食品安全監(jiān)管有獎(jiǎng)舉報(bào)制度研究

劉路英

摘 要：我國(guó)食品安全監(jiān)管有獎(jiǎng)舉報(bào)制度在獎(jiǎng)勵(lì)制度、舉報(bào)人保護(hù)、舉報(bào)程序性規(guī)定等多存在較多的問題。本文從舉報(bào)獎(jiǎng)金制度、舉報(bào)人保密制度、舉報(bào)程序制度等方面思考我國(guó)食品安全監(jiān)管有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的完善。

關(guān)鍵詞：食品安全；監(jiān)管；舉報(bào)；獎(jiǎng)勵(lì)；保護(hù)

一、我國(guó)食品安全監(jiān)管有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的立法與運(yùn)行現(xiàn)狀

從本世紀(jì)初期開始，政府職能部門不斷加大力度鼓勵(lì)公眾參與食品安全監(jiān)督，如北京2004年就制定了《食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》[1]；南京2005年伊始就在全市推行放心食品有獎(jiǎng)舉報(bào)制度，同年浙江省制定了《浙江省舉報(bào)食品領(lǐng)域違法犯罪行為有功人員獎(jiǎng)勵(lì)辦法》；2006年，上海金山區(qū)出臺(tái)食品安全獎(jiǎng)勵(lì)辦法。這些出臺(tái)的辦法都取得了一定的成效，取得了較好的社會(huì)效應(yīng)。2007年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》對(duì)各地設(shè)立的消費(fèi)者舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度給予了肯定[2]。隨后《食品安全法》第十條就食品安全舉報(bào)制度進(jìn)行了明確：“任何組織或者個(gè)人有權(quán)舉報(bào)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中違反本法的行為，有權(quán)向有關(guān)部門了解食品安全信息”。此后頒行的《食品安全法實(shí)施條例》要求食品安全監(jiān)督管理部門為民眾食品安全舉報(bào)制度提供信息查詢便利。2011年，國(guó)務(wù)院食安辦印發(fā)的《關(guān)于建立食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的指導(dǎo)意見》，首次以行政性規(guī)章明確要求在各省市建立食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度，并明確要求各地就食品安全舉報(bào)設(shè)立專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)資金，明確獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)社會(huì)民眾參與食品安全監(jiān)督工作，無疑具有一定的權(quán)威性。次年國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于加強(qiáng)食品安全工作的決定》，充分肯定了動(dòng)員社會(huì)民眾推行食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)的做法，并發(fā)布《2012年食品安全重點(diǎn)工作安排》對(duì)食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)工作進(jìn)行細(xì)化落實(shí)，充分體現(xiàn)了政府對(duì)有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的重視程度不斷加強(qiáng)。

二、我國(guó)食品安全監(jiān)管有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的存在的問題

1.舉報(bào)的獎(jiǎng)勵(lì)制度不完善

第一，獎(jiǎng)金計(jì)算方式不科學(xué)。如貴州省、天津市的食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)中，都將舉報(bào)人的獎(jiǎng)勵(lì)金額與舉報(bào)案件的貨值金額掛鉤，如規(guī)定獎(jiǎng)金數(shù)額為“貨值金額的5%、3%、1%”。如此簡(jiǎn)單地將獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)與舉報(bào)案件貨值金額進(jìn)行聯(lián)系，并不科學(xué)，因?yàn)樨浿荡笮∨c食品安全事件本身的危害并不能等同[3]。

第二，獎(jiǎng)金啟動(dòng)時(shí)間不確定。當(dāng)前各地的文件大多規(guī)定在結(jié)案之后啟動(dòng)獎(jiǎng)勵(lì)程序。如《貴州省食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)暫行辦法》規(guī)定在結(jié)案之日起30日內(nèi)啟動(dòng)獎(jiǎng)金認(rèn)定問題。此種做法也存在諸多弊端，舉報(bào)人在舉報(bào)食品安全事件到結(jié)案有一定的時(shí)間差，在此期間，舉報(bào)者在未獲得獎(jiǎng)金的情況下，還要承擔(dān)諸多壓力與風(fēng)險(xiǎn)，不利于激勵(lì)有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的實(shí)施。

