水電站大壩安全應(yīng)急管理現(xiàn)狀和改進(jìn)建議

沈海堯，沈靜，王小清

（國家能源局大壩安全監(jiān)察中心，浙江杭州，311122）

水電站大壩安全應(yīng)急管理現(xiàn)狀和改進(jìn)建議

沈海堯，沈靜，王小清

（國家能源局大壩安全監(jiān)察中心，浙江杭州，311122）

大壩安全突發(fā)事件的預(yù)測(cè)預(yù)防和應(yīng)急處置是水電站大壩安全管理的重要環(huán)節(jié)。我國近十年來發(fā)生了多起與水電站大壩安全相關(guān)的重特大自然災(zāi)害，實(shí)際應(yīng)急響應(yīng)迅速、救援處置得力，適合我國國情和行業(yè)特點(diǎn)的水電站大壩安全應(yīng)急管理體系已基本建立。文章分析了我國水電站大壩安全應(yīng)急管理現(xiàn)狀，介紹了大壩安全應(yīng)急體系建設(shè)情況，指出了當(dāng)前大壩安全應(yīng)急管理中存在的問題，并提出了改進(jìn)建議。

水電站大壩；應(yīng)急管理；現(xiàn)狀；改進(jìn)

0 引言

目前我國已建大壩共約9萬余座。根據(jù)國家發(fā)改委第23號(hào)令《水電站大壩運(yùn)行安全監(jiān)督管理規(guī)定》[1]，國家能源局負(fù)責(zé)以發(fā)電為主、裝機(jī)5萬kW以上水電站大壩的監(jiān)管。截至2016年10月底，在電力行業(yè)注冊(cè)和備案的水電站大壩分別有449座和107座，其中不乏高壩大庫巨型電站。

水電站大壩安全不僅涉及電力企業(yè)自身的電力生產(chǎn)安全，還關(guān)系到下游地區(qū)人民生命財(cái)產(chǎn)安全和社會(huì)穩(wěn)定。確保水電站大壩的運(yùn)行安全，避免大壩潰決事故的發(fā)生，是大壩業(yè)主和政府監(jiān)管部門的共同責(zé)任。一旦發(fā)生潰壩事故，如何快速、有效地進(jìn)行救援，盡最大可能減少下游人民生命財(cái)產(chǎn)損失，是地方政府的責(zé)任。大壩安全應(yīng)急管理最終的目的也在于此。

應(yīng)急管理的概念在我國提出得較晚，2003年以前對(duì)應(yīng)急管理一般規(guī)律的綜合性研究成果寥寥無幾。2003年抗擊“非典”的過程中暴露了我國在應(yīng)急管理工作中的薄弱環(huán)節(jié)，促使政府下定決心全面加強(qiáng)和推進(jìn)應(yīng)急管理工作，2003年成為中國全面加強(qiáng)應(yīng)急管理研究的起步之年。2008年南方雨雪冰凍災(zāi)害和“5·12”汶川特大地震為應(yīng)急管理研究提出了嚴(yán)峻的命題，黨和政府指出要進(jìn)一步加強(qiáng)應(yīng)急能力建設(shè)，由此我國的應(yīng)急管理研究質(zhì)量得到了很大的提升，應(yīng)急管理體系建設(shè)站到了歷史的新起點(diǎn)上。

水電站大壩運(yùn)行安全應(yīng)急管理是大壩安全管理的重要環(huán)節(jié)，是保障大壩運(yùn)行安全、減輕直至消除大壩事故后果的最后一道防線。大壩安全應(yīng)急管理包括預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)等四個(gè)環(huán)節(jié)，是一個(gè)貫穿于大壩安全全過程的管理活動(dòng)。由于水電站大壩失事后果的嚴(yán)重性，水電站大壩運(yùn)行安全應(yīng)急管理的工作重心是預(yù)防和準(zhǔn)備。通過日常細(xì)致、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓芾砉ぷ鳎皶r(shí)發(fā)現(xiàn)和消除大壩安全隱患，確保大壩在設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)能正常擋水運(yùn)行，發(fā)揮興利除害的預(yù)期功能；同時(shí)，對(duì)于可能發(fā)生的大壩安全突發(fā)事件，預(yù)先做好防范措施和應(yīng)急準(zhǔn)備，確保一旦發(fā)生能及時(shí)應(yīng)對(duì)，消除事件影響或盡最大可能控制事件發(fā)展、最大程度減輕事件造成的嚴(yán)重后果。因此，大壩安全應(yīng)急管理體系建設(shè)和應(yīng)急能力建設(shè)對(duì)于應(yīng)對(duì)大壩安全突發(fā)事件至關(guān)重要。

