我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的社區(qū)管理模式研究

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城鎮(zhèn)化是中國發(fā)展的重要方面，也是促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的關(guān)鍵。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與管理是提升城鎮(zhèn)化率，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的可行道路。本文在界定社區(qū)、社區(qū)管理兩個重要概念的基礎(chǔ)上，剖析中國現(xiàn)階段農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的現(xiàn)狀，闡述中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村社區(qū)管理的難點，并且從管理模式、自主意識以及保障資源三個視角，探索了中國農(nóng)村社區(qū)管理的可行建議。

城鎮(zhèn)化農(nóng)村社區(qū)社區(qū)管理

一、引言

農(nóng)村社區(qū)是基層管理的基石，新中國成立以來，出臺了諸多農(nóng)村社區(qū)管理政策，且隨著經(jīng)濟(jì)與民主政治的發(fā)展，農(nóng)村社區(qū)管理越來越重要。新中國成立以后，為加強(qiáng)對基層社會的管理，中國政府前后實行了兩種基層管理體制：村民自治管理體制和農(nóng)村社區(qū)管理體制，均對穩(wěn)定農(nóng)村社會，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了重要的作用。隨著經(jīng)濟(jì)和政治的發(fā)展變化，政府職能也隨之發(fā)生改變，從管理型政府逐步向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。這也要求基層管理體制向同樣的方向發(fā)展。農(nóng)村社區(qū)管理模式因結(jié)合自主性和服務(wù)性，在新時期變得越來越重要。

二、重要概念界定

（一）社區(qū)

社區(qū)作為一個事實存在有悠久的歷史，但是對其內(nèi)涵的界定卻在近代才提出。最初被社會學(xué)家關(guān)注，然后進(jìn)入政治學(xué)和管理學(xué)的研究領(lǐng)域。因此，社區(qū)的研究視角較多，概念界定也比較繁雜，本文將介紹幾種典型的概念。

第一種是類型學(xué)的觀點，認(rèn)為社區(qū)是基于血緣關(guān)系、親屬、鄰里和朋友關(guān)系的人群組合，體現(xiàn)社區(qū)的主要載體有家庭或家族、鄉(xiāng)村或村莊，是憑借和睦感情、倫理和宗教而建立起來的。

第二種是人類生態(tài)學(xué)的觀點，即在一定地域內(nèi)，人口、土地等基本要素的基礎(chǔ)上居民之間形成一種相互依賴的關(guān)系就構(gòu)成了社區(qū)。

第三種從社會體系的視角，認(rèn)為社區(qū)是一代又一代創(chuàng)造并維持著各種各樣的社會制度與組織。

第四種是綜合性的觀點。主要是中國學(xué)者的研究視角。費孝通的觀點對本文的研究具有重要的啟發(fā)，其在《社會學(xué)概論》一書中，將社區(qū)定義為：若干社會群體（家庭、民族）或社會組織（機(jī)關(guān)、團(tuán)體）聚集在一個地域里，形成一個在生活上互相關(guān)聯(lián)的大集體。因而，社區(qū)既可以是村子、城市，也可以是民族或者國家。

本文將采用中國學(xué)者對社區(qū)的理解，認(rèn)為社區(qū)必須具備三大特點，組織群體、地域和關(guān)系機(jī)制。后文將重點研究社區(qū)中的關(guān)系機(jī)制，即農(nóng)村社區(qū)管理的模式。

（二）社區(qū)管理

當(dāng)社區(qū)出現(xiàn)以后，如何保持穩(wěn)定的生存秩序，維護(hù)社區(qū)內(nèi)群體的利益成為了必要，社區(qū)管理應(yīng)運而生。國內(nèi)外不同的學(xué)者從不同的角度對社區(qū)管理的概念進(jìn)行闡述，以期全方位地分析社區(qū)管理是什么，以及如何將其完善。從國外社區(qū)管理的發(fā)展歷程來看，社區(qū)管理的重心在于自治性，如20世紀(jì)60年代，為了緩解工業(yè)化帶來了社會問題，英國政府發(fā)動了社區(qū)民眾廣泛參與的“社區(qū)發(fā)展工程”。20世紀(jì)后半葉，北歐國家紛紛開始地方政府職能改革，社區(qū)管理逐漸成為興盛。在西方，社區(qū)管理的范疇主要限定在社區(qū)范圍內(nèi)，管理主體包括社區(qū)基層的行政組織、社區(qū)內(nèi)的居民個體和其他組織；社區(qū)管理客體為社區(qū)內(nèi)的一切事務(wù)；社區(qū)管理的目標(biāo)是維護(hù)社區(qū)秩序，促進(jìn)社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民生活水平改善。

