第三方中介機(jī)構(gòu)參與財政支出績效評價質(zhì)量控制研究

陳麗琴

摘 要： 文章基于湖北省財政支出績效評價，分析了第三方中介機(jī)構(gòu)績效評價外部環(huán)境控制、第三方中介機(jī)構(gòu)內(nèi)部質(zhì)量控制、具體項(xiàng)目績效評價質(zhì)量控制的現(xiàn)狀，并在此基礎(chǔ)上提出了第三方中介機(jī)構(gòu)績效評價質(zhì)量控制的對策與建議。

關(guān)鍵詞： 績效評價；第三方評價；質(zhì)量控制

中圖分類號： F812 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A 文章編號： 2095-8153（2017）01-0076-05

一、引言

隨著我國政府公共服務(wù)職能的逐步轉(zhuǎn)變、財政管理改革的不斷深化，新預(yù)算法規(guī)定各級政府、各部門、各單位都應(yīng)當(dāng)對預(yù)算支出情況開展績效評價，基于社會需求和社會視角引入第三方評價，既是我國推動政府職能轉(zhuǎn)型、完善國家治理體系的需要，也是增強(qiáng)評價客觀性和公正性、提高評價結(jié)果認(rèn)可度、擴(kuò)大評價社會影響的需要。湖北省自2006年引入第三方機(jī)構(gòu)對政府績效進(jìn)行評估以來，評價工作由試點(diǎn)逐步走向推廣應(yīng)用，評價范圍不斷擴(kuò)大，通過評價實(shí)踐，湖北省已構(gòu)建了“以財政部門為主導(dǎo)，以主管部門為依托，以單位自評為基礎(chǔ)，以專家和中介等第三方評價為主體”的績效評價管理體系。2013年度省級財政預(yù)算支出54個項(xiàng)目重點(diǎn)績效評價， 9家會計師事務(wù)所受委托參與了其中31個項(xiàng)目、49億元資金績效評價。2014年第三方中介機(jī)構(gòu)完成了省財政廳重點(diǎn)績效評價28項(xiàng)、省直部門績效評價210項(xiàng)。

但是，由于績效評價工作本身的復(fù)雜性和多樣性等原因，當(dāng)前第三方中介機(jī)構(gòu)在參與績效評價過程中還面臨許多挑戰(zhàn)，績效評價質(zhì)量與政府期望仍有一定差距。2015年7月湖北省財政廳對第三方機(jī)構(gòu)參加省級財政重點(diǎn)績效評價項(xiàng)目提交的43份績效評價報告的專家評審情況進(jìn)行了通報，通報披露“經(jīng)專家評審，評定為優(yōu)的報告占比19.6%，評定為良的報告占比39.5%，評定為中差的報告占比41.9%，受第三方機(jī)構(gòu)提交報告總體水平的影響，多數(shù)評價結(jié)果難以在財政管理工作中應(yīng)用”。2016年5月對2015年第三方機(jī)構(gòu)開展的238項(xiàng)省級財政支出績效評價報告質(zhì)量等級情況進(jìn)行通報，評定為優(yōu)的報告占比14.71%，評定為良的報告占比57.56%，評定為中差的報告占比19.33%。如何提高第三方中介機(jī)構(gòu)的評價報告質(zhì)量，提高評價結(jié)果的權(quán)威性和公正性，是當(dāng)前迫切需要解決的一個問題。

二、第三方中介機(jī)構(gòu)績效評價質(zhì)量影響因素及現(xiàn)狀分析

績效評價質(zhì)量是指其績效評價工作過程及其結(jié)果的優(yōu)劣程度。影響第三方中介機(jī)構(gòu)績效評價質(zhì)量的主要因素可以分為三個層次：績效評價外部環(huán)境、中介機(jī)構(gòu)內(nèi)部質(zhì)量控制、具體項(xiàng)目評價質(zhì)量控制。全面的質(zhì)量控制需要對影響績效評價質(zhì)量的各個要素進(jìn)行全方位控制。

