鞍山農(nóng)業(yè)領(lǐng)域應(yīng)用PPP模式的探索

□東昱明 郭浩淼

（遼寧科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)與法律學(xué)院 遼寧 鞍山 114051）

鞍山農(nóng)業(yè)領(lǐng)域應(yīng)用PPP模式的探索

□東昱明 郭浩淼

（遼寧科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)與法律學(xué)院 遼寧 鞍山 114051）

PPP是一種融資模式，這種融資模式最早應(yīng)用在市政公共設(shè)施和服務(wù)上，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展該融資模式進(jìn)入了其他領(lǐng)域。近年來，隨著農(nóng)業(yè)的不斷發(fā)展農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的一些項(xiàng)目開始引用PPP模式。本文通過對PPP模式的理論和發(fā)展的論述及對鞍山農(nóng)業(yè)現(xiàn)狀的分析，提出了鞍山農(nóng)業(yè)領(lǐng)域如何應(yīng)用PPP模式，以促進(jìn)鞍山農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展。

PPP模式；鞍山；農(nóng)業(yè)領(lǐng)域；應(yīng)用

1 PPP模式的含義及國內(nèi)應(yīng)用現(xiàn)狀

1.1 PPP模式的含義

PPP模式是一種融資方式，PPP是英文Public—Private—Partnership的縮寫，中文直譯為公私合伙或合營制。該模式由英國政府1982年提出，為了建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施或提供某種公共物品和服務(wù)與私人組織之間的一種合作方式。

PPP模式的主要特點(diǎn)：一是公共目的，旨在解決公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供及效率問題；二是伙伴關(guān)系，各參與主體基于平等協(xié)商的原則展開合作并建立相應(yīng)的法律關(guān)系；三是利益共享，各參與主體共享公共投資項(xiàng)目的利潤，確保公共產(chǎn)品和服務(wù)提供的有效性且避免投資方無法享受回報(bào)；四是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，各參與主體實(shí)行權(quán)責(zé)統(tǒng)一，既共享利益，又共同分擔(dān)法律、政策、財(cái)務(wù)、投資等風(fēng)險(xiǎn)。

1.2 PPP模式國內(nèi)應(yīng)用現(xiàn)狀

根據(jù)《全國PPP綜合信息平臺項(xiàng)目庫第7期季報(bào)》，全國入庫項(xiàng)目:共計(jì)13 554個(gè)，覆蓋31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)及新疆兵團(tuán)和19個(gè)行業(yè)領(lǐng)域，累計(jì)投資額16.3萬億元。截至2017年6月末,全國PPP項(xiàng)目庫屬于農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的共有143個(gè)，占所有入庫項(xiàng)目總數(shù)的1%，與其他行業(yè)差距較大，顯示未來有較大的發(fā)展空間。

2 鞍山農(nóng)業(yè)領(lǐng)域應(yīng)用PPP模式的必要性

2.1 國家對農(nóng)業(yè)領(lǐng)域應(yīng)用PPP模式的支持

2017年中央在七大方面提出促進(jìn)農(nóng)村金融發(fā)展，支持社會資本以特許經(jīng)營、參股控股等方式參與農(nóng)林水利、農(nóng)墾等項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營，拓寬農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資渠道。鼓勵(lì)地方政府和社會資本設(shè)立各類農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展投資基金，對一些有利于農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的項(xiàng)目鼓勵(lì)采用PPP的模式，通過融資、融智和融制，加快建設(shè)和投入運(yùn)營。鼓勵(lì)利用PPP模式來引導(dǎo)社會各類資本投資休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游，大力支持在部分地區(qū)開展田園綜合體建設(shè)試點(diǎn)，把“田園綜合體”設(shè)想逐步變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。要重點(diǎn)引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會資本參與“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園”、“田園綜合體”等六大領(lǐng)域農(nóng)業(yè)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給，強(qiáng)調(diào)拓寬金融支持渠道，發(fā)揮PPP基金的引導(dǎo)作用以及保險(xiǎn)資金對農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目的融資支持作用。

