聯(lián)防聯(lián)控機制的困境與地方利益的協(xié)調
——基于京津冀地區(qū)的霧霾治理

韓 業(yè) 斌

(鹽城師范學院 法政學院，江蘇 鹽城 224051)

聯(lián)防聯(lián)控機制的困境與地方利益的協(xié)調
——基于京津冀地區(qū)的霧霾治理

韓 業(yè) 斌

(鹽城師范學院 法政學院，江蘇 鹽城 224051)

盡管新修訂的《大氣污染防治法》確立了大氣污染防治過程的聯(lián)防聯(lián)控機制，但實施效果并不明顯，京津冀地區(qū)的霧霾有愈發(fā)加重的趨勢。問題不僅在于在聯(lián)防聯(lián)控機制中缺乏強有力的執(zhí)法主體，還在于重點防控地區(qū)的各省市都有自己的利益需求。因而要擺脫聯(lián)防聯(lián)控機制的困境，就必須進行區(qū)域協(xié)調立法，充分考慮防控區(qū)域內各省市的正當利益，對提高大氣環(huán)境質量作出貢獻的地區(qū)的企業(yè)和個人進行生態(tài)補償，以協(xié)調地方利益之爭。同時還要擴大環(huán)境公益訴訟的原告范圍，使多種社會主體都可以對損害大氣質量的環(huán)境污染行為提起訴訟，以強化社會監(jiān)督。

聯(lián)防聯(lián)控；地方利益；生態(tài)補償；區(qū)域立法協(xié)調

同樣作為經濟發(fā)達地區(qū)，為什么霧霾一直集中侵擾京津冀地區(qū)呢？盡管京津冀地區(qū)采取了諸多防控措施，為什么霧霾不僅沒有減輕，反而有愈發(fā)加重的趨勢呢？《治霾聯(lián)防聯(lián)控：恐遭治本難題》一文報道了治理霧霾聯(lián)防聯(lián)控機制的困境[1]，盡管2016年1月1日起實施的《中華人民共和國大氣污染防治法》中明確規(guī)定，國家建立重點區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制，但該法正式實施一年來，大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制實施效果并不明顯，所以更根本的問題還在于霧霾地區(qū)自身要減少污染氣體的排放總量。本文試圖從地方利益之爭的角度闡述，在強化聯(lián)防聯(lián)控法律機制的同時，還要采取生態(tài)補償機制，協(xié)調地方利益之爭，這樣才是治本之策。

一、《大氣污染防治法》中聯(lián)防聯(lián)控機制的規(guī)定

聯(lián)防聯(lián)控是公共治理的有效手段，被廣泛運用于安全生產和環(huán)境保護等領域。聯(lián)防聯(lián)控機制在我國最早的地方實踐是在2008年北京奧運會期間，經國務院批準，2007年，環(huán)保部與北京、天津、河北、山西、內蒙古和山東六省市政府以及解放軍有關部門共同成立了奧運會空氣質量保障工作協(xié)調小組，制定了《奧運會殘奧會北京空氣質量保障措施》，經過六省市的共同努力，北京在2008年奧運會期間空氣污染排放量相比2007年下降了70%，空氣質量得到極大改善，創(chuàng)造了近十年來空氣質量最好的歷史[2]。但這只是臨時性措施，并沒有堅持下來，這也說明聯(lián)防聯(lián)控機制僅供一時之需，缺乏長效機制。

從制度上對聯(lián)防聯(lián)控最早進行規(guī)定是2010年環(huán)保部等九部委共同制定的《關于推進大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質量的指導意見》。該意見指出，區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控法律機制應建立統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一評估、統(tǒng)一協(xié)調的區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制。2013年，國務院部署的《大氣污染防治行動計劃》提出，建立環(huán)渤海包括京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制，加強人口密集地區(qū)和重點大城市的PM2.5治理。2014年，修訂的《環(huán)境保護法》規(guī)定了聯(lián)合防治協(xié)調機制。該法第20條規(guī)定，國家建立跨行政區(qū)域的重點區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調機制，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一防治措施。還有一些地方性法規(guī)，也規(guī)定了大氣污染聯(lián)合防治機制。比如，江蘇省2015年制定的《江蘇省大氣污染防治條例》中規(guī)定，江蘇省政府與長三角區(qū)域省、市以及其他相鄰省建立大氣污染防治協(xié)調機制，建立溝通協(xié)商機制，協(xié)商解決跨界大氣污染糾紛，開展聯(lián)合執(zhí)法行動，統(tǒng)籌本區(qū)域內重點防治工作。

