強生態(tài)產品生產能力；第三，自覺納入生態(tài)文明建設保障機制，嚴格遵循法規(guī)；第四，積極主動開展社會公益活動；第五，不采取可能影響人民健康的策略性行為，不為規(guī)制制定者和監(jiān)管者提供尋租溫床，不做違犯法紀的事情。

從公眾參與方面來，公眾是健康優(yōu)先的最大受益者、企業(yè)產品的最大消費者、環(huán)境規(guī)制的最直接監(jiān)督者。第一，增強健康保護意識，提高環(huán)境健康素養(yǎng)，長效化地關心自身健康情況；第二，增強監(jiān)督意識，常態(tài)化地監(jiān)督和反饋健康優(yōu)先的政策納入和落地執(zhí)行情況；第三，增強社會責任感，不把追求物質利益作為最大目的；第四，增強環(huán)保意識，提高清潔產品使用偏好程度；第五，增強維權意識，把環(huán)境規(guī)制和環(huán)境訴訟作為維護自身權益的途徑。

五、全球健康需要各國環(huán)境規(guī)制的協(xié)同創(chuàng)新

20世紀80年代以來，全球化對人類社會的影響日益深入，已不可逆轉地改變了健康的決定因素。全球化的迅速發(fā)展使某一國家或地區(qū)的健康威脅在較短時期內就會成為全球的隱患，使全球衛(wèi)生領域的危害超越了國界[5]。跨國界健康問題的出現，使健康的社會決定因素越來越全球化。因而，全球健康就成為各國環(huán)境規(guī)制的題中應有之義。全國人大代表、致公黨中央副主席嚴以新說，國際環(huán)保組織自然資源保護協(xié)會發(fā)布的《船舶港口空氣污染防治白皮書》顯示，一艘使用含硫量3.5%燃料油的中大型集裝箱船，以70%最大功率負荷行駛，一天排放的PM 2.5相當于50萬輛使用國Ⅳ油品的貨車[6]。除了香港，世界十大最繁忙的港口有6個位于中國。國際海事組織已在全球批準了4個排放控制區(qū)，行駛至該水域的船舶需要換成更清潔的油，含硫量不能超過1%，自2015年起要求為0.1%，4個排放控制區(qū)均在歐美國家。因此，我國有必要以征收環(huán)保稅的方式，倒逼進出我國水域的船舶使用清潔燃油。這也使得各國環(huán)境規(guī)制的協(xié)同創(chuàng)新成為一個嚴肅而緊迫的國際問題，比如跨國環(huán)境規(guī)制的建立，國家環(huán)境規(guī)制標準之間的協(xié)商等。

[1] “健康中國2020”戰(zhàn)略研究報告編委會.“健康中國2020”戰(zhàn)略研究報告[M].北京：人民衛(wèi)生出版社，2012.

[2] 段志光.“健康保障感”是衡量人民群眾獲得感的重要標尺[J].山西高等學校社會科學學報，2017，29(2)：30-36.

[3] 張寶.基于健康保障的環(huán)境規(guī)制：《環(huán)境保護法》第39條的理解與適用[ J].南京工業(yè)大學學報(社會科學版),2014,(3):35-43.

[4] 張紅鳳，張細誦.環(huán)境規(guī)制理論研究[M].北京：北京大學出版社，2012,147.

[5] Jeffrey J,Dumont R A,Kim G Y,et al.Effects of international health electives on medical student learning and career choice:Results of a systematic literature review[J]. Fam Med,2011,43(1):21-28.

[6] 張磊，姚常房，葉龍杰.環(huán)保關乎每個人的健康[N].健康報，2017-03-04(2).

On the Health Priority Responsibility of Environmental Regulation

DUAN Likang，ZHAO Jinlu

(SchoolofHumanitiesandSocialScience,BeijingInstituteofTechnology,Beijing100081,China)

With the ascension of national health construction to be a national policy, the status and role of health in social construction has correspondingly changed. As an important starting point of a healthy nation construction and an important carrier of health, environmental regulation reflects the level in health governance, which will certainly take priority responsibility for health. There is a dialectical unification between environmental regulation and health priority responsibility: environmental regulation needs a scientific supply of health demand and the common responsibilities from related interest parties on health priority responsibilities;meanwhile, health priority needs systematical legislation guarantee of environmental regulation. And, the global health requires collaborative innovation from environmental regulations all over the world.

healthy China;environmental regulation;health priority;social responsibility

*中國工程院重大咨詢研究項目(2016-ZD-11)；中華醫(yī)學會醫(yī)學教育分會和中國高教學會醫(yī)學教育專業(yè)委員會重點課題(2016A-RW004)之成果。

2017-02-18

段立康(1994-)，男，山西太原人，北京理工大學學生。研究方向：宏觀經濟學。 趙瑾璐(1957-)，女，山東青島人，北京理工大學教授。研究方向：宏觀經濟學、企業(yè)經濟學。

10.16396/j.cnki.sxgxskxb.2017.05.013

C913

A

1008-6285(2017)05-0059-03