中國參與聯(lián)合國維和行動的挑戰(zhàn)及應(yīng)對措施

王譽(yù)弼

1990年代以來，我國參與聯(lián)合國維和行動在規(guī)模和程度上都呈現(xiàn)出快速發(fā)展趨勢，為維護(hù)國際和平與安全作出了重要貢獻(xiàn)。但維和工作越來越復(fù)雜化和多樣化，我國對維和行動決策的參與度不夠、維和與建和行動對接不完善，以及作為聯(lián)合國維和行動的第二大出資國，維和行動費(fèi)用攤款等問題，亟待我們積極應(yīng)對、作出調(diào)整——在承擔(dān)大國義務(wù)的同時積極行使與義務(wù)相對的權(quán)利，爭取更主動的地位，在“量的擴(kuò)張”之外謀求“質(zhì)的提高”。

中國聯(lián)合國維和行動

2017年是我國參加聯(lián)合國維和行動的第27年。這期間，中國維和人員從無到有，兵力規(guī)模從小到大，今天已經(jīng)成為聯(lián)合國安理會五個常任理事國中派出維和人員最多的國家，及聯(lián)合國維和行動的第二大出資國。這充分體現(xiàn)了中國政府致力于維護(hù)世界和平，促進(jìn)共同發(fā)展的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，以及對聯(lián)合國維和行動的堅定支持。隨著中國參與維和行動的范圍擴(kuò)大和程度加深，以及維和工作越來越呈現(xiàn)出多樣化和復(fù)雜化的特點，我們需要應(yīng)對的問題和挑戰(zhàn)也越來越多。

一、中國參與聯(lián)合國維和行動的實踐

（一）中國維和人員的構(gòu)成及派遣

聯(lián)合國維和行動有軍事行動和民事行動兩部分；維和人員包括維和部隊、軍事觀察員和民事警察。維和部隊和軍事觀察員執(zhí)行軍事行動任務(wù)，而維和警察執(zhí)行民事任務(wù)。目前，我國共有2496名中國軍人在聯(lián)合國9個任務(wù)區(qū)執(zhí)行維和任務(wù)，包括工兵、運(yùn)輸、醫(yī)療、警衛(wèi)、步兵等五種類型的14支維和分隊2403人及93名參謀軍官和軍事觀察員。

1.維和部隊

維和部隊主要由成建制的武裝部隊組成，主要是工兵、醫(yī)療、運(yùn)輸?shù)群笄诜株牎?992年4月，我國正式組建第一支“藍(lán)盔”部隊——800人的軍事工程大隊赴柬埔寨執(zhí)行任務(wù)。2014年，中國應(yīng)聯(lián)合國邀請派遣了一個700人的維和步兵營赴南蘇丹，這是中國首次派出成建制的維和作戰(zhàn)部隊。此前，中國維和部隊均為工程兵分隊、運(yùn)輸分隊、醫(yī)療分隊和警衛(wèi)分隊，派遣整建制的步兵營，在中國維和史上尚屬首次。2015年9月，習(xí)近平主席在紐約聯(lián)合國總部出席聯(lián)合國維和峰會時宣布中國將加入新的聯(lián)合國維和能力待命機(jī)制，率先組建常備成建制維和警隊，建設(shè)8000人規(guī)模的維和待命部隊。

2.軍事觀察員

聯(lián)合國軍事觀察員則通常由非武裝軍官組成，隸屬于聯(lián)合國停戰(zhàn)監(jiān)督組織，主要負(fù)責(zé)搜集信息、巡邏聯(lián)絡(luò)、斡旋談判、監(jiān)督?；鸬取Ｎ覈?990年以來累計派出1746名軍事觀察員，目前有93名軍事觀察員在9個維和任務(wù)區(qū)遂行任務(wù)。2016年9月，第四期聯(lián)合國軍事觀察員國際培訓(xùn)班在北京開訓(xùn)，來自31個國家的42名教官、學(xué)員參訓(xùn)，標(biāo)志著中國為聯(lián)合國培訓(xùn)軍事觀察員已步入機(jī)制化、常態(tài)化軌道。

3.維和警察

維和軍事行動側(cè)重于沖突隔離、?；鸨O(jiān)督等軍事沖突和應(yīng)急事件的管控，而維和民事行動側(cè)重于民事管理，承擔(dān)災(zāi)難救助、醫(yī)療救護(hù)、大選監(jiān)督等維和任務(wù)。軍民并重一直是中國參與聯(lián)合國維和行動的重要特征。2000年，我國首次派遣民事警察到東帝汶執(zhí)行維和任務(wù)；2004年，向海地派駐125名隊員組成的警察防暴隊，是中國首次派出成建制武裝性質(zhì)的維和警察隊伍。在海地，中國維和警察在配合和支援當(dāng)?shù)貓?zhí)法工作，處置群體性治安突發(fā)事件，參與重大公共活動的現(xiàn)場警衛(wèi)，以及組建、培訓(xùn)當(dāng)?shù)鼐旆辣╆牭热蝿?wù)中的優(yōu)異表現(xiàn)，被譽(yù)為“模范警察”和參觀示范點。當(dāng)前，中國公安部以公安邊防部隊為主組建了聯(lián)合國歷史上首支常備維和警隊，于2016年10月形成戰(zhàn)斗力。

