淺談行政訴訟合法性審查的法律問題

趙潔

摘 要：本文采用統(tǒng)計分析、案例分析、文本解釋等研究方法，對我國行政訴訟合法性審查制度虛置現(xiàn)象及原因進(jìn)行分析，提出行政訴訟改革仍須堅(jiān)持合法性審查，強(qiáng)化監(jiān)督政府依法行政的功能，完善相關(guān)的制度設(shè)計，推進(jìn)政府法治建設(shè)的論點(diǎn)，同時對如何進(jìn)一步保障合法性審查制度運(yùn)行提出幾點(diǎn)建議。

關(guān)鍵詞：合法性審查；行政訴訟功能；審查制度

一、當(dāng)前合法性審查制度虛置問題分析

以下結(jié)合筆者的工作經(jīng)歷，對當(dāng)前行政審判合法性審查制度虛置現(xiàn)象進(jìn)行分析，主要表現(xiàn)以下幾個方面：

1.訴前協(xié)調(diào)，使法院放棄啟動合法性審查的機(jī)會

現(xiàn)在不少地方法院為了減少行政訴訟案件，探索“立案雙軌制”、“立案前協(xié)調(diào)”等制度。不可否認(rèn)，這些制度具有一定的積極意義，通過這些制度消化了一些行政糾紛，為當(dāng)事人解決了實(shí)際訴求，取得了一定的社會效果。但是“立案雙軌制”、“立案前協(xié)調(diào)”等制度也具有一定局限性，協(xié)調(diào)、告知時間拖得比較久，法院根本無法按照行政訴訟法規(guī)定的時間進(jìn)行立案，相當(dāng)一部分當(dāng)事人反映強(qiáng)烈，損害了行政訴訟法的權(quán)威。此外，開展訴前協(xié)調(diào)，雖然解決了行政糾紛，保護(hù)了當(dāng)事人的利益，但是也意味著，法院放棄了對被訴具體行政行為進(jìn)行合法性審查的機(jī)會，失去了監(jiān)督依法行政功能，長久下去行政審判權(quán)必然萎縮。從行政審判實(shí)踐來看，在進(jìn)行訴前協(xié)調(diào)時，如果當(dāng)事人的實(shí)際利益得到了滿足，當(dāng)事人息訴息訪，那么即使法院發(fā)現(xiàn)被訴具體行政行為存在合法性問題，法院也不會啟動合法性審查，對具體行政行為進(jìn)行監(jiān)督。

2.判決行政機(jī)關(guān)敗訴，行政機(jī)關(guān)不重視，合法性審查效果不明顯

法院判決行政機(jī)關(guān)敗訴的行政案件比較少，敗訴率也已經(jīng)相對比較低，但由于行政訴訟法及相關(guān)的法律沒有明確行政機(jī)關(guān)及相關(guān)人員對敗訴案件應(yīng)承擔(dān)不利后果，因此即使敗訴了，行政機(jī)關(guān)也往往沒有引起充分的重視，相關(guān)的違法問題在今后執(zhí)法過程中繼續(xù)出現(xiàn)，法院通過合法性審查監(jiān)督政府依法行政效果也不明顯?，F(xiàn)實(shí)中，因行政機(jī)關(guān)敗訴而引起對行政機(jī)關(guān)及其相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、工作人員進(jìn)行效能、黨政處分的案件，一例也沒有。

二、當(dāng)前合法性審查制度虛置原因分析

從近幾年筆者從事行政審判工作的經(jīng)歷來看，造成行政審判合法性審查制度虛置問題的原因主要有以下三個方面：

1.當(dāng)事人提起行政訴訟積極性不足，訴訟主要目的仍然是以保護(hù)合法權(quán)益不受侵害，而非監(jiān)督政府依法行政

中國自古以來就有“民不與官斗”文化，行政訴訟法實(shí)施二十多年來，民眾的觀念有所改變，但是目前仍沒多大改觀，提起行政訴訟的積極性仍非常低，一般只有在當(dāng)事人認(rèn)為其重大的合法權(quán)利（人身、房屋財產(chǎn)等）受到侵害，找政府協(xié)商無法解決后的時候才會提起行政訴訟，并且也很希望在行政訴訟中通過與政府協(xié)商對話解決，而非判決政府?dāng)≡V，訴訟目的往往是保護(hù)其合法權(quán)益不受侵害，而非實(shí)質(zhì)性想要監(jiān)督政府依法行政，提起合法性審查只是其維護(hù)合法權(quán)益的手段而已。從這角度來講，不難理解，我國行政訴訟中合法性審查制度先天性不足，缺乏有力的民眾參與和推動。