（一）第三方中介機(jī)構(gòu)績效評價外部環(huán)境控制現(xiàn)狀

從中介機(jī)構(gòu)立場來看，績效評價外部環(huán)境因素系建設(shè)、預(yù)算部門績效管理水平、行業(yè)支持與監(jiān)管等，第三方中介機(jī)構(gòu)在開展財政支出績效評價時的目標(biāo)、方法、內(nèi)容、風(fēng)險等都最終受制于這些特定因素。

政府層面法規(guī)制度建設(shè)。湖北省自2012年開始，對績效管理工作的要求逐步提高，省政府層面出臺了關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的意見，省財政廳制定了《湖北省預(yù)算績效管理工作方案（2013—2015年）》等作為統(tǒng)領(lǐng)性的意見指導(dǎo)全省推進(jìn)預(yù)算績效管理改革，明確提出強(qiáng)化財政部門、部門預(yù)算單位的績效評價主體功能，積極引導(dǎo)第三方參與績效評價工作。

財政部門保障支撐體系建設(shè)。制度保障方面，湖北省財政廳2014年印發(fā)了《湖北省第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績效管理工作暫行辦法》（鄂財績規(guī)〔2014〕3號）和《湖北省財政項(xiàng)目資金績效評價操作指南》（鄂財函[2014]376號）指導(dǎo)第三方機(jī)構(gòu)開展財政項(xiàng)目資金績效評價。組織保障方面，省財政廳通過政府采購中心采用公開招標(biāo)方式，建立了財政支出預(yù)算績效管理第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)信息庫，僅2015年就有40所會計師事務(wù)所入圍。除此之外，還加強(qiáng)了專家?guī)旌皖A(yù)算績效管理監(jiān)督指導(dǎo)庫的建設(shè)。截至2014年全省已有76個地區(qū)建立了本地專家?guī)欤渲?9個地區(qū)對專家?guī)爝M(jìn)行了較為規(guī)范的動態(tài)管理7。相對來說，科學(xué)、合理的分級分類技術(shù)規(guī)范指引和評價指標(biāo)體系尚未建成，尤其是評價標(biāo)準(zhǔn)庫的建設(shè)幾乎是空白，提供技術(shù)支撐方面急需加強(qiáng)。

預(yù)算單位績效管理水平。湖北省省級財政部門先后制定、修訂了涵蓋省級預(yù)算績效目標(biāo)管理、預(yù)算績效目標(biāo)現(xiàn)場審核工作規(guī)程、績效評價報告質(zhì)量考核標(biāo)準(zhǔn)、績效評價結(jié)果應(yīng)用暫行辦法等相關(guān)規(guī)定。2016年，44個地區(qū)部門整體支出績效目標(biāo)編報比例達(dá)到了考核要求，占比48.8%，武漢市、黃石市等34個地區(qū)以財政內(nèi)部審核、第三方專家組審核等方式對部門編報的績效目標(biāo)組織了嚴(yán)格審核，十堰市、荊州市等70個地區(qū)探索建立績效運(yùn)行監(jiān)控機(jī)制， 31個地區(qū)組織評價小組，對績效評價報告進(jìn)行審核并出具審核意見書。武漢市、秭歸縣等48個地區(qū)將績效評價結(jié)果作為預(yù)算編制的重要參考依據(jù)；大冶市、松滋市等32個地區(qū)將績效評價結(jié)果上報本級政府，為政府決策提供參考；十堰市、房縣等36個地區(qū)將績效評價結(jié)果上報人大，接受人大監(jiān)督；老河口市、襄州區(qū)等10個地區(qū)將績效評價結(jié)果網(wǎng)上公開8。

行業(yè)支持與監(jiān)管。2014年中國資產(chǎn)評估協(xié)會制訂印發(fā)了《財政支出（項(xiàng)目支出）績效評價操作指引（試行）》（中評協(xié)〔2014〕 70號），2016年中國注冊會計師協(xié)會制訂印發(fā)了《會計師事務(wù)所財政支出績效評價業(yè)務(wù)指引》（會協(xié)〔2016〕10號）。省級行業(yè)協(xié)會除組織座談、培訓(xùn)外，尚未出臺與績效評價相關(guān)的具體支持與監(jiān)管措施。

