新時期基層信訪問題特點及其成因簡析

王鵬程

摘 要：我國當(dāng)前正處于經(jīng)濟高速發(fā)展的時期，利益形式與社會矛盾呈現(xiàn)多樣化的特點，各群體之間容易出現(xiàn)利益失衡的問題，使矛盾激化形成利益沖突，而信訪部門則成了化解社會矛盾的重要途徑。因此，本文針對當(dāng)前基層信訪問題進(jìn)行研究，并提出法治化的改革方法，為基層信訪人員提供借鑒。

關(guān)鍵詞：基層信訪；問題；原因；法治

一、基層信訪工作存在的問題及原因

我國《信訪條例》的實施將信訪工作納入了法制化、規(guī)范化的軌道，這對于規(guī)范信訪工作，保護(hù)信訪人的合法權(quán)益，維護(hù)信訪秩序起到了重要作用。但是，由于宏觀制度、體制機制和社會環(huán)境等綜合因素的影響，在基層信訪治理過程中，現(xiàn)行的信訪制度暴露出許多問題，面臨一些挑戰(zhàn)，難以適應(yīng)當(dāng)前信訪工作發(fā)展的新形勢和新需要。

1.信訪部門的救濟功能有限

國家原本希望通過信訪了解社會底層的信息和問題，并不希望民眾大批上訪，而在整個國家制度體系有待完善的情況下，大量民眾依賴信訪的訴求表達(dá)平臺解決自身的實際問題，紛紛到地方各級機關(guān)上訪甚至進(jìn)京上訪。國家從民主政治和保障人權(quán)的角度出發(fā)，禁止地方政府打壓民眾的上訪行為，同時卻又主張將信訪問題化解在基層，導(dǎo)致各種合理或不合理的訴求都向基層政府部門集中，民眾都期望政府部門為其“做主”，滿足其利益訴求。

2.信訪部門的運行成本較高

在我國政府壓力型體制下，維護(hù)社會穩(wěn)定成為地方政府重大的政治任務(wù)，在地方政府績效考核中占有相當(dāng)大的比重。上訪人正是利用壓力型體制下地方政府維穩(wěn)需求的“軟肋”，以非正常信訪形式作為要挾地方政府的“籌碼”，以期滿足訴求，或者獲得制度外的額外收益或報酬。同時，與司法救濟相比，信訪無須煩瑣的程序、專業(yè)化的知識和較高的訴訟費用，往往被認(rèn)為是理想的和經(jīng)濟的救濟方式。對信訪群體來說，信訪制度的高收益與低成本優(yōu)勢使其成為矛盾匯流區(qū)，長期處于高位運行狀態(tài)。在“屬地管理、分級負(fù)責(zé)”的治理原則下，各級信訪機構(gòu)對信訪案件實行層層轉(zhuǎn)辦，而基層信訪部門又無力解決越級上訪人的訴求，結(jié)果就形成了上訪人不斷上訪、基層部門不斷想辦法“息訪”的惡性循環(huán)現(xiàn)象，給基層政府增加了較重的負(fù)擔(dān)。

3.司法途徑的薄弱化

司法救濟是公民權(quán)利救濟的法定形式。在法治國家中，法律具有至高無上的地位，任何公民都必須在法律的框架內(nèi)遵守法律規(guī)定；任何公民都可以拿起法律的武器維護(hù)自身的合法權(quán)益。隨著我國法律體系的逐漸完備，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)成為更加突出的問題，對維護(hù)法律尊嚴(yán)的司法部門形成了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，導(dǎo)致一些司法腐敗現(xiàn)象存在。公眾對司法部門存在信任危機，使司法部門在一定程度上陷入了“塔西佗陷阱”，即無論司法部門判決是正確還是錯誤，是公正還是不公正，都會被人認(rèn)為是錯誤和不公正。除了司法腐敗現(xiàn)象，司法體制機制不合理也進(jìn)一步弱化了司法部門的力量，降低了司法部門的權(quán)威。一方面，我國司法部門納入各級地方政府管轄，司法部門缺乏獨立性，不可避免受到地方政府部門干預(yù)；另一方面，司法部門煩瑣的程序、高昂的費用、長時的審判使公眾轉(zhuǎn)而依賴廉價高效的信訪途徑。