2.法院受各種因素影響，行政審判缺乏獨(dú)立性，同時過分強(qiáng)調(diào)行政糾紛個案化解工作，故消極進(jìn)行合法性審查

法院人事、財政等各方面受制于地方政府，與政府部門存在錯綜復(fù)雜的利害關(guān)系，因此行政審判往往受到政府的影響，缺乏獨(dú)立性是個不爭的事實(shí)。另外，在面對多重掣肘的情況下，行政審判又過分強(qiáng)調(diào)行政糾紛個案化解工作，當(dāng)事人息訴息訪，法院消極行使合法性審查權(quán)力，致使行政審判失去普遍的監(jiān)督依法行政功能。目前在法院行政審判過程中，大部分的審判人員沒有清晰認(rèn)識合法性審查在行政審判工作中的價值和作用。因此如何調(diào)動法院對行政行為進(jìn)行合法性審查的積極性，更加主動積極地推動建設(shè)法治政府是一個值得研究的命題。

三、如何保障合法性審查制度運(yùn)行

筆者認(rèn)為我國法治進(jìn)程的推進(jìn)，應(yīng)該是先推進(jìn)政府依法行政，進(jìn)而通過政府依法行政推進(jìn)法治社會建設(shè)，這種推進(jìn)路徑會相對有效和有力。而政府依法行政的推進(jìn)一方面依賴于政府自身相關(guān)法律法規(guī)的完善，及執(zhí)法隊(duì)伍人員素質(zhì)的提高，另一方面在依賴于中國的行政訴訟制度，依靠有力和有效的合法性審查制度來發(fā)現(xiàn)和糾正行政機(jī)關(guān)的違法行政行為。因此如何保障合法性審查制度運(yùn)行至關(guān)重要。

1.建立敗訴行政機(jī)關(guān)及相關(guān)工作人員違法行政責(zé)任追究制度，賦予法院效能處分建議權(quán)

作一個形象的比喻，敗訴行政機(jī)關(guān)及相關(guān)工作人員違法行政責(zé)任追究制度就好比是合法性審查制度的“牙齒”，沒有這“牙齒”，合法性審查制度就好比一只沒有“牙齒”的老虎，根本沒有任何威力，無法行使監(jiān)督權(quán)。因此建議在修改《行政訴訟法》時，增加敗訴行政機(jī)關(guān)及相關(guān)工作人員違法行政責(zé)任追究的相關(guān)法律規(guī)定，如對于嚴(yán)重違法行政的行政機(jī)關(guān)及其主要領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)工作人員，除了要承擔(dān)行政賠償責(zé)任外，法院還有權(quán)向紀(jì)委、組織部門、檢察院等有關(guān)單位，提出效能處分建議，如建議嚴(yán)重違法行政的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行績效扣分，不得參評文明單位等，建議對嚴(yán)重違法行政的責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)、及相關(guān)工作人員進(jìn)行行政處分，影響其工作業(yè)績評定，與晉升、獎勵掛鉤。

2.探索建立行政訴訟法院，進(jìn)一步加強(qiáng)行政審判力量的獨(dú)立性

雖然行政訴訟被譽(yù)為三大訴訟之一，但是行政庭較之于民庭、刑庭來講，一直在法院中處于比較弱勢的地位，在現(xiàn)有的體制下法院人事、財政等各方面工作又受制于地方政府，因此行政庭開展行政審判往往受到諸多限制。建議在地級市層面建立專門的行政訴訟法院，結(jié)合行政訴訟管轄制度改革，負(fù)責(zé)全市所有原本屬于基層法院管轄的一審行政訴訟案件審理，實(shí)行案件集中管轄原則。行政訴訟法院的人事、財政由地級黨委、中級法院共同負(fù)責(zé)解決。

3.修改完善關(guān)于行政訴訟案件管轄的規(guī)定，進(jìn)一步科學(xué)優(yōu)化案件管轄權(quán)

《行政訴訟法》第十七條規(guī)定：“行政案件由最初作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)所在地人民法院管轄?！睆膶徟袑?shí)踐來看，由被告所在地基層法院管轄的一般原則，使得行政訴訟案件從立案到審理、判決，往往受到地方政府的諸多影響，特別是行政審判需要從維護(hù)社會和諧穩(wěn)定出發(fā)來進(jìn)行處理。因此行政訴訟管轄制度的改革，應(yīng)該打破現(xiàn)有行政訴訟法規(guī)定的行政訴訟案件由被告所在地基層法院管轄的一般原則，總結(jié)部分法院試點(diǎn)的提級管轄、交叉管轄、集中管轄等成功經(jīng)驗(yàn)，盡可能減少地方政府對法院行政審判的影響力和不當(dāng)干預(yù)。

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