規(guī)定聯(lián)防聯(lián)控機制法律效力最高的是2015年修訂通過的《大氣污染防治法》。該法第五章專章規(guī)定了大氣污染防治的聯(lián)防聯(lián)控機制。該法規(guī)定，國家建立重點區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制，統(tǒng)籌協(xié)調重點區(qū)域內大氣污染防治工作，重點區(qū)域內的省市自治區(qū)人民政府是聯(lián)防聯(lián)控機制的責任主體，定期召開聯(lián)席會議，按照統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一防治措施的要求，開展大氣污染聯(lián)合防治工作。具體內容包括：定期召開聯(lián)席會議，制定重點區(qū)域的聯(lián)防聯(lián)控計劃，優(yōu)化產業(yè)結構，實行更嚴格的機動車排放標準，對重點地區(qū)規(guī)劃工業(yè)園、工業(yè)區(qū)要進行環(huán)境評價，重點區(qū)域對鄰省大氣質量有重大影響要進行通報會商，重點區(qū)域新建或者擴建煤項目需要進行煤炭的等量或減量替代，環(huán)保部聯(lián)合重點區(qū)域的政府機關展開聯(lián)合執(zhí)法、跨區(qū)域執(zhí)法、交叉執(zhí)法，等等。這些具體措施不可謂不多，但大多具有宣誓性意義，更多屬于政策性的一般規(guī)定，缺乏可操作性，對于違反上述正面性規(guī)定的行為，缺乏嚴厲的制裁性措施。比如，對于重點區(qū)域內規(guī)劃工業(yè)區(qū)、工業(yè)園項目需要進行環(huán)境評價，這實際上是對《環(huán)境保護法》的簡單重復，而對于如何進行環(huán)境評價、環(huán)境評價不達標應該如何處理，缺乏具體的執(zhí)法標準。再比如，重點防控區(qū)域實行更嚴格的機動車排放標準，何謂“更嚴格”則缺乏操作標準。經過將近一年的實踐證明，該制度的實施效果并不明顯，京津冀地區(qū)的霧霾不但沒有得到減輕，反而有加重趨勢，2017年元旦期間，京津冀地區(qū)甚至還出現(xiàn)了跨年霧霾的情形。

二、聯(lián)防聯(lián)控機制背后的地方利益之爭

聯(lián)防聯(lián)控機制實施效果并不明顯的原因主要在于，聯(lián)防聯(lián)控機制僅僅停留在表面上，在重點區(qū)域實施聯(lián)防聯(lián)控過程中，采用會議協(xié)商，比如，京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組每半年召開會議一次，辦公室會議會期不定，只有遇到重要環(huán)境問題才開會協(xié)調，沒有專職的工作人員；環(huán)保部和各省市政府之間也不是垂直領導關系，因而在聯(lián)防聯(lián)控區(qū)域缺乏強有力的統(tǒng)一領導；由于各省市的經濟發(fā)展水平不同，采用聯(lián)防聯(lián)控各省市作出的利益犧牲各不相同，因而各省市對聯(lián)防聯(lián)控機制都有自己的考慮，背后主要還是地方政府的地方利益使然。因而《大氣污染防治法》在規(guī)定聯(lián)防聯(lián)控的同時，還要規(guī)定利益協(xié)調機制，倘若沒有考慮到重點區(qū)域的利益協(xié)調問題，聯(lián)防聯(lián)控只能流于形式。比如，在京津冀地區(qū)聯(lián)防聯(lián)控中，北京作為全國的政治中心，經濟發(fā)展已經進入后工業(yè)化時代，主要以第三產業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)為主；天津作為北方最大的工商業(yè)城市，第三產業(yè)在經濟中比重較大，這些產業(yè)污染較少；而河北省地域廣大，人口眾多，經濟發(fā)展較為落后，主要以第一、第二產業(yè)為主，為了發(fā)展經濟，河北省內興建了大量的鋼鐵、火電、焦化、玻璃、水泥等重工業(yè)企業(yè)，為了完成經濟發(fā)展指標，這些企業(yè)必須開足馬力，加大生產，這就不可避免地帶來大量污染氣體的排放，污染氣體經過風力作用，漂移到京津地區(qū)，再加上京津冀地區(qū)特殊的地理環(huán)境造成了重度的霧霾現(xiàn)象，消散不去?？梢哉f，河北省已經成為京津大氣污染物的主要來源地。

