時(shí)間軸上的“撤縣設(shè)市”

范琦娟

“某縣將要撤縣設(shè)市”被譽(yù)為周期性傳言，多次來回走在官方與民間。伴隨各地行政區(qū)劃調(diào)整頻繁出現(xiàn)，“撤縣設(shè)市”即將開閘的消息，并非毫無緣由。

“民政部即將頒布撤縣設(shè)市文件”的消息，又一次不脛而走。

《決策》記者梳理2016年的行政區(qū)劃調(diào)整信息時(shí)看到，2月16日，國務(wù)院批復(fù)西藏自治區(qū)撤銷山南地區(qū)設(shè)立山南市；5月12日，國務(wù)院同意撤銷江西省星子縣，設(shè)立縣級(jí)廬山市；7月22日，上海市舉行“崇明撤縣設(shè)區(qū)”工作大會(huì)；7月31日，天津市最后一個(gè)縣薊縣也華麗轉(zhuǎn)身為薊州區(qū)；9月30日，浙江省撤銷寧波市江東區(qū)，將鄞州區(qū)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道劃歸海曙區(qū)管轄；撤銷縣級(jí)奉化市，設(shè)立寧波市奉化區(qū)……

不管是撤縣改區(qū)還是撤縣設(shè)市，兩大關(guān)鍵信息浮出水面：一是行政區(qū)劃調(diào)整十分密集，二是多集中在縣級(jí)行政層面。由此，已經(jīng)“凍結(jié)”長達(dá)20年的“撤縣設(shè)市”會(huì)不會(huì)再度重啟？一時(shí)間成為全國各地關(guān)注的焦點(diǎn)。

起落20年

“撤縣改市”的序幕，最早于1983年拉開。

背景是在1981年，當(dāng)年的國務(wù)院《政府工作報(bào)告》中，有關(guān)“我國經(jīng)濟(jì)體制改革的基本方向”的論述中提出：“以大中城市為依托，形成各類經(jīng)濟(jì)中心，組織合理的經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)”。很快，僅在1983年，就有31個(gè)縣域改為縣級(jí)市，并新設(shè)了7個(gè)縣級(jí)市。從1983年到1986年，是第一波高潮。

時(shí)間推至1993年5月，國務(wù)院同意民政部《關(guān)于調(diào)整設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)的報(bào)告》，即在1986年國務(wù)院批準(zhǔn)試行的撤縣設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上另作修改，明確了適用范圍、人口總數(shù)、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)等。

至此，“縣改市”正式進(jìn)入井噴期。截至1998年底，我國縣級(jí)市數(shù)量達(dá)437個(gè)，其中近350個(gè)為縣改市。現(xiàn)在人們熟識(shí)的浙江義烏市和桐鄉(xiāng)市、安徽桐城市和寧國市，都是趕乘這趟車而改市的。

但這項(xiàng)當(dāng)時(shí)跨步前行的地方行政體制改革在1997年的時(shí)候，被國務(wù)院叫?！皶和徟h改市”。

關(guān)于叫停原因，華東理工大學(xué)研究員楊君曾深入研究：“縣改市初期一定程度上實(shí)現(xiàn)了設(shè)計(jì)初衷，克服了切塊設(shè)市模式的弊端，與80年代的中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)達(dá)成了契合。但伴隨著改革的深入，各地的盲目跟風(fēng)引發(fā)了一系列負(fù)面效應(yīng)。一方面出現(xiàn)‘假性城市化，有些市區(qū)的農(nóng)村人口仍然占據(jù)主要比重，基礎(chǔ)設(shè)施和規(guī)劃仍然圍繞農(nóng)業(yè)進(jìn)行，市郊的發(fā)展與城區(qū)的發(fā)展失衡等一系列泡沫現(xiàn)象；另一方面，市級(jí)權(quán)限給有心之人帶來更多尋租空間，盛名之下，其實(shí)難副?！?/p>

進(jìn)入21世紀(jì)后，“縣改市”再次成為關(guān)注焦點(diǎn)是在2013年前后。

2010年初，就有國家發(fā)改委領(lǐng)導(dǎo)在全國人大常委會(huì)上表示，將積極研究完善設(shè)立縣級(jí)市的標(biāo)準(zhǔn)，把達(dá)到一定規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)的縣（鎮(zhèn)）適度改設(shè)為市。