國內(nèi)學(xué)者也從不同的角度對社區(qū)管理的內(nèi)涵進(jìn)行了界定，主要包括歷史發(fā)展的角度、管理學(xué)的角度、社區(qū)管理主體的角度等。就管理學(xué)角度而言，認(rèn)為社區(qū)管理是在政府及其職能部門的幫助、指導(dǎo)下，動員和依靠社區(qū)各方面的力量，對社區(qū)各項公共事務(wù)進(jìn)行規(guī)劃、組織、指揮、控制和協(xié)調(diào)的過程。

從國內(nèi)外對社區(qū)管理的界定可以看出，社區(qū)管理包括以下幾個部分的內(nèi)容：管理主體、管理客體、管理目標(biāo)和管理機(jī)制。本文將采用經(jīng)典的管理學(xué)視角定義，即認(rèn)為社區(qū)管理是在政府及其職能部門的幫助、指導(dǎo)下，動員和依靠社區(qū)各方面的力量，對社區(qū)各項公共事務(wù)進(jìn)行規(guī)劃、組織、指揮、控制和協(xié)調(diào)的過程。

三、中國農(nóng)村社區(qū)管理現(xiàn)狀

中國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與管理的發(fā)展歷史源遠(yuǎn)流長。隨著政府對基層管理重視增加，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)進(jìn)入了新的發(fā)展階段。為促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)管理的發(fā)展，政府制定和出臺了諸多文件，如2007年印發(fā)《全國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實驗縣（市、區(qū)）工作實施方案》，全面啟動了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實驗工作，首批確定了304個實驗縣市區(qū)；2008年，將農(nóng)村社區(qū)發(fā)展寫入中央文件，定為2020年發(fā)展重要目標(biāo)之一；2013年中央城鎮(zhèn)化工作會議中提出，適合中國國情的城鎮(zhèn)化應(yīng)包括“老城區(qū)”、“新城區(qū)”和“農(nóng)村新社區(qū)”三個組成部分，“新型農(nóng)村社區(qū)”是實現(xiàn)農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化的基石。政策的出臺為新時期農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與管理提供了指導(dǎo)。下文將從農(nóng)村社區(qū)建設(shè)類型、管理模式兩個方面對現(xiàn)狀進(jìn)行介紹。

（一）中國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)類型

中國農(nóng)村社區(qū)在建設(shè)過程中根據(jù)各地實情，充分發(fā)揮人民群眾的智慧，創(chuàng)造出多種類型的建設(shè)模式?？傮w而言，按照社區(qū)管理與行政村管理的地域范圍劃分，有以下三種類型：一村一社區(qū)、一村多社區(qū)、多村一社區(qū)。

1.一村一社區(qū)。顧名思義，即在一個村委會管轄范圍內(nèi)建設(shè)農(nóng)村社區(qū)。該類型的特點包括：將村委會和社區(qū)管理合二為一，因而組織機(jī)構(gòu)相對統(tǒng)一和完善，對村委功能的強(qiáng)化和擴(kuò)充，但是原有行政管理職能較為固化，影響了社區(qū)管理所需要的新職能的發(fā)揮。

2.一村多社區(qū)。如某些行政村管轄區(qū)域太大，或者地理位置特殊等，建設(shè)多個社區(qū)管理與服務(wù)中心。因此，這類社區(qū)的特點是：充分鼓勵和發(fā)揮農(nóng)民的能動性和自主性，極大地促進(jìn)了農(nóng)村民間組織的發(fā)育和成長；缺點在于管理機(jī)構(gòu)分散可能使得協(xié)調(diào)性較差，村民自治需要政府給予更多的指導(dǎo)和幫助。

3.多村一社區(qū)。是指幾個地域臨近的村，選擇一個村建設(shè)社區(qū)管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)。這種類型的特點在于：社區(qū)管理與服務(wù)中心一定程度上脫離行政管理職能，更方便開發(fā)和發(fā)揮基層組織的服務(wù)職能。但是由于與村委會是兩套機(jī)構(gòu)，且管理范圍超出一個行政村，因此，需要村、鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)給予資金、政策等方面的指導(dǎo)與扶持。