（二）中國參與聯(lián)合國維和行動所作貢獻(xiàn)

盡管我國參與維和行動的歷史并不長，但在規(guī)模和程度上都呈現(xiàn)出快速發(fā)展的趨勢。我國全面參與聯(lián)合國維和，不僅顯著壯大了聯(lián)合國維和國際和平與安全的力量，也使聯(lián)合國維和行動煥然一新。

1.派出維和人員數(shù)量居五大常任理事國之首

中國是安理會常任理事國中派出維和人員最多的國家，在一些國家不太愿意提供醫(yī)護(hù)人員和工程人員的情況下，中國派出了大量工程、運(yùn)輸、醫(yī)療部（分）隊，累計新建、修復(fù)1.3萬余公里道路和300多座橋梁，排除地雷及各類未爆炸物9400余枚，運(yùn)送各類物資120萬噸，接診病人16余萬人次，完成機(jī)動巡邏和警戒護(hù)送任務(wù)1500余次。

2.聯(lián)合國維和行動第二大出資國

從1982年中國一次性補(bǔ)交了欠款后，每年按時繳納聯(lián)合國維和行動的攤款。2016-2018年聯(lián)合國會費(fèi)與維和攤款的分?jǐn)偙阮~顯示，中國將承擔(dān)7.921%的聯(lián)合國會費(fèi)、10.2%的維和攤款。中國常駐聯(lián)合國副代表王民表示：中國愿意承擔(dān)應(yīng)盡的財政義務(wù)，并在維和攤款方面繼續(xù)擔(dān)負(fù)起作為安理會常任理事國的特殊責(zé)任。

二、中國參與聯(lián)合國維和行動的挑戰(zhàn)和應(yīng)對

（一）聯(lián)合國維和行動費(fèi)用的攤款問題

中國在聯(lián)合國維和行動費(fèi)用的攤款總額中的占比在過去十余年間大幅提升，翻了數(shù)番。為了拓展參與維和行動的廣度和深度，在維和行動的決策和實施過程中獲得更多的話語權(quán)，提高對聯(lián)合國維和行動費(fèi)用的攤款雖然確有其必要性，但是攤派該筆經(jīng)費(fèi)對于任何聯(lián)合國成員國而言，均會或多或少造成財政的負(fù)擔(dān)。美、日、法等在攤款總額中占比較高的發(fā)達(dá)國家，都曾拖欠給付聯(lián)合國維和行動費(fèi)用。聯(lián)合國成員國對承擔(dān)維和行動的經(jīng)費(fèi)攤款義務(wù)提出質(zhì)疑和否定的情況也不鮮見。

盡管聯(lián)合國維持和平行動經(jīng)費(fèi)分?jǐn)偙阮~表是由聯(lián)合國大會全體會議一致通過的，并不意味著中國必須被動地全盤接受比額表確定的對聯(lián)合國維和行動費(fèi)用的攤款，我國可以對部分合法性、合理性存在疑問的聯(lián)合國維和行動提出合理異議，并拒絕為此承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)攤款義務(wù)。

（二）從參與行動到參與決策

我國對聯(lián)合國維和雖有很大貢獻(xiàn)，但更多地體現(xiàn)在執(zhí)行具體的維和任務(wù)上。事實上，我國維和軍事人員數(shù)量在聯(lián)合國安理會五個常任理事國中居首位，但在各項具體維和行動中并不承擔(dān)主導(dǎo)角色。而美國、德國等國家對聯(lián)合國維和的貢獻(xiàn)更多地集中在咨詢、指導(dǎo)甚至領(lǐng)導(dǎo)決策領(lǐng)域，較少參與聯(lián)合國的戰(zhàn)地行動。因此未來我國應(yīng)爭取向聯(lián)合國派駐維和高級軍官和高級文職人員，并在維和理念、維和任務(wù)執(zhí)行經(jīng)驗以及有關(guān)技術(shù)上增加對外輸出和交流，為完善聯(lián)合國維和機(jī)制提出更具“建設(shè)性”的主張，提高在聯(lián)合國維和體系中的作用和地位。中國維和的發(fā)展不僅要體現(xiàn)在“量的擴(kuò)張”上， 更應(yīng)體現(xiàn)在“質(zhì)的提高”上。在武裝沖突不斷、自然條件惡劣的異國土地， 中國維和工程兵大隊官兵用“中國速度”、“中國質(zhì)量”已經(jīng)創(chuàng)造了一個個令世人驚嘆的奇跡，今后不應(yīng)僅只作為一個普通的參與者，更應(yīng)成為聯(lián)合國維和行動的“調(diào)控者”。