8月發(fā)改委、農(nóng)業(yè)部確定農(nóng)業(yè)領(lǐng)域首批20個(gè)PPP試點(diǎn)項(xiàng)目出爐。圍繞共同確定的農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP重點(diǎn)領(lǐng)域，優(yōu)先選擇國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、畜禽糞污資源化利用、農(nóng)作物秸稈綜合利用、地膜回收利用、信息進(jìn)村入戶等六大類項(xiàng)目培訓(xùn)。

隨著農(nóng)業(yè)領(lǐng)域相關(guān)配套措施不斷出臺，國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系建設(shè)的深化和中央對農(nóng)業(yè)扶持力度的加大，農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目必將成為投資的熱點(diǎn)領(lǐng)域。

2.2 鞍山地方政府完善PPP模式的新規(guī)出臺

2016年6月鞍山市政府出臺并印發(fā)《鞍山市政府和社會資本合作項(xiàng)目管理辦法 (試行)》（以下簡稱《辦法》），進(jìn)一步加大政策保障力度，優(yōu)化項(xiàng)目實(shí)施條件，提速PPP模式激發(fā)社會資本投資活力，鞍山市領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，政府和社會資本合作模式（即PPP模式）是創(chuàng)新公共服務(wù)供給機(jī)制的一大重要成果，通過推廣、運(yùn)用PPP模式，吸引社會資本參與公共服務(wù)領(lǐng)域，在改善民生中培育了新的經(jīng)濟(jì)增長動力，同時(shí)也是政府投融資體制改革的重要?jiǎng)?chuàng)新之舉?！掇k法》不僅明確了項(xiàng)目適用范圍、社會資本主體資格、合作項(xiàng)目范圍、項(xiàng)目模式，還明確了政府和社會資本合作（PPP）模式領(lǐng)導(dǎo)小組的職責(zé)、成員組成及其職責(zé)分工。截至目前，鞍山PPP項(xiàng)目庫共有76個(gè)項(xiàng)目，總投資623.3億元。

2.3 鞍山農(nóng)業(yè)領(lǐng)域自身發(fā)展的需求

鞍山全市涉農(nóng)區(qū)域包括海城市、臺安縣、岫巖縣、千山區(qū)及市內(nèi)六個(gè)區(qū)，共82個(gè)涉農(nóng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，865個(gè)村。農(nóng)村總戶數(shù)54.69萬戶，總?cè)丝?82.38萬人，農(nóng)村勞動力105.87萬人。全市總土地面積9 255km2，農(nóng)作物總播種面積25.2萬hm2。

目前鞍山農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)比較豐富。除了傳統(tǒng)的玉米、水稻種植外還發(fā)展了雜糧、青飼玉米、大豆等多種農(nóng)作物的種植，還大力發(fā)展了設(shè)施蔬菜；養(yǎng)殖業(yè)逐年發(fā)展，全市規(guī)模養(yǎng)殖場新增17家，2016年實(shí)際肉產(chǎn)量36.7萬噸；其他的諸如水果產(chǎn)業(yè)、食用菌產(chǎn)業(yè)、花卉產(chǎn)業(yè)、觀賞魚產(chǎn)業(yè)等也在逐年發(fā)展。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也有了新的態(tài)勢，各類產(chǎn)品的加工品種和能力都有新變化，目前鞍山市有糧食加工、飼料加工、肉禽屠宰、食品飲料、紡織、印染、家具、草及其他制品的加工制作企業(yè)181家；打造特色休閑農(nóng)業(yè)開展旅游品牌創(chuàng)建有了很好的發(fā)展，現(xiàn)在鞍山擁有省級以上知名品牌10個(gè)，其中國家級品牌2個(gè)，省級示范點(diǎn)8家。

鞍山人口中約一半的人群居住于農(nóng)村，解決好農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題，對于發(fā)展鞍山經(jīng)濟(jì)的重要意義不言而喻。鞍山農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)正處于由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的階段，未來十年預(yù)計(jì)鞍山農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)將迎來快速發(fā)展時(shí)期；農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的良好快速發(fā)展，不僅需要解決資金投入的問題，更需要解決資金有效利用的問題，而上述兩大問題的解決僅依靠政府的力量不可能完成，需要通過模式創(chuàng)新聯(lián)合公共與私人資源來完成，因此運(yùn)用PPP模式是最有效的解決方法。