（二）第三方中介機(jī)構(gòu)內(nèi)部質(zhì)量控制現(xiàn)狀分析

湖北省引入的第三方中介機(jī)構(gòu)主要為會計師事務(wù)所和資產(chǎn)評估事務(wù)所。會計師事務(wù)所質(zhì)量控制的主要依據(jù)為《會計師事務(wù)所質(zhì)量控制準(zhǔn)則第5101號——會計師事務(wù)所對執(zhí)行財務(wù)報表審計和審閱、其他鑒證和相關(guān)服務(wù)業(yè)務(wù)實(shí)施的質(zhì)量控制》，準(zhǔn)則規(guī)定應(yīng)從對業(yè)務(wù)質(zhì)量承擔(dān)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、相關(guān)職業(yè)道德要求、客戶關(guān)系和具體業(yè)務(wù)的接受與保持、人力資源、業(yè)務(wù)執(zhí)行、監(jiān)控等要素制定質(zhì)量控制政策和程序，有效地將風(fēng)險降低至可接受的低水平。《會計師事務(wù)所財政支出績效評價業(yè)務(wù)指引》規(guī)定績效評價業(yè)務(wù)的質(zhì)量控制措施包括績效評價人員的招聘、任務(wù)委派、職業(yè)發(fā)展、培訓(xùn)、業(yè)績考核等方面的合理安排、所內(nèi)建設(shè)績效評價技術(shù)支持平臺等，并對工作底稿、檔案管理和績效評價數(shù)據(jù)庫作了強(qiáng)調(diào)。評估機(jī)構(gòu)質(zhì)量控制可以參考《資產(chǎn)評估專家指引第7號——中小評估機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)質(zhì)量控制》，該指引列舉的為執(zhí)行質(zhì)量控制制度設(shè)計的必要程序與會計師事務(wù)業(yè)務(wù)質(zhì)量控制準(zhǔn)則規(guī)定基本相同。中評協(xié)《財政支出（項(xiàng)目支出）績效評價操作指引（試行）》未對質(zhì)量控制作出專門規(guī)定。

通過對2015年“湖北省財政廳省級預(yù)算績效管理第三方機(jī)構(gòu)庫建設(shè)項(xiàng)目”中標(biāo)的40家會計師事務(wù)所調(diào)查發(fā)現(xiàn)，中標(biāo)的會計師事務(wù)所成立時間均在10年以上，注冊資本50萬以上，絕大多數(shù)排名全省前100，擁有不少于20人的專業(yè)人才，具有良好的商業(yè)信譽(yù)和健全的財務(wù)會計制度，絕大部分事務(wù)所為降低鑒證業(yè)務(wù)風(fēng)險，已逐步樹立質(zhì)量意識，建立質(zhì)量控制體系，有計劃組織安排人員參加績效評價業(yè)務(wù)培訓(xùn)。但是，單獨(dú)設(shè)置“質(zhì)量控制部”和“績效評價部”的事務(wù)所不多，績效評價作為新業(yè)務(wù)，基本都是作為鑒證業(yè)務(wù)由審計部或資產(chǎn)評估部完成，針對績效評價質(zhì)量控制的專門研究、制度、措施較少，只有個別事務(wù)所單獨(dú)設(shè)置了績效評價服務(wù)項(xiàng)目和專門制定事務(wù)所績效評價項(xiàng)目操作及工作底稿編制指南。從同一事務(wù)所承擔(dān)的績效評價任務(wù)來看，行業(yè)跨度很大。