（二）中國農(nóng)村社區(qū)管理模式

農(nóng)村社區(qū)的管理模式從不同的視角有不同的劃分，如按照管理主體可以分為行政主導(dǎo)型管理模式、社區(qū)合作型管理模式和自治型管理模式三種。

1.行政主導(dǎo)型管理模式。是指政府作為社區(qū)建設(shè)和管理的主體，一般適用于社區(qū)發(fā)展的初級階段，因自治意愿、能力、資源等不足，需要政府的扶持。但是從長遠(yuǎn)來看，因難與行政職能區(qū)分，影響了社區(qū)管理的初衷，并非社區(qū)管理模式的發(fā)展趨勢。

2.社區(qū)合作型管理模式。即社區(qū)在政府的指導(dǎo)下自行組建管理機(jī)構(gòu)，選擇管理人員，一般適用于已有發(fā)展基礎(chǔ)的社區(qū)，能夠從村民中選出合適的管理人員，能夠具備一定的能力建設(shè)管理組織，同時具備為管理機(jī)構(gòu)和人員提供資金、資源的基礎(chǔ)。這種模式充分結(jié)合了行政管理與自治管理的優(yōu)點，是過渡階段非常好的選擇。

3.社區(qū)自治型管理模式。幾乎完全由社區(qū)力量自行管理，社區(qū)所見組織享有處置內(nèi)外部事務(wù)的權(quán)利，如根據(jù)國家政策管理社區(qū)內(nèi)教育、醫(yī)療保健、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等事務(wù)。這是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到相當(dāng)高階段的選擇，此時，村民具備足夠的意識、能力和資源對自身進(jìn)行科學(xué)管理。

四、農(nóng)村社區(qū)管理體制的缺陷

從文獻(xiàn)資料和調(diào)研情況而言，中國農(nóng)村社區(qū)管理多數(shù)由行政部門執(zhí)行，屬于弱自治模式，真正嚴(yán)格按照社區(qū)管理定義，村民共同處理內(nèi)外部事務(wù)，實行民主監(jiān)督的社區(qū)非常有限。這是導(dǎo)致社區(qū)管理沒有在村民中引發(fā)共鳴，促進(jìn)參與的重要原因。造成這一現(xiàn)狀主要有以下三個方面：服務(wù)管理職能無法發(fā)揮、農(nóng)民自治與民主意識薄弱、缺乏科學(xué)適用的社區(qū)管理體制。

（一）服務(wù)管理職能無法發(fā)揮。

由于農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是一個新興事物，且在民眾素質(zhì)相對較低的農(nóng)村展開，多數(shù)村為方便起見，可能仍由村委會進(jìn)行管理。并且，農(nóng)村社區(qū)雖然試圖進(jìn)行資源整合，發(fā)揮管理與服務(wù)職能，但是在村管理中仍保留了原有村落管理的機(jī)構(gòu)和體系。

（二）農(nóng)民自治與民主意識薄弱。

村民一般政治民主權(quán)利意識薄弱，缺乏對社區(qū)自治管理的熱情和能力，對政府和社會的依賴性較強(qiáng)，習(xí)慣于傳統(tǒng)的集權(quán)和統(tǒng)一被動管理。同時，對村落而言，由于血緣關(guān)系、人情、道德、自我保護(hù)意識的存在，宗族力量和權(quán)威在社區(qū)管理中是一種較大的地方勢力。這導(dǎo)致了一些社區(qū)管理權(quán)力往往被宗族勢力所控制，無法發(fā)揮其作用。

（三）缺乏科學(xué)適用的社區(qū)管理體制。

由于國家對于農(nóng)村社區(qū)管理尚處在探索階段，無法提供具體的指導(dǎo)，導(dǎo)致了一方面社區(qū)管理與村落行政管理高度重復(fù)，無法發(fā)揮社區(qū)管理積極作用的局面；另一方面也導(dǎo)致社區(qū)管理無法依據(jù)社區(qū)管理既定的目標(biāo)：權(quán)利與利益共享，向前發(fā)展。這是影響中國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和管理的根本性問題，也是最為迫切的問題。

五、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村社區(qū)管理建議

（一）探索可行的管理模式

管理模式的確定是推動農(nóng)村社區(qū)科學(xué)管理的基礎(chǔ)。管理模式界定了社區(qū)管理機(jī)構(gòu)性質(zhì)、架構(gòu)；從而也初步明確了資金來源渠道、民眾參與方式，社區(qū)建設(shè)的重點與目標(biāo)等重要內(nèi)容。

