淺談我國(guó)農(nóng)村集體土地征收存在的問(wèn)題

察新偉

近年來(lái)，為積極實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，加快推進(jìn)城中村改造，讓更多群眾享受到改革發(fā)展帶來(lái)的實(shí)惠，各地開(kāi)始大量征收農(nóng)村集體土地，農(nóng)村房屋拆遷數(shù)量不斷增加，征收難度越來(lái)越大，征收拆遷糾紛已成為當(dāng)前社會(huì)各界共同關(guān)注的熱點(diǎn)。本文主要對(duì)目前農(nóng)村集體土地征收中存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，并提出合理化建議。

一、農(nóng)村集體土地征收中存在的問(wèn)題

（一）缺少相關(guān)的法律、法規(guī)依據(jù)

我國(guó)國(guó)有土地上房屋的征收與補(bǔ)償，從1991年的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》到2001年的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，再到2011年的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，是一個(gè)逐步完善的過(guò)程，對(duì)國(guó)有土地上房屋的征收與補(bǔ)償進(jìn)行了全面而系統(tǒng)的闡述。但是，集體土地上房屋的征收，由于情況比較復(fù)雜，我國(guó)目前還沒(méi)有制定和頒布專(zhuān)門(mén)的法規(guī)，《土地管理法》只規(guī)定了征用集體土地的相關(guān)程序，而對(duì)征地過(guò)程中的房屋拆遷操作辦法及相應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的闡述。

（二）權(quán)利保障的缺失

我國(guó)征地程序沒(méi)有充分體現(xiàn)對(duì)農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)的保障，容易激化征地過(guò)程中已有的矛盾。正常的征收程序應(yīng)當(dāng)包括：申請(qǐng)征收土地的地方政府報(bào)批、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批、土地征收審批、土地征收公告、辦理補(bǔ)償?shù)怯?、補(bǔ)償公告、聽(tīng)取被征收人意見(jiàn)、補(bǔ)償、交付土地等內(nèi)容。報(bào)批、審批等過(guò)程本就是一個(gè)由政府主宰的、封閉的決策過(guò)程，被征地農(nóng)民是無(wú)法參與的。一些地方政府為節(jié)省時(shí)間和成本甚至將公告程序、聽(tīng)取意見(jiàn)程序都予以省略，導(dǎo)致被征地農(nóng)民的權(quán)利受到侵害。正是由于征收工作不透明、被征地農(nóng)民參與程度低、征地政策宣傳不深入、村民會(huì)議不事先公布、聽(tīng)證權(quán)不主動(dòng)告知、調(diào)查確認(rèn)臺(tái)賬不認(rèn)真核實(shí)等問(wèn)題，造成被征地農(nóng)戶(hù)對(duì)征地工作心存疑慮。

（三）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低

由于目前我國(guó)還沒(méi)有制定和頒布專(zhuān)門(mén)的集體土地征收與補(bǔ)償條例，很多地方政府在征地拆遷過(guò)程中，繞開(kāi)國(guó)務(wù)院或者省政府，直接以市級(jí)人民政府的名義，出臺(tái)相關(guān)的紅頭文件進(jìn)行集體土地征收，并根據(jù)本市的情況制定相應(yīng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。而大部分市級(jí)人民政府自己制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)會(huì)相對(duì)比較低，而被征收人的期望值又過(guò)高，這就會(huì)激發(fā)了征收人與被征收人之間的矛盾，加大了征地拆遷的難度。

（四）執(zhí)法不嚴(yán)、缺少監(jiān)督

在農(nóng)村集體土地征收拆遷過(guò)程中，會(huì)涉及到多個(gè)部門(mén)的共同參與。在現(xiàn)實(shí)生活中，一些地方的基層干部存在截留補(bǔ)償款、方便關(guān)系戶(hù)等執(zhí)法不嚴(yán)的行為。比如一些不符合安置政策的卻給安置，同等條件下的其他戶(hù)卻沒(méi)有得到安置，這必然會(huì)引起其他戶(hù)的攀比心理，無(wú)形中就會(huì)引起公憤，對(duì)拆遷工作的順利進(jìn)行帶來(lái)難度。而現(xiàn)實(shí)中又缺乏有效的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，村民上訪無(wú)果，政府部門(mén)來(lái)回踢皮球，嚴(yán)重?fù)p害了村民的利益，又影響了政府的公信力。