（三）第三方中介機(jī)構(gòu)績效評價具體項(xiàng)目評價質(zhì)量控制現(xiàn)狀

湖北省第三方中介機(jī)構(gòu)參與績效評價主要采用整體委托方式， 具體流程一般為：“財政部門、預(yù)算單位（委托方）確定績效評價對象—下發(fā)績效評價通知書—第三方中介機(jī)構(gòu)成立評價小組—委托方對評價小組能力評估確認(rèn)—評價小組了解項(xiàng)目基本情況—進(jìn)行評價設(shè)計—制訂績效評價工作方案—委托方審核—現(xiàn)場工作—評價分析—撰寫和提交評價報告—評價報告審核—評價質(zhì)量評審”。整個過程中對具體項(xiàng)目績效評價質(zhì)量監(jiān)控主要有外部監(jiān)控和內(nèi)部監(jiān)控兩個方面，外部監(jiān)控主要包括財政部門或預(yù)算單位對評價小組成員評價工作組能力評價、第三方績效評價方案的審核、評價實(shí)施過程的監(jiān)控、評價報告的審核、評價質(zhì)量評審；內(nèi)部質(zhì)量監(jiān)控包括評價小組成員的確定和質(zhì)量教育、評價指標(biāo)體系和評價標(biāo)準(zhǔn)的確定、評價現(xiàn)場工作質(zhì)量控制、評價方法選擇等。

比較分析了部分湖北省對外公示的第三方中介機(jī)構(gòu)2015年財政支出項(xiàng)目績效評價報告，發(fā)現(xiàn)評價機(jī)構(gòu)與被評價單位沒有直接利益關(guān)系，能夠保持評價主體的相對獨(dú)立性，項(xiàng)目績效評價的小組成員除由中介機(jī)構(gòu)聘任的績效專家、專業(yè)人員組成外，一般還包括預(yù)算單位項(xiàng)目執(zhí)行部門相關(guān)執(zhí)行人員。評價指標(biāo)體系設(shè)計方面大部門都是由第三方主導(dǎo)設(shè)計績效評價指標(biāo)體系，一般參照財政部、省財政廳頒布的共性指標(biāo)框架體系，分為投入、過程、產(chǎn)出和效果四個維度，其中投入和過程類指標(biāo)一般為共性指標(biāo)，權(quán)重占30%～40%，產(chǎn)出和效果類指標(biāo)為個性指標(biāo)，權(quán)重占60%～70%。產(chǎn)出類指標(biāo)和效果類指標(biāo)一般又以效果類指標(biāo)為主導(dǎo)，但是也有的項(xiàng)目效果指標(biāo)確實(shí)難以測量，以產(chǎn)出指標(biāo)為主、效果類指標(biāo)為輔。個性指標(biāo)數(shù)量一般為5項(xiàng)以上，設(shè)計依據(jù)主要是預(yù)算單位或主管部門年度工作目標(biāo)和要求，以及項(xiàng)目實(shí)施具體情況。評價標(biāo)準(zhǔn)一般以歷史標(biāo)準(zhǔn)和計劃標(biāo)準(zhǔn)為主。評價方法主要包括訪談法、問卷調(diào)查法、案例分析法、研討會和專家聽證會等，在評價分析方面，通常采用描述性統(tǒng)計方法或多變量統(tǒng)計分析等方法。打分方法有專家評分法和指標(biāo)評價打分兩種。評價的局限性主要集中在：評價項(xiàng)目的績效目標(biāo)體系模糊；評價指標(biāo)體系的設(shè)計和賦權(quán)需要專家進(jìn)一步的討論研究；對項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、環(huán)境效益和可持續(xù)影響無法準(zhǔn)確量化，只能依靠評價團(tuán)隊經(jīng)驗(yàn)、結(jié)合受益對象的調(diào)查問卷進(jìn)行評估；問卷調(diào)查樣本量偏小，項(xiàng)目績效評價結(jié)果可能存在一定的主觀性；評價小組人數(shù)、時間、樣本量等限制，無法對各項(xiàng)目資金支出金額進(jìn)行全面核實(shí)，抽樣評價可能存在一定程度的樣本誤差，影響評估結(jié)論的精確性等。評價報告中對存在問題的分析和原因描述主要為：項(xiàng)目部分績效指標(biāo)及目標(biāo)值有待進(jìn)一步細(xì)化和量化、績效管理制度需進(jìn)一步完善、管理基礎(chǔ)工作不夠扎實(shí)、實(shí)施過程資料不夠充分、部分績效目標(biāo)達(dá)成率低等。建議一般圍繞問題，從政策建議和改進(jìn)舉措兩個方面提出相關(guān)對策，通用性建議較多、前瞻性建議較少。