（三）維持和行動與建設(shè)和平行動的對接。

“維持和平”（Peacekeeping）與“建設(shè)和平”（Peacebuilding）是聯(lián)合國兩項既不相同又密切相關(guān)的和平使命。維持和平行動主要包括制止武裝沖突、監(jiān)督?；?、打擊暴力犯罪、促進(jìn)民族和解與對話、維持當(dāng)?shù)氐暮推脚c安全等。建設(shè)和平的主要任務(wù)則是支持沖突后國家的和平進(jìn)程，關(guān)注沖突后國家的復(fù)原和重建工作，在政治、法治、人權(quán)和社會發(fā)展等方面提出綜合性戰(zhàn)略等。

我國并非沒有關(guān)注到和平行動的多元變化，2008年就已經(jīng)提出，“建設(shè)和平委員會是連接和平與發(fā)展的重要紐帶，委員會應(yīng)重視三方面工作：一是既要在受援國開展速效項目，也要著眼其長遠(yuǎn)發(fā)展：二是充分尊重受援國的意見，確定好優(yōu)先領(lǐng)域；三是發(fā)揮好在各相關(guān)機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)作用，并加強(qiáng)與聯(lián)大、安理會、經(jīng)社理事會等機(jī)構(gòu)的合作?！钡侵袊鴮S和建和中涉及政治、法治、機(jī)構(gòu)重建等方面的事務(wù)參與較少，一直被認(rèn)為是注重“硬”參與，缺乏“軟”參與。

事實上，西方國家及其主導(dǎo)的國際組織、非政府組織強(qiáng)調(diào)人道主義干預(yù)和國家政治重建干預(yù)，將國家機(jī)構(gòu)重建、選舉、善治等內(nèi)容作為優(yōu)先事項，如出資建立法院、警察學(xué)校等。而中國則強(qiáng)調(diào)尊重所在國的選擇權(quán)和話語權(quán)，重視經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展對和平與安全的促進(jìn)作用，故中國的參與以提供道路和場地建設(shè)、派遣醫(yī)療隊及提供后勤支持為主。同西方國家在建和思路上的差異亟待思量與磨合，如何促進(jìn)不同維和建和思路之間的學(xué)習(xí)與互補(bǔ)，進(jìn)行維和建和上的項目創(chuàng)新，呼喚我國進(jìn)一步調(diào)整和適應(yīng)。習(xí)近平主席在2015年聯(lián)合國維和峰會上發(fā)言強(qiáng)調(diào)，要完善維和行動體系，維和行動既要同預(yù)防外交、建設(shè)和平縱向銜接，也要同政治斡旋、推進(jìn)法治、民族和解、民生改善等橫向配合。

（四）區(qū)域維和行動

目前國際安全形勢面臨著恐怖主義的威脅，維和行動越來越危險，也越來越重要。1997年聯(lián)合國1197號決議要求加強(qiáng)聯(lián)合國維和行動的區(qū)域安排，重視聯(lián)合國同區(qū)域組織在防止沖突及維護(hù)和平方面的合作。北約、歐盟、非盟、西非經(jīng)濟(jì)共同體等區(qū)域組織都建立了自己的區(qū)域維和部隊，有自己的維和思想，與聯(lián)合國合作承擔(dān)維持區(qū)域和平與安全的職能。中國在區(qū)域維和方面的典型嘗試就是成立上海合作組織。

以聯(lián)合國、地區(qū)組織、地區(qū)大國三位一體的國際維和行動將成為趨勢。中國需要加強(qiáng)同這些地區(qū)組織、地區(qū)大國和國際組織的多層次聯(lián)系和合作，致力于恢復(fù)維和受援國的安寧和穩(wěn)定。我國缺乏與東道國及其他國際非政府行為體之間的聯(lián)系。今后應(yīng)拓展自身維和的行動平臺和行動深度，考慮將上海合作組織、中國紅十字會和其他功能性志愿組織推介出去，充當(dāng)中國對外維和行動的單獨(dú)或平行主體，有效補(bǔ)充以中國政府為主體的維和行動。

在聯(lián)合國，中國的身份具有特殊性：既是五大常任理事國之一，又是常任理事國中唯一的發(fā)展中國家。因此，我國既要承擔(dān)作為大國的責(zé)任，又要為發(fā)展中國家爭取更多的利益，未來在維和行動的開展上繼續(xù)奮發(fā)有為，將“和平之師”和“威武之師”的負(fù)責(zé)任大國形象向縱深拓展。

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基金項目：本文為華東政法大學(xué)2017年度校級研究生創(chuàng)新項目《我國國際沖突管理機(jī)制的構(gòu)建及國際合作路徑研究》（項目編號：2017-4-030）階段性研究成果。