第三，獎(jiǎng)金領(lǐng)取不規(guī)范。很多地方將獎(jiǎng)金的領(lǐng)取時(shí)間規(guī)定為1—3個(gè)月，舉報(bào)人要在接到領(lǐng)獎(jiǎng)通知的最長(zhǎng)期限內(nèi)領(lǐng)取獎(jiǎng)金，逾期則視為自動(dòng)放棄。舉報(bào)行為具有一定的危險(xiǎn)性，舉報(bào)人在收到獎(jiǎng)金通知后必然會(huì)觀望一定的時(shí)間，在確定安全的情況下才會(huì)領(lǐng)取。否則，在權(quán)衡危險(xiǎn)的過程中，就會(huì)選擇放棄獎(jiǎng)金，這也是各地“有獎(jiǎng)難發(fā)”現(xiàn)象的重要原因[5]。

第四，獎(jiǎng)金來源無保障。當(dāng)前，我國(guó)各地政府的食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)資金都來源于政府財(cái)政。如黑龍江將食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)資金納入縣以上級(jí)別政府的財(cái)政預(yù)算中。如此的規(guī)定對(duì)于確保獎(jiǎng)勵(lì)資金來說非常重要。但是，由于各地經(jīng)濟(jì)實(shí)力相差懸殊，對(duì)于財(cái)政收入非常有限的地方政府來說，從有限的財(cái)政資金中劃出一部分專項(xiàng)用在食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)上成為當(dāng)?shù)卣闹卮筘?fù)擔(dān)[6]。而如舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)資金的來源無法保障食品有獎(jiǎng)舉報(bào)工作就成了一句空話。食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的本質(zhì)就是政府通過資金購(gòu)買舉報(bào)人手中的信息，如果舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)無法落實(shí)，民眾的舉報(bào)熱情必然較低，食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度將無法發(fā)揮應(yīng)有的功效。

2.缺乏對(duì)舉報(bào)人的保護(hù)

首先，對(duì)于匿名舉報(bào)問題，各地政府態(tài)度不一。很多地方政府規(guī)定有獎(jiǎng)舉報(bào)限于實(shí)名舉報(bào)，如遼寧、廣東就是規(guī)定必須是實(shí)名舉報(bào)。也有部分地方政府規(guī)定有獎(jiǎng)舉報(bào)可以匿名方式或者實(shí)名方式進(jìn)行，如天津規(guī)定實(shí)名舉報(bào)和匿名舉報(bào)都可以。福建對(duì)舉報(bào)形式則沒有進(jìn)行規(guī)定。實(shí)名舉報(bào)的好處在于降低職能部門對(duì)舉報(bào)線索的審查難度，大大降低不實(shí)舉報(bào)發(fā)生的概率。但是相比生產(chǎn)企業(yè)和經(jīng)銷企業(yè)而言，處在弱勢(shì)地位的舉報(bào)人在自身和家庭安全的考慮下，會(huì)考慮采取匿名舉報(bào)的方式。

其次，各地政府對(duì)于舉報(bào)信息泄密后的補(bǔ)救措施缺少規(guī)定。我國(guó)舉報(bào)信息保密措施不足是舉報(bào)人權(quán)益被侵犯的現(xiàn)象不斷發(fā)生的重要原因。從當(dāng)前我國(guó)各地的規(guī)定來看，都明確了職能部門不得公開舉報(bào)人的信息，但是對(duì)于舉報(bào)人身份泄露后如何保護(hù)舉報(bào)人、舉報(bào)人受到侵害時(shí)的救濟(jì)途徑卻多沒有規(guī)定。