三、第三方中介機(jī)構(gòu)績效評價質(zhì)量控制對策與建議

（一）堅持系統(tǒng)性和導(dǎo)向性，合力營造良好的中介機(jī)構(gòu)績效評價環(huán)境

政府部門、財政部門、預(yù)算單位、行業(yè)監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)合力共管，堅持系統(tǒng)性和導(dǎo)向性，為第三方中介機(jī)構(gòu)參加績效評價營造良好的外部環(huán)境。

政府部門在頂層設(shè)計中應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)立法工作，目前尚未出臺政府績效評價的相關(guān)法律規(guī)范，現(xiàn)有的管理意見、工作方案僅從宏觀層面提出了要求，約束力較弱；立法中應(yīng)當(dāng)明確全國人大、地方人大、審計機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)力和責(zé)任，第三方評價應(yīng)向各級人大負(fù)責(zé)，各級審計機(jī)關(guān)具體監(jiān)管績效評價工作，更好地體現(xiàn)第三方獨(dú)立主體的屬性，引導(dǎo)各部門重視第三方評價。

財政部門應(yīng)當(dāng)完善預(yù)算管理全過程制度體系的建設(shè)，在基礎(chǔ)工作、績效目標(biāo)、績效監(jiān)控、績效評價、結(jié)果應(yīng)用等方面提高政策的可操作性和適應(yīng)性。加快制訂中介機(jī)構(gòu)工作規(guī)范、中介機(jī)構(gòu)考核辦法，對第三方評價全過程制定相關(guān)的實(shí)施細(xì)則，“誰來評、怎么評、評什么、怎么用”都要做到有據(jù)可依。技術(shù)支撐方面，制定科學(xué)規(guī)范的評價指標(biāo)和公正合理的評價標(biāo)準(zhǔn)迫在眉睫，廣覆蓋、分層、分類的指標(biāo)庫、評價標(biāo)準(zhǔn)庫可以使不同的績效評價項(xiàng)目、不同地區(qū)同一類項(xiàng)目在指標(biāo)設(shè)置、評分標(biāo)準(zhǔn)以及各指標(biāo)分值設(shè)定方面具有參照性和相對統(tǒng)一性，減少績效評價的隨意性，增強(qiáng)評價結(jié)果的橫向可比性，為全面規(guī)范開展第三方績效評價工作奠定良好的基礎(chǔ)。同時，財政部門應(yīng)當(dāng)加大對績效評價報告的審核力度，完善公示機(jī)制，對評估使用結(jié)果加強(qiáng)監(jiān)督，挑選和推廣優(yōu)秀的績效評價模式，提高其示范帶動效應(yīng)。

預(yù)算單位應(yīng)當(dāng)高度重視績效評價工作，完善內(nèi)部績效管理制度，加快推進(jìn)預(yù)算管理信息化水平，加強(qiáng)績效目標(biāo)管理，避免評價指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)事后量體裁衣，配套推行“痕跡化管理”，從項(xiàng)目的相關(guān)性、預(yù)期績效的可實(shí)現(xiàn)性、實(shí)施方案的有效性、預(yù)期績效的可持續(xù)性和資金投入的可行性及風(fēng)險五個方面完善單位自評體系。

行業(yè)協(xié)會應(yīng)當(dāng)組織成立專門的“財政績效評價行業(yè)協(xié)會”， 對參與評價的第三方中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行培育，利用行業(yè)資源，協(xié)同解決績效評價遇到的共性問題，加強(qiáng)業(yè)務(wù)規(guī)程建設(shè)，為中介機(jī)構(gòu)提供指導(dǎo)、顧問、咨詢服務(wù)和科學(xué)的評估工具，對績效評價從業(yè)人員開展培訓(xùn)及資質(zhì)認(rèn)定工作，定期對績效評估工作進(jìn)行檢查通報，做好質(zhì)量記錄、職業(yè)道德記錄等工作，加強(qiáng)行業(yè)自律。