鞍山農(nóng)業(yè)領(lǐng)域運(yùn)用PPP模式無論是在國家的大環(huán)境的形勢下還是自身發(fā)展的階段中都出現(xiàn)了前所未有的機(jī)遇。

3 鞍山農(nóng)業(yè)領(lǐng)域如何推廣和運(yùn)用PPP模式

3.1 盡快研究出臺農(nóng)業(yè)推廣運(yùn)用PPP模式的政策指南

應(yīng)指明農(nóng)業(yè)應(yīng)用PPP模式的重點(diǎn)領(lǐng)域和新興領(lǐng)域，為社會資本關(guān)注農(nóng)業(yè)提供指引。同時(shí)，農(nóng)業(yè)主管部門可以協(xié)調(diào)發(fā)改、財(cái)政、土地、稅務(wù)、金融等部門，針對農(nóng)業(yè)應(yīng)用PPP模式的薄弱環(huán)節(jié)出臺政策，尤其考慮到農(nóng)業(yè)領(lǐng)域使用者付費(fèi)項(xiàng)目少、要素資源少且分布零散、產(chǎn)出效率等，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目收益率低于其它領(lǐng)域，從而對社會資本吸引不足。

3.2 建設(shè)農(nóng)業(yè)應(yīng)用PPP模式公共服務(wù)平臺

為PPP項(xiàng)目提供政策解讀、溝通交流、教育培訓(xùn)、項(xiàng)目申報(bào)信息化保障等服務(wù)，推動PPP模式運(yùn)用推廣工作。圍繞農(nóng)業(yè)應(yīng)用PPP模式，建立集政策、教育、交流、投融資、案例展示等功能于一體，為社會資本和各級政府提供深度的公共服務(wù)。

3.3 推動PPP下基層

一是面向基層積極推介PPP項(xiàng)目，尤其是“進(jìn)園區(qū)、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)樓宇、進(jìn)公司”，促進(jìn)廣大社會資本認(rèn)識和接受農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目。二是做好PPP項(xiàng)目執(zhí)行過程的項(xiàng)目宣傳工作，使項(xiàng)目的各個(gè)利益相關(guān)者能夠正確認(rèn)識項(xiàng)目，避免因?yàn)殄e(cuò)誤認(rèn)知導(dǎo)致的項(xiàng)目執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)。三是加大對基層政府的培訓(xùn)力度，促使基層政府各涉農(nóng)相關(guān)部門認(rèn)識PPP模式，積極參與到農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目的工作中。

3.4 組織開展農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目課題研究和專題研討

更新理念認(rèn)識，分析制約因素，開展各方面技術(shù)數(shù)據(jù)設(shè)計(jì)和評估，為推動農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目落地實(shí)施做好技術(shù)儲備。

3.5 依托專業(yè)力量做好技術(shù)支撐文件研究編制

農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目實(shí)施方案的編制技術(shù)要求更高，更復(fù)雜，特別是資金籌措方案、財(cái)政補(bǔ)貼方式和標(biāo)準(zhǔn)測算、物有所值原則評估、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制設(shè)計(jì)等，需要財(cái)政、財(cái)務(wù)、法律、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域?qū)＜覐牟煌嵌冗M(jìn)行評估論證。用成功的規(guī)范性指引定性評估，借助一定的數(shù)量化模型工具開展定量評估。把技術(shù)支撐文件作為公共產(chǎn)品，由政府組織專業(yè)力量研究編制，為各方科學(xué)論證項(xiàng)目可行性，規(guī)范編制項(xiàng)目實(shí)施方案提供技術(shù)支撐。

3.6 培養(yǎng)具備 PPP知識的專家隊(duì)伍

從事PPP咨詢服務(wù)，對農(nóng)業(yè)發(fā)展情況不熟悉；或農(nóng)業(yè)項(xiàng)目專家對PPP模式尚不熟悉，難以承擔(dān)編制高質(zhì)量項(xiàng)目實(shí)施方案的任務(wù)。因此引導(dǎo)中介機(jī)構(gòu)開展農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目的探索性設(shè)計(jì)，培養(yǎng)具備 PPP知識的專家隊(duì)伍很有必要。