再次，舉報(bào)者信息可否公開問題。我國(guó)各地政府都規(guī)定不得公開信息提供者的信息，但經(jīng)舉報(bào)者自身同意后可以公開。但同時(shí)又規(guī)定必須舉報(bào)者本人或其委托人攜帶舉報(bào)者的身份證領(lǐng)取獎(jiǎng)金，這一方面能夠防止獎(jiǎng)金被冒領(lǐng)，但也將是舉報(bào)者信息被泄露。

3.缺少舉報(bào)程序的規(guī)定

我國(guó)食品安全監(jiān)管體制，是以分段監(jiān)管為主的，品種監(jiān)管為輔的模式的。因此，食品安全舉報(bào)中受理機(jī)構(gòu)也是分段負(fù)責(zé)的。衛(wèi)生行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督部門都是食品安全的管理單位，各地政府在食品安全投訴管理部門規(guī)定不一致。在發(fā)生食品安全事件時(shí)常因投訴部門不對(duì)而被“踢皮球”，不僅打擊舉報(bào)者的積極性，也使得食品違法行為得不到有效查處。另外，我國(guó)現(xiàn)行的有獎(jiǎng)舉報(bào)制度在舉報(bào)結(jié)果反饋上沒有做出規(guī)定。

三、完善我國(guó)食品安全監(jiān)管有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的建議

1.完善食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的獎(jiǎng)金制度

第一，科學(xué)合理的獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)是有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的基礎(chǔ)。要打破我國(guó)現(xiàn)行的將舉報(bào)人的獎(jiǎng)勵(lì)金額與舉報(bào)案件的貨值金額簡(jiǎn)單掛鉤的規(guī)定，要從舉報(bào)人貢獻(xiàn)的大小和違法者的損害度出發(fā)來確定獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)。要對(duì)舉報(bào)人舉報(bào)的食品安全案件的獎(jiǎng)金數(shù)額進(jìn)行明確規(guī)定。

第二，將獎(jiǎng)金啟動(dòng)時(shí)間提前，提高獎(jiǎng)金領(lǐng)取方便性利于該制度的實(shí)施。政府要不斷明確獎(jiǎng)勵(lì)最低標(biāo)準(zhǔn)的條件，即只要舉報(bào)者反映情況屬實(shí)，就能獲得最低獎(jiǎng)金；在結(jié)案后，舉報(bào)者還可依據(jù)涉案貨值價(jià)款的一定比例獲得獎(jiǎng)金。如此，更利于激發(fā)潛在舉報(bào)者。在制度設(shè)計(jì)時(shí)必須充分考慮舉報(bào)者的安全，在相應(yīng)制度完善的基礎(chǔ)上，可以通過銀行轉(zhuǎn)賬的方式來獎(jiǎng)勵(lì)舉報(bào)者。

第三，在獎(jiǎng)金領(lǐng)取時(shí)間上，舉報(bào)人與政府之間形成的是債權(quán)債務(wù)關(guān)系，同時(shí)在考慮到政府行政效率的情況下，可依據(jù)民法關(guān)于債的期限，將獎(jiǎng)金領(lǐng)取時(shí)間規(guī)定為一年，有效改變各地“有獎(jiǎng)難發(fā)”現(xiàn)象。

第四，建立舉報(bào)激勵(lì)基金，有效緩解地方財(cái)政壓力。不斷拓寬舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)基金的來源渠道，通過財(cái)政專項(xiàng)撥款、食品安全違法事件罰款的一定比例、社會(huì)各界的捐款與贊助等多種方式來基金獲得資金來源，減輕當(dāng)?shù)卣闹卮筘?fù)擔(dān)。食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的本質(zhì)就是政府通過資金購(gòu)買舉報(bào)人手中的信息，如果舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)無法落實(shí)，民眾的舉報(bào)熱情必然較低，通過舉報(bào)激勵(lì)基金能夠提高食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的功效。