長期以來，我國對地方政府的考核以GDP的數(shù)據(jù)作為主要指標。一些地方政府為了追求所在地區(qū)經濟的高速增長，采取了經營城市、土地財政、招商引資、法治建設等方式推動地方經濟增長，只有加快經濟增長，才能在所在地區(qū)的政績考核中排名靠前，地方政府主要官員的晉升概率才會提高。為了追求較高的GDP指標，一些地方政府不惜采取地方保護主義策略，對本地污染較重的企業(yè)頒發(fā)行政許可，對污染較重的企業(yè)不予以關停。有的地方政府為求得GDP效應，甚至縱容企業(yè)污染，掩蓋污染地段，弄虛作假[3]。

此外，隨著分稅制的改革的推進，地方政府的支出范圍得以明確，財政的相對獨立和自主調動了地方政府開辟和培育稅源的積極性。為了追求自身利益的最大化，一些地方政府對一些嚴重污染的企業(yè)采取容忍的態(tài)度，以獲得更多的財政收入，取得財政收入的支配權和控制權。為了追求更多的財政收入，一些地方政府可能對于本地污染比較大的企業(yè)采取容忍的態(tài)度，對于環(huán)境污染的單位怠于履行環(huán)境監(jiān)管責任。

治理大氣污染過程中的地方利益之爭，有些屬于非正當利益。比如，違反國家法律法規(guī)，違規(guī)建設工業(yè)區(qū)、工業(yè)園，容忍企業(yè)過度排污，污染當?shù)丨h(huán)境。有些利益屬于正當利益。比如，為了解決當?shù)厝丝诰蜆I(yè)問題，建立各種工業(yè)企業(yè)；為了追求經濟發(fā)展，建設大量工業(yè)設施。但是，無論基于何種利益，問題解決的關鍵在于發(fā)展觀念的轉變，進行產業(yè)結構調整，優(yōu)化產業(yè)布局，實現(xiàn)既能完成經濟發(fā)展指標，又能保持良好環(huán)境質量的目標。

三、聯(lián)防聯(lián)控與生態(tài)補償機制的建立

對于大氣污染防治過程的地方利益之爭，不能視而不見，也不能將各地的利益追求視為“貪得無厭”的行為，壓制各地的利益追求，把各地的一些正當?shù)睦嬖V求都堵掉、都壓制掉[4]167。要解決大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制中的地方利益之爭，主要可以從以下幾個方面努力。

第一，建立區(qū)域立法協(xié)調機制，明確地方政府在聯(lián)防聯(lián)控機制中的職責范圍。以往實踐中，為追求自身的經濟利益，各地區(qū)在承擔治理環(huán)境污染責任時，往往相互推諉；在作出治理環(huán)境決策時，往往優(yōu)先考慮所在地區(qū)的經濟利益，而對相鄰地區(qū)造成的環(huán)境污染考慮得少。要解決聯(lián)防聯(lián)控重點地區(qū)的大氣治污問題，需要打破相應的行政壁壘，明確各個地方政府在共同治理過程中的責任范圍、排放指標，調動所在地區(qū)治理大氣污染的積極性和主動性。這在京津冀立法協(xié)調過程中也是有過成功范例的。以水源保護和污染治理為例，北京市屬于重度缺水地區(qū)，需要河北省的供水支持。2006年，北京市與河北省簽署了《加強經濟與社會發(fā)展合作備忘錄》，合作內容涉及交通基礎設施建設、水資源和生態(tài)環(huán)境保護等九個方面。該備忘錄建立了京津冀地區(qū)水資源補償機制，通過區(qū)域地方立法的協(xié)調，對上游地區(qū)河北省的經濟發(fā)展和水資源供給實行補充，對于河北省促進產業(yè)升級，推動京津冀區(qū)域一體化協(xié)調發(fā)展有重要作用。