（五）政策與現(xiàn)實(shí)存在矛盾

在征收拆遷補(bǔ)償方案制定合理的情況下，執(zhí)行補(bǔ)償原則是被廣泛認(rèn)可的。但對(duì)于個(gè)別的、特殊的情況按原則辦事就很難進(jìn)行，尤其在農(nóng)村集體土地征收中，由于歷史原因，被征收人權(quán)屬資料不明晰的情況十分普遍。比如被征收人的房屋無(wú)土地使用權(quán)證或無(wú)房屋所有權(quán)證等。按現(xiàn)有政策規(guī)定，可能會(huì)被認(rèn)定為違章建筑或者只給一定的貨幣補(bǔ)償，顯然違背了通過(guò)征收拆遷改變當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)環(huán)境、改善村民生活狀況的初衷。對(duì)于為了實(shí)現(xiàn)建設(shè)和諧社會(huì)的發(fā)展目標(biāo)，在依法拆遷，合理補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)建立公平合法的特殊問(wèn)題處理機(jī)制，尊重歷史，靈活解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，有效促進(jìn)征收拆遷的進(jìn)程。

（六）個(gè)別釘子戶(hù)的存在

在征收拆遷補(bǔ)償方案制定合理、執(zhí)行補(bǔ)償原則被廣泛認(rèn)可的情況下，總會(huì)有個(gè)別的所謂的“釘子戶(hù)”存在。他們往往強(qiáng)調(diào)個(gè)人利益，經(jīng)常上訪、漫天要價(jià)。這部分人數(shù)雖少，但本事卻很大，經(jīng)常去省、北京上訪，他們給人造成一種錯(cuò)覺(jué)就是“把事兒鬧得越大，得到的補(bǔ)償就越多”，近年來(lái)出現(xiàn)的一些“天價(jià)”補(bǔ)償，以及輿論對(duì)“最牛釘子戶(hù)”的報(bào)道及熱議，更引得被征收人的群起效仿，進(jìn)一步加劇了征收拆遷工作的難度。

二、完善集體土地征收法律制度的建議

（一）盡快出臺(tái)集體土地征收與補(bǔ)償條例

根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》第八條規(guī)定：“對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收只能制定法律或授權(quán)國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)”，應(yīng)盡快出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的集體土地征收與補(bǔ)償條例，按照現(xiàn)有政策文件的實(shí)踐效果制定相應(yīng)的征地程序規(guī)定，明確禁止地方政府制定的規(guī)章不得與上位法相抵觸，并由地方政府規(guī)章進(jìn)一步明確本地區(qū)最低征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

（二）完善政府法律顧問(wèn)制度

政府法律顧問(wèn)制度，是現(xiàn)代法治政府所需要的、一項(xiàng)對(duì)促進(jìn)政府部門(mén)依法行政行之有效的制度措施。中共十八屆三中全會(huì)明確提出“普遍建立法律顧問(wèn)制度”，中共十八屆四中全會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“積極推行政府法律顧問(wèn)制度”、要保證法律顧問(wèn)在“推進(jìn)依法行政中發(fā)揮積極作用”。按照普遍建立法律顧問(wèn)制度的要求，吸納律師擔(dān)任各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、企事業(yè)單位法律顧問(wèn)。在我國(guó)土地征收過(guò)程中，要充分發(fā)揮法律顧問(wèn)的作用，為征地拆遷出具法律意見(jiàn)，做到合法拆遷、合理拆遷。

（三）完善被征收人權(quán)利救濟(jì)制度

行政裁決在解決拆遷糾紛中還是能發(fā)揮重要的作用，必須要保證裁決制度的中立和公正，必須完善相關(guān)的裁決程序，建立專(zhuān)門(mén)的、獨(dú)立的行政裁決機(jī)構(gòu)。同時(shí)訴訟制度應(yīng)當(dāng)成為拆遷糾紛有效的解決途徑，應(yīng)當(dāng)通過(guò)保障司法獨(dú)立和司法權(quán)威，落實(shí)法院對(duì)所有拆遷糾紛的最終裁判權(quán)。除了訴訟制度解決拆遷糾紛外，信訪、申訴、行政復(fù)議也應(yīng)當(dāng)在房屋拆遷糾紛解決中發(fā)揮作用，建立協(xié)商調(diào)解平臺(tái)，妥善解決拆遷中出現(xiàn)的矛盾和糾紛。

相信隨著我國(guó)土地征收法律制度的完善，政府統(tǒng)籌作用的發(fā)揮，堅(jiān)持群眾自愿、讓利于民的原則，靈活合理確定征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，集中妥善安置村民，定會(huì)實(shí)現(xiàn)合法征地、和諧征地。