二、基層信訪治理法治化改革的探討

1.強化信訪本位功能，提供規(guī)范、高效的信訪受理服務(wù)

信訪必須回歸到它的本原功能，即反映群眾的意見或建議，成為黨和政府與人民之間溝通的橋梁。為此，信訪需要在法治的框架下步入規(guī)范、高效的軌道。

一是信訪部門的受理范圍要依法受到限制。信訪部門受理范圍主要為政策制定、利益調(diào)整、民生保障等問題，對于家庭矛盾糾紛應(yīng)轉(zhuǎn)移至社區(qū)進(jìn)行調(diào)解，對于涉法涉訴案件應(yīng)轉(zhuǎn)交至司法部門進(jìn)入司法程序，避免信訪部門代替司法部門，侵害司法權(quán)威現(xiàn)象的發(fā)生。

二是處理信訪訴求要堅持法定規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。基層政府不能因為考核壓力而給予信訪人特殊恩惠或是采取限制人身自由的息訪行為，而必須以事實為依據(jù)，以法律政策為準(zhǔn)繩，尋求合理合法的解決方案，努力達(dá)成客觀、公正的處理結(jié)果。

三是規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)人接訪制度。對于領(lǐng)導(dǎo)信訪接待制度，應(yīng)明確界定領(lǐng)導(dǎo)的信訪職權(quán)和責(zé)任，避免因“領(lǐng)導(dǎo)批示”形成權(quán)大于法的后果。

四是健全信訪法律規(guī)章。制定統(tǒng)一的信訪法，對信訪救濟的功能定位模糊、信訪人權(quán)利義務(wù)不清、信訪受案范圍不明確和信訪聽證程序可操作性不強等重點問題進(jìn)行修改和完善。

2.暢通利益表達(dá)渠道，完善多元訴求解決機制

為了進(jìn)一步減輕信訪部門的維穩(wěn)壓力，降低運行的成本，應(yīng)構(gòu)建社會矛盾的大調(diào)解、大疏導(dǎo)體系，形成多元主體共同化解社會矛盾的良好局面。

一要樹立有限信訪的觀念。通過修訂、完善相關(guān)法規(guī)制度，使通過其他法定途徑能夠救濟的訴求回流到各自的渠道，實現(xiàn)權(quán)利救濟制度之間的無縫銜接，從而建立有效的矛盾分流系統(tǒng)，對法律規(guī)定不該由信訪機構(gòu)受理的訴求堅決不受理，真正做到權(quán)責(zé)相應(yīng)。

二要推進(jìn)黨的群眾路線活動常態(tài)化。密切聯(lián)系人民群眾是黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，黨員干部要定期自覺地深入群眾，認(rèn)真傾聽群眾的困難訴求，積極幫助群眾解決生活上的困難。

三要建立多主體參與的大調(diào)解制度。建議賦予信訪部門召集會議的權(quán)力，召集相關(guān)政府部門負(fù)責(zé)人、政府法律顧問、人大代表、政協(xié)委員、社會公眾等共同參與調(diào)解過程，以增強信訪問題處理的客觀性、公正性、透明性，有助于減少越級上訪的行為。

3.推進(jìn)司法體制改革，維護(hù)至高無上的法律審判權(quán)威

推進(jìn)司法體制改革，樹立法律的神圣權(quán)威是信訪法治化的必然要求。

一是推進(jìn)訴訪分離，擴大司法部門受理的范圍。厘清行政權(quán)和司法權(quán)的關(guān)系，將可以由司法制度解決的事項排除在信訪事項之外。通過信訪的司法分流，減輕政府部門的壓力，提高信訪工作的效率和質(zhì)量。

二是構(gòu)建司法部門垂直管理體系，保證司法的獨立性。司法部門應(yīng)劃清與地方黨政部門之間的界限，在人事、財務(wù)上實現(xiàn)垂直管理，真正實現(xiàn)案件審理的獨立性，不受任何組織、個人的干涉。

三是創(chuàng)新司法工作機制，降低司法救濟渠道的成本。借助現(xiàn)代信息技術(shù)，建設(shè)司法咨詢服務(wù)平臺，讓公眾通過電話、網(wǎng)絡(luò)等便捷方式免費獲得司法部門提供的法律咨詢服務(wù)，縮短案件受理、審判的時限，增強判決結(jié)果的執(zhí)行力度。

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