就中國國情與基層管理歷史來看，中國大部分農(nóng)村社區(qū)更適合日本混合型發(fā)展模式。這種模式一方面通過建立新的管理機(jī)構(gòu)的方式，將行政管理從中剝離出來，避免行政干預(yù)過多影響社區(qū)建設(shè)的目標(biāo)；二是通過強(qiáng)勢的政府力量，指導(dǎo)、監(jiān)督和協(xié)助社區(qū)管理按照科學(xué)的方向發(fā)展，并為初步發(fā)展階段的社區(qū)提供大量的資金，以便開展設(shè)施建設(shè)、人才引進(jìn)、福利改善等關(guān)鍵性工作。

全新社區(qū)管理機(jī)構(gòu)的建設(shè)可以參考沈陽模式，集中村委會、有意愿的民眾，以及區(qū)域內(nèi)企業(yè)、民間組織等的力量，組建具有廣泛代表性的社區(qū)管理委員會、社區(qū)管理職能機(jī)構(gòu)。委員會可由多方力量組成，用于商議社區(qū)內(nèi)重大事件的決定，并監(jiān)督社區(qū)智能機(jī)構(gòu)執(zhí)行效率，協(xié)助籌集社區(qū)建設(shè)資金。社區(qū)管理職能機(jī)構(gòu)主要由有意愿和能力的村民組成，只要職責(zé)在于具體管理社區(qū)內(nèi)事務(wù)，對接行政管理機(jī)構(gòu)。各地也可以利用本地特定資源，發(fā)展符合本地實際的建設(shè)模式，但是社區(qū)建設(shè)根本目標(biāo)在于維護(hù)服務(wù)區(qū)域內(nèi)民眾利益，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。

（二）培育民眾自主管理意識

從國內(nèi)外發(fā)展模式中可以看出，在民眾自治意識較高的國家，民眾通過組織民間組織，積極自愿參與本地社區(qū)建設(shè)工作，為當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)管理提供了巨大的幫助。而且就中國實際而言，村民自主管理意識薄弱，導(dǎo)致了人才苦難、資金缺乏、管理機(jī)制探索困難等多個問題。

民眾自主意識培育與社區(qū)建設(shè)是相輔相成的。一方面可以通過社區(qū)建設(shè)激發(fā)民眾參與公共事務(wù)管理的熱情，通過社區(qū)建設(shè)讓民眾充分了解自治與自治的益處；另一方面通過提升民眾自主意識，調(diào)動最廣泛的力量，極大地促進(jìn)社區(qū)建設(shè)與管理工作。

民眾自主意識培育可以通過宣傳與培訓(xùn)的方式進(jìn)行。通過電視、廣播、宣傳單等方式讓村民逐步了解自主管理的好處和方式；在條件成熟的地區(qū)，也可以通過集中式培訓(xùn)的方式，向村民介紹國家社區(qū)管理、民眾自主管理政策，逐步培育自治意識。

（三）確保社區(qū)建設(shè)的資源

資源是保障社區(qū)建設(shè)和管理的動力。從前文分析中可以看出，資金和人才是阻礙中國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的重要因素。資金問題可以通過擴(kuò)充資金渠道的方式緩解。目前主要的資金來源為：政府、籌資、貸款以及村集體資金。其中，村集體資金與政府投資為主要來源。今后，政府可以出臺相關(guān)政策，通過財稅減免、補貼等方式鼓勵金融機(jī)構(gòu)、民間投資機(jī)構(gòu)積極向村提供融資幫助；同時，鼓勵NGO、基金會等社會組織積極支援農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，為其籌集資金。

人才問題可以通過人才培育的方式緩解。一方面鼓勵當(dāng)?shù)氐穆殬I(yè)培訓(xùn)學(xué)校、黨校等機(jī)構(gòu)，為社區(qū)管理者提供專業(yè)的培訓(xùn)課程，著力提升本地社區(qū)管理者的素質(zhì)和能力；另一方面為通過政府補貼、政策支持等方式協(xié)助各村積極引進(jìn)高端人才，為當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)管理注入新的活力。

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注：本文屬安徽財經(jīng)大學(xué)大學(xué)生創(chuàng)新訓(xùn)練項目《城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村社區(qū)管理模式研究》（項目編號：201610378175）研究成果。