而真正的再啟端倪來自一則通知，即2013年由國家發(fā)改委、財(cái)政部、國土部、住建部等11個(gè)部委聯(lián)合下發(fā)的國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)通知。在探討中國新型城鎮(zhèn)化的破題工作時(shí)，“改市”的字眼再現(xiàn)。同年11月，十八屆三中全會(huì)《決定》提出，“優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，完善設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格審批程序，對(duì)具備行政區(qū)劃調(diào)整條件的縣可有序改市?！边@是黨中央權(quán)威文件中對(duì)“撤縣設(shè)市”的一次明確表述。

2014年，國家發(fā)改委向國務(wù)院上報(bào)城鎮(zhèn)化改革方案，明確提出“推進(jìn)行政區(qū)劃創(chuàng)新，完善城市行政區(qū)劃設(shè)置和布局”。此表述將“撤縣改市”正式拉入大眾視野。

從1997年到2017年，20年變遷，是否真的將啟動(dòng)塵封的閘門？盡管確實(shí)的重啟安排尚不明確，但采訪中本刊記者了解到，民政部圍繞1993年版“撤縣設(shè)市”標(biāo)準(zhǔn)而新修訂的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)體系，已經(jīng)在進(jìn)行中，只是未見正式發(fā)布。

三大驅(qū)動(dòng)

從“縣”到“市”，一字之差，大不相同。

工信部2016年對(duì)全國近3000個(gè)縣（市）進(jìn)行綜合評(píng)估，發(fā)布的縣域經(jīng)濟(jì)100強(qiáng)中，共有69個(gè)縣級(jí)市，其中排名前13位的均為縣級(jí)市。第14名為湖南省長沙縣。據(jù)長沙縣統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2016年，長沙縣完成地區(qū)生產(chǎn)總值1280.3億元。相比這個(gè)數(shù)字，中西部很多個(gè)地級(jí)市的全年生產(chǎn)總值低于1200億元。

這個(gè)信息中不難看出，一方面縣級(jí)市以其特享的資源配置，經(jīng)濟(jì)發(fā)展遠(yuǎn)勝于普通縣域；另一方面，現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣，擁有著趕超市域經(jīng)濟(jì)的實(shí)力與潛力。當(dāng)這樣的經(jīng)濟(jì)體量囿于縣域行政區(qū)劃中時(shí)，諸多不適即會(huì)顯現(xiàn)。

從經(jīng)濟(jì)發(fā)展普遍規(guī)律來看，行政區(qū)劃歸屬政府管理，屬于生產(chǎn)關(guān)系范疇，區(qū)域經(jīng)濟(jì)、科技創(chuàng)新等內(nèi)容歸屬生產(chǎn)力范疇，當(dāng)生產(chǎn)關(guān)系束縛生產(chǎn)力發(fā)展時(shí)，“撤縣設(shè)市”成為破解矛盾的一種選擇。我們熟知的京津滬三大直轄市無縣、蘇南無縣，都是如此。

從新型城鎮(zhèn)化來看，“撤縣設(shè)市”與新型城鎮(zhèn)化有著重要關(guān)聯(lián)。國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)部研究室主任劉勇對(duì)《決策》分析說：“經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革和‘三去一降一補(bǔ)政策的基礎(chǔ)上，還要重視擴(kuò)大內(nèi)需的作用，而擴(kuò)大內(nèi)需首推新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展?！薄秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》已經(jīng)發(fā)布3年，在2016年12月15日舉行的2016年城市中國計(jì)劃年度論壇上，國家發(fā)改委規(guī)劃司副司長陳亞軍表示，“新的縣級(jí)市設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)和程序已經(jīng)制定完成，這為加快啟動(dòng)設(shè)立縣級(jí)市提供了基本遵循和制度保障?！?/p>

安徽作為全國首批新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)省，2015年2月8日正式印發(fā)《安徽國家新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)省三年行計(jì)劃（2015-2017年）》，在“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌水平提升行動(dòng)”中，有兩句話十分顯眼，“支持有條件的縣城按中等城市標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃建設(shè)”和“有序推進(jìn)縣改市、縣改區(qū)”。

2016年9月28日，安徽省政府《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)省建設(shè)的實(shí)施意見》，再現(xiàn)“有序啟動(dòng)設(shè)市工作，爭取若干個(gè)具備條件的縣改為市或區(qū)”的表述。這也表明，安徽從省級(jí)層面將“縣改為市或區(qū)”落實(shí)為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的抓手之一。