（二）堅持全要素和全過程，全員參與提高中介機(jī)構(gòu)內(nèi)部質(zhì)量控制水平

第三方中介機(jī)構(gòu)內(nèi)部質(zhì)量控制系統(tǒng)的完善程度是績效評價工作過程和結(jié)果質(zhì)量的合理保證。業(yè)務(wù)質(zhì)量關(guān)系到中介機(jī)構(gòu)的生存發(fā)展，更與執(zhí)業(yè)人員的執(zhí)業(yè)生命息息相關(guān)。質(zhì)量控制準(zhǔn)則是基于原則導(dǎo)向制定，中介機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)全要素和全過程構(gòu)建內(nèi)部質(zhì)量控制體系，全員參與、有效執(zhí)行，合理保證業(yè)務(wù)質(zhì)量。

堅持全要素，就是對影響績效評估質(zhì)量的所有因素都要進(jìn)行管控，包括體制、機(jī)制、文化、制度、人員、流程等多方面。體制、機(jī)制決定了中介機(jī)構(gòu)內(nèi)部質(zhì)量控制的整體架構(gòu)，隨著績效評估業(yè)務(wù)的發(fā)展，事務(wù)所應(yīng)當(dāng)盡快單獨(dú)成立“績效評價部”，統(tǒng)一績效評估理念、原則，明確績效評估質(zhì)量控制的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和執(zhí)行機(jī)構(gòu)。文化、制度是“土壤”，以質(zhì)量為導(dǎo)向的內(nèi)部文化氛圍能夠促使員工自愿、自覺、主動遵守質(zhì)量控制制度，質(zhì)量控制制度方面，考慮績效評估工作的多樣性和特殊性，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)專業(yè)咨詢制度和項(xiàng)目質(zhì)量控制復(fù)核制度，就公共支出項(xiàng)目重大疑難問題或爭議事項(xiàng)向內(nèi)部或外部專家進(jìn)行咨詢，明確績效評估內(nèi)部復(fù)核方法與復(fù)核內(nèi)容等。人員是事務(wù)所加強(qiáng)風(fēng)險管理和質(zhì)量控制的核心力量，中介機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)人才發(fā)展規(guī)劃和績效評估業(yè)務(wù)需要，合理配置、儲備“專家”與“行家”相結(jié)合的專業(yè)技術(shù)隊伍，充分關(guān)注其職業(yè)道德教育、專業(yè)勝任能力保持，“請進(jìn)來、送出去”加強(qiáng)績效評估專業(yè)理論和技術(shù)的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，構(gòu)建學(xué)習(xí)型組織。

堅持全過程，就是對績效評估業(yè)務(wù)承接與委派、技術(shù)支持與咨詢、執(zhí)行與操作、監(jiān)督與復(fù)核過程中所有關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行質(zhì)量控制。業(yè)務(wù)承接與委派應(yīng)充分了解擬承接的項(xiàng)目，客觀評價機(jī)構(gòu)是否具備開展業(yè)務(wù)的資源、能力、經(jīng)驗(yàn)等，不超越能力和精力承接業(yè)務(wù)，避免過低的收費(fèi)，保證有足夠的資金用于業(yè)務(wù)開展。技術(shù)支持與咨詢方面應(yīng)加快出臺事務(wù)所績效評價項(xiàng)目具體操作及工作底稿編制指南。業(yè)務(wù)執(zhí)行與操作要嚴(yán)格遵循國家、省、市財政部門和行業(yè)協(xié)會第三方績效評估相關(guān)規(guī)定，不縮減評估程序。業(yè)務(wù)的監(jiān)督與復(fù)核重點(diǎn)從客觀性、公平性和專業(yè)性等方面進(jìn)行。

全員參與要求質(zhì)量控制制度實(shí)施過程中，合伙人、主任會計師等領(lǐng)導(dǎo)層、績效評估業(yè)務(wù)具體執(zhí)行部門等全體參與，協(xié)調(diào)統(tǒng)一，分工負(fù)責(zé)，共同努力。