2.建立健全食品安全舉報(bào)人保密制度

第一，實(shí)行匿名舉報(bào)與實(shí)名舉報(bào)并重。過分追求實(shí)名舉報(bào)，將使得政府機(jī)關(guān)收到的舉報(bào)信息量減少。實(shí)名舉報(bào)只能被鼓勵(lì)，但不能通過強(qiáng)制性的規(guī)定而實(shí)現(xiàn)。安徽地區(qū)推行的“匿名舉報(bào)+密碼舉報(bào)”的方式值得借鑒。

第二，建立對(duì)舉報(bào)人的特殊保護(hù)制度。我國(guó)舉報(bào)信息保密措施不足是舉報(bào)人權(quán)益被侵犯的現(xiàn)象不斷發(fā)生的重要原因，因此，各地政府對(duì)于舉報(bào)人要設(shè)立特殊保護(hù)制度，特別是在舉報(bào)人信息泄密后的補(bǔ)救措施要不斷細(xì)致具體。

3.完善食品安全舉報(bào)程序制度

舉報(bào)程序是否科學(xué)對(duì)于舉報(bào)信息真實(shí)性的保障、查處食品安全生產(chǎn)銷售違法行為、職能部門職權(quán)行使都有非常重要的作用。第一，健全舉報(bào)程序制度，包括具體的受理機(jī)構(gòu)、舉報(bào)的具體環(huán)節(jié)、受理機(jī)構(gòu)各環(huán)節(jié)的權(quán)利義務(wù)等都要作出明確規(guī)定。福建省的“首問負(fù)責(zé)制”很值得推廣 。第二，保障食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)的實(shí)施。要確?！妒称钒踩ā芬?guī)定食品安全監(jiān)管實(shí)行問責(zé)制的落實(shí)，不斷明確問責(zé)的主體和問責(zé)的范圍，對(duì)于執(zhí)行不力的單位和個(gè)人要追究責(zé)任。此外，良好的監(jiān)管需要完備的法律和高效的執(zhí)行機(jī)制。要不斷加強(qiáng)基層食品安全監(jiān)管能力建設(shè)，提高辦事效率。政府職能在食品安全監(jiān)管中，可以借鑒美國(guó)以委托第三方食品檢測(cè)機(jī)構(gòu)的授權(quán)方式進(jìn)行，根據(jù)實(shí)驗(yàn)室結(jié)果進(jìn)行食品檢測(cè)活動(dòng)，保障檢測(cè)結(jié)果更加公平。

四、結(jié)語

食品安全事關(guān)人民生命安全和國(guó)家社會(huì)穩(wěn)定。歷年來，我國(guó)食品安全監(jiān)管部門對(duì)食品安全監(jiān)管非常重視，通過長(zhǎng)期的努力也在實(shí)踐中取得了一定的成績(jī)。然而，在食品安全監(jiān)管上依舊存在諸多問題急需解決，特別是食品安全監(jiān)管有獎(jiǎng)舉報(bào)制度上還存在諸多的問題。例如：民眾舉報(bào)食品安全事件的途徑不通暢、我國(guó)相關(guān)法律政策對(duì)舉報(bào)人的保密制度還存在諸多漏洞。在前幾年我國(guó)《食品安全法》制定階段，對(duì)是否在該法中具體規(guī)定有獎(jiǎng)舉報(bào)制度就爭(zhēng)議不斷，最終該制度在食品安全法中得到確立，但是沒有對(duì)具體內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化，只是進(jìn)行了籠統(tǒng)的規(guī)定。為此，充分發(fā)揮社會(huì)公眾在食品安全監(jiān)管的作用變得非常重要。當(dāng)然，完善有獎(jiǎng)舉報(bào)制度不能一蹴而就，需要在實(shí)踐中不斷修整，從獎(jiǎng)金制度、舉報(bào)人特殊保護(hù)、舉報(bào)程序等方面進(jìn)行修正，確保有獎(jiǎng)舉報(bào)制度有效實(shí)施。

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