最后從縣域?qū)用嫔峡?，“撤縣設(shè)市”是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展探索的一種模式。設(shè)市無疑是個(gè)加快發(fā)展的契機(jī)，可以促進(jìn)縣域人口結(jié)構(gòu)變化，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，城市規(guī)劃調(diào)整，原有行政管理的內(nèi)容、生態(tài)、模式都會(huì)發(fā)生改變。“特別是對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，通過行政區(qū)劃調(diào)整加快結(jié)構(gòu)調(diào)整，加快城市化進(jìn)程?！?江蘇省社科院財(cái)貿(mào)所所長孫克強(qiáng)告訴《決策》，“所以地方政府都很積極，只要中央層面明確政策，步伐就會(huì)加快。”

等待一個(gè)恰當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)

2016年12月2日，安徽省懷寧縣政協(xié)十二屆27次常務(wù)會(huì)議暨“提升縣域綜合實(shí)力，夯實(shí)縣改市基礎(chǔ)”的專題民主協(xié)商會(huì)召開；12月5日，政協(xié)懷寧縣委員會(huì)完成《關(guān)于提升縣域綜合實(shí)力 夯實(shí)“縣改市”基礎(chǔ)的建議案》，懷寧縣成為“縣改市”的積極推動(dòng)者。不只是懷寧縣，在安徽省，還有廣德、潛山、蕭縣等多個(gè)縣域明確表示努力實(shí)現(xiàn)“撤縣設(shè)市”。擴(kuò)大到全國來看，截至到2015年，已在民政部“排隊(duì)”申請“縣改市”的縣，超過了200個(gè)。

國家在新型城鎮(zhèn)化上的一系列新舉措，以及地方政府的熱情，正在疊加成“撤縣設(shè)市”的新趨勢。但如何警惕、規(guī)避重蹈1997年的覆轍，也成為各級(jí)政府必須思考的命題。

“行政區(qū)劃是推動(dòng)國家治理的一種制度性工具。通過升級(jí)能解決一些問題，但升級(jí)之后仍有邊界仍有局限，沒有實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展源頭的創(chuàng)新。換個(gè)思路，通過打破和取消行政權(quán)分割所帶來的發(fā)展壁壘，促進(jìn)地區(qū)橫向之間的要素流動(dòng)，以協(xié)同發(fā)展激活社會(huì)資源，進(jìn)一步完善公務(wù)服務(wù)。這種改革更具前瞻性、系統(tǒng)性、生命力，也更符合十八大以來國家治理體系現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)?！蹦暇┐髮W(xué)政府管理學(xué)院院長孔繁斌告訴《決策》。

另一方面，從以經(jīng)驗(yàn)來看，縣改市也存在一定的改變風(fēng)險(xiǎn)。江蘇省社會(huì)科學(xué)院區(qū)域現(xiàn)代化研究院王樹華副研究員對(duì)《決策》分析說：“一重風(fēng)險(xiǎn)是出現(xiàn)名義上的城市化，而非實(shí)質(zhì)性的城市化，只是戶籍變更，城市人口占比未改變；二是城市建設(shè)脫離客觀需求，規(guī)模上一味求大，易帶來城市債務(wù)、房產(chǎn)泡沫等；第三重風(fēng)險(xiǎn)是在產(chǎn)業(yè)選擇上，不能過度促進(jìn)服務(wù)業(yè)發(fā)展，而忽視實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)支撐力不足，結(jié)構(gòu)失調(diào)等弊端?！?/p>

“縣改市后，能得到以前得不到的東西，但這只是暫時(shí)。通過行政區(qū)劃調(diào)整、行政單元性質(zhì)變化后，執(zhí)政者更多應(yīng)考慮將如何進(jìn)一步組合內(nèi)部生產(chǎn)力和生產(chǎn)要素問題，怎樣改變產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，如何突出城市化建設(shè)，怎樣促進(jìn)五大協(xié)調(diào)問題。關(guān)鍵是要調(diào)動(dòng)自己積極性。外面給好處，只是做加法，根本是內(nèi)在?！睂O克強(qiáng)分析說。

在新型城鎮(zhèn)化的大勢推動(dòng)下，地方政府的熱情、智庫專家的頻頻發(fā)聲，都在傳遞出豐富的信息；但作為主管部門的民政部的低調(diào)，又形成了明顯的反差。從長遠(yuǎn)來看，“撤縣設(shè)市”必將是階段性、區(qū)域性的部署，而不會(huì)大范圍鋪開。

綜合上下各方面信息來看，從中央決策部門到地方市縣政府，都在等待一個(gè)恰當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)，而那些已經(jīng)提早準(zhǔn)備的縣域，將會(huì)有不一樣的收獲。