（三）堅持客觀性和有用性，持續(xù)提升具體項(xiàng)目績效評價質(zhì)量

目前政府部門選擇的財政績效評價項(xiàng)目一般都是關(guān)系國計民生、社會關(guān)注度高、公益性強(qiáng)的重要項(xiàng)目或者各級政府確定的支持經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重點(diǎn)支出項(xiàng)目、列入政府信息公開范圍的項(xiàng)目、資金數(shù)額較大的單個項(xiàng)目，這些項(xiàng)目產(chǎn)出的公共產(chǎn)品和服務(wù)與社會公眾利益密切相關(guān)，“讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”才是衡量財政預(yù)算績效水平的關(guān)鍵。因此，財政支出具體項(xiàng)目績效評價工作有別于中介機(jī)構(gòu)開展的財務(wù)審計、資產(chǎn)評估等鑒證咨詢業(yè)務(wù)，中介機(jī)構(gòu)應(yīng)從源頭認(rèn)識上，重視對公共資金公共價值的認(rèn)識，關(guān)注資金使用目的和目標(biāo)，績效評價不應(yīng)僅僅是一個為評價收集證據(jù)、為考核打分的過程，更應(yīng)該以幫助提升公共服務(wù)水平、提高政府績效和公民滿意度為最終目的。因此，在績效評價事前、事中、事后都應(yīng)堅持客觀性和有用性。

評價前期控制主要包括兩個方面：評價小組人員配置和評價工作方案制定。評價小組目前僅靠中介機(jī)構(gòu)內(nèi)部人員一般難以勝任，必須邀請外部專家共同參與。評價工作方案制定過程中最重要的和最根本的是評價指標(biāo)體系和評價標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計。評價指標(biāo)體系設(shè)計是專業(yè)能力的核心體現(xiàn)，財務(wù)管理合規(guī)性評價是中介機(jī)構(gòu)較擅長的領(lǐng)域，但是財政支出績效評價的重點(diǎn)在于“績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度及效果”，每個項(xiàng)目的效果和效益差別較大，不能簡單套用共性指標(biāo)體系，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮財政專家和行業(yè)專家的作用，設(shè)計科學(xué)、合理、有引導(dǎo)價值的評價指標(biāo)體系。評價標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計應(yīng)該有明確的、可信服的依據(jù)，經(jīng)常性項(xiàng)目的評價指標(biāo)體系和評價標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)保持相對穩(wěn)定性，增加其前后可比性。

評價中期過程控制關(guān)鍵點(diǎn)包括：現(xiàn)場工作質(zhì)量、信息核實(shí)與取證質(zhì)量和評價分析質(zhì)量?，F(xiàn)場工作時間要充分，訪談、座談會、問卷調(diào)查等要具有針對性，現(xiàn)場查勘要有查勘記錄。目前績效評價的信息大部分都是由被評價單位或項(xiàng)目實(shí)施單位提供的，信息的可靠性在很大程度上決定了評價的有效性，因此，信息核實(shí)與取證應(yīng)當(dāng)充分、不同渠道獲取信息應(yīng)相互印證，特別是要加強(qiáng)對公眾滿意度或服務(wù)對象滿意度的調(diào)查。評價分析方法應(yīng)當(dāng)恰當(dāng)，高效且可理解。

評價后期質(zhì)量控制主要涉及評價報告質(zhì)量和評價歸檔質(zhì)量。撰寫評價報告是績效評價過程中最重要的一個環(huán)節(jié)，績效評價的質(zhì)量很大程度上取決于評價報告的質(zhì)量。評價報告應(yīng)當(dāng)形式規(guī)范、內(nèi)容完整，表述準(zhǔn)確，重點(diǎn)突出，不僅客觀反映項(xiàng)目存在問題，還要提出措施可行的建議。評價報告需要評價小組自審、互審，中介機(jī)構(gòu)復(fù)核，財政部門評審。在提交報告后，要對有效資料進(jìn)行歸檔保管，對評價工作進(jìn)行質(zhì)量小結(jié)，并納入工作底稿。

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Quality Control of Third Party Evaluation on Fiscal Expenditure Performance

——Based on Hubei Experience

CHEN Li-qin

Abstract： Based on the fiscal expenditure performance evaluation in Hubei Province，this paper analyzes the present situation of the evaluation external environment control，the internal quality control of the third-party，and the quality control of the specific project of fiscal expenditure performance evaluation，and then puts forward countermeasures and suggestions to improve the quality control system on third party evaluation of fiscal expenditure performance.

Key words： performance evaluation；the third party evaluation；quality control