第二，建立生態(tài)補償機制。十八屆三中全會決議強調，完善對重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補償機制，推動地區(qū)間建立橫向生態(tài)補償制度。在大氣污染防治的重點地區(qū)，獲得空氣質量提高的地區(qū)要對為提高空氣質量作出貢獻和犧牲的地區(qū)進行生態(tài)補償。不建立有效的生態(tài)補償機制，聯(lián)防聯(lián)控機制就很難打破行政壁壘，擺脫地方利益之爭。

有數(shù)據(jù)顯示，河北2012年GDP總產值全國排名第六，氮氧化物、煙塵的排放量位列全國第一。2014年，河北實施了壓減鋼鐵、水泥和煤炭消耗工程，使得省內空氣質量達標天數(shù)增加到23天，對京津冀地區(qū)空氣質量改善作出了重大貢獻，但是全省全年GDP增長速度卻下降至6.5%左右[1]。2014年，包括APEC會議期間的大氣污染治理、化解過剩產能、淘汰落后產能等和大氣污染治理緊密相關的項目，一共影響了河北省GDP1.75個百分點。在保障閱兵藍過程中，河北省共停產企業(yè)14278家、限產企業(yè)1034家，停工工地4646處，采取超常規(guī)措施完成了閱兵期間的空氣質量保障任務[1]。也就是說，河北省在京津冀區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控中，為區(qū)域大氣環(huán)境治理改善作出了一定的經濟利益犧牲，而北京和天津獲得了環(huán)境紅利，若不為河北提供補償，那么其根本無能力承擔區(qū)域減排和治理所在地區(qū)大氣污染的責任。要實現(xiàn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的橫向協(xié)同合作，關鍵要保障政府間的利益平衡，不因區(qū)域環(huán)境質量的改善而損害任何一方的利益[5]。生態(tài)補償資金的來源可以包括兩個方面，一是進行橫向財政轉移支付，由京津兩市政府直接向河北省政府進行支付；二是建立京津冀聯(lián)防聯(lián)控地區(qū)生態(tài)補償基金，將上述補償基金補償給為節(jié)能減排作出貢獻的企業(yè)和個人[6]。

第三，擴大公眾參與。要讓重點聯(lián)防聯(lián)控區(qū)域內各地都有代表參與到區(qū)域協(xié)調機制中來，平等地反映利益訴求和進行利益協(xié)調，要讓生態(tài)補償?shù)馁Y金真正惠及作出犧牲的企業(yè)和個人。還要擴大公益訴訟的原告范圍，檢察機關、社會組織、公民個人，只要發(fā)現(xiàn)有破壞大氣污染的行為，均可以向法院提起公益訴訟，以公益訴訟的形式監(jiān)督地方政府依法履行保護環(huán)境責任，減少地方企業(yè)污染空氣行為的發(fā)生。

總而言之，只有建立生態(tài)補償機制，加大對聯(lián)防聯(lián)控機制中為環(huán)境質量提升作出貢獻地區(qū)的企業(yè)和個人的補償，考慮所在地區(qū)的合理經濟利益，建立立法協(xié)調和溝通機制，才能破解京津冀地區(qū)的霧霾之困。

[1]賈世煜.治霾聯(lián)防聯(lián)控：恐遭治本難題[N].新京報,2016-12-23.

[2]趙新峰,袁宗成.京津冀區(qū)域政府間大氣污染治理政策協(xié)調問題研究[J].中國行政管理,2012(11).

[3]郝志邦.揭秘京津冀霧霾的源頭[EB/OL].[2016-12-8].http://www.wyzxwk.com/Article/shidai/2016/12/374364.html.

[4]陳俊.區(qū)域一體化進程中的地方立法協(xié)調機制研究[M].北京:法律出版社,2013.

[5]康京濤.論區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的法律機制[J].寧夏社會科學,2016(2).

[6]曹錦秋,呂程.聯(lián)防聯(lián)控跨行政區(qū)域大氣污染防治的法律機制[J].遼寧大學學報,2014(6).

【責任編輯：李維樂】

2017-05-03

江蘇省高校哲學社會科學研究一般項目“地方法治建設先導區(qū)構建研究”(編號：2015SJD727)。

韓業(yè)斌(1982—)，男，安徽宿州人，講師、博士，浙江大學光華法學院博士后研究人員，主要從事地方法治理論研究。

D922.68

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：1672-3600(2017)08-0074-03