3.7 積極開展農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目試點(diǎn)工作

由于鞍山農(nóng)業(yè)項(xiàng)目實(shí)施PPP模式?jīng)]有成熟的實(shí)例，因此選項(xiàng)試點(diǎn)尤為重要。以不同項(xiàng)目類型的投融資模式的嘗試，要根據(jù)實(shí)際項(xiàng)目的需求確定資金的籌措方案，計(jì)算好各方的投資方式和比例，合理有效的利用資金，逐步摸索和積累正反二方面經(jīng)驗(yàn)，以正確促進(jìn)財(cái)政資金和社會資本的投入。以不同項(xiàng)目類型的管理方法的嘗試，一是搭建政策體系，一個(gè)切實(shí)有效的管理方法離不開政策體系的支持。二是發(fā)揮管理機(jī)構(gòu)優(yōu)勢，在項(xiàng)目試行時(shí)確保項(xiàng)目的正常發(fā)展。三是要做好涵蓋PPP項(xiàng)目全生命周期的方法設(shè)計(jì)，特別要在融資方案審查、物有所值評價(jià)、績效指標(biāo)設(shè)計(jì)等農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目關(guān)鍵環(huán)節(jié)的重要方面的設(shè)計(jì)，形成可借鑒、可推廣的管理經(jīng)驗(yàn)。

3.8 借鑒國內(nèi)外運(yùn)用PPP模式典型成功實(shí)例的經(jīng)驗(yàn)

自20世紀(jì)90年代，國際上一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家把PPP模式應(yīng)用于各個(gè)領(lǐng)域，諸如波蘭波茲南市政垃圾熱處理廠項(xiàng)目、法國佩皮尼昂至西班牙菲格拉斯跨國鐵路等案例。這些成功的案例其經(jīng)驗(yàn)是：

1.創(chuàng)新項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)，制定合理報(bào)酬支付方式。優(yōu)秀的融資結(jié)構(gòu)可以有效的緩解項(xiàng)目的資金壓力，切合實(shí)際的融資結(jié)構(gòu)可以成功解決項(xiàng)目資金短缺的問題；應(yīng)在PPP項(xiàng)目中明文規(guī)定支付的方式和方法，合理的支付機(jī)制應(yīng)當(dāng)是與社會資本協(xié)商制定的結(jié)果，并且這種機(jī)制可以達(dá)到激勵(lì)和約束社會資本的作用。

2.政府主動承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。政府主動承擔(dān)項(xiàng)目中的較大風(fēng)險(xiǎn)不僅有利于風(fēng)險(xiǎn)在項(xiàng)目的合理分擔(dān)，保證項(xiàng)目的順利進(jìn)行，而且使得項(xiàng)目對于社會資本有更大的吸引力，調(diào)動社會資本參與的積極性。

3.制定統(tǒng)一、高效、執(zhí)行性強(qiáng)的招標(biāo)程序，明確界定公私雙方的權(quán)責(zé)。這在項(xiàng)目的執(zhí)行過程中對各方都大有裨益。國內(nèi)農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目已經(jīng)在農(nóng)產(chǎn)品加工與物流、農(nóng)業(yè)信息化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、農(nóng)村環(huán)境治理等領(lǐng)域應(yīng)用。

[1]林小政.鞍山出臺新規(guī)完善PPP模式[N].遼寧日報(bào),2016-06-08.

[2]黨立斌，李敏.探索在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域推廣運(yùn)用PPP模式[J].中國財(cái)政,2016-06.

[3]孟春.高偉.PPP模式的國際經(jīng)驗(yàn)與啟示[N].中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào),2014-11-05.

1004-7026（2017）19-0030-02

F320.3;F283

A

10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2017.19.018

鞍山市社會科學(xué)立項(xiàng)研究課題，項(xiàng)目名稱：“鞍山農(nóng)業(yè)領(lǐng)域應(yīng)用PPP模式探索”,項(xiàng)目編號：as20173003。