1 大壩安全應(yīng)急體系建設(shè)情況

1.1 法制

我國已經(jīng)制定了《突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)法》，以及60多部相關(guān)法律法規(guī)?；窘⒘艘詰椃橐罁?jù)、以《突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)法》為核心、以相關(guān)法律法規(guī)為配套的應(yīng)急管理法規(guī)體系，使應(yīng)急工作可以做到有章可循、有法可依。與水電站大壩安全應(yīng)急管理直接相關(guān)的法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件和應(yīng)急預(yù)案主要有：

（1）1991年國務(wù)院發(fā)布了《水庫大壩安全管理?xiàng)l例》（國務(wù)院令第77號(hào)）[2]。第二十六條要求“在險(xiǎn)壩加固前，大壩管理單位應(yīng)當(dāng)制定保壩應(yīng)急措施”；第二十八條要求“對(duì)險(xiǎn)壩可能出現(xiàn)的垮壩方式、淹沒范圍做出預(yù)估，并制定應(yīng)急方案，報(bào)防汛指揮機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)”。

（2）2005年國家防汛抗旱指揮部發(fā)布的《關(guān)于明確水庫水電站防汛管理有關(guān)問題的通知》（國汛〔2005〕13號(hào)）[3]、2006年發(fā)布的《水庫防汛搶險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)案編制大綱》（辦海〔2006〕9號(hào)），要求包括水利行業(yè)和電力行業(yè)在內(nèi)的有關(guān)單位編制水庫防汛搶險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)案，并明確了審批、備案單位。

（3）2009年原國家電力監(jiān)管委員會(huì)發(fā)布了《電力企業(yè)應(yīng)急預(yù)案管理辦法》（電監(jiān)安全〔2009〕61號(hào)）[4]，以及配套的《電力企業(yè)綜合應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則（試行）》、《電力企業(yè)專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則（試行）》和《電力企業(yè)現(xiàn)場(chǎng)處置方案編制導(dǎo)則（試行）》。其中，與大壩安全相關(guān)的專項(xiàng)預(yù)案有：《垮壩事故應(yīng)急預(yù)案》、《防臺(tái)、防汛、防強(qiáng)對(duì)流天氣應(yīng)急預(yù)案》、《防雨雪冰凍應(yīng)急預(yù)案》、《防地震災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》、《防地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》等。2014年國家能源局對(duì)《電力企業(yè)應(yīng)急預(yù)案管理辦法》進(jìn)行了修訂，以“國能安全〔2014〕508號(hào)文”發(fā)布，該辦法規(guī)定了電力企業(yè)應(yīng)急預(yù)案的編制、評(píng)審、發(fā)布、備案、培訓(xùn)、演練和修訂等要求。

（4）2011年國務(wù)院發(fā)布的《電力安全事故應(yīng)急處置和調(diào)查處理?xiàng)l例》（國務(wù)院令第599號(hào)），要求“電力企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定，制定本企業(yè)事故應(yīng)急預(yù)案”、“電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)電力企業(yè)加強(qiáng)電力應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)，完善應(yīng)急物資儲(chǔ)備制度”、“事故發(fā)生后，有關(guān)電力企業(yè)應(yīng)當(dāng)立即采取相應(yīng)的緊急處置措施”等。

（5）2015年國家發(fā)展與改革委員會(huì)發(fā)布了《水電站大壩運(yùn)行安全監(jiān)督管理規(guī)定》（發(fā)改委第23號(hào)令）。第十二條要求“電力企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立大壩安全應(yīng)急管理體系，制定大壩安全應(yīng)急預(yù)案，建立與地方政府、相關(guān)單位的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制。遇有超標(biāo)準(zhǔn)洪水、地震、地質(zhì)災(zāi)害、大體積漂浮物等險(xiǎn)情，電力企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定啟動(dòng)大壩安全應(yīng)急機(jī)制，采取必要措施保障大壩安全，并且報(bào)告派出機(jī)構(gòu)和大壩中心?！?/p>

（6）目前國家能源局正在組織編制《電力企業(yè)水電站大壩運(yùn)行安全應(yīng)急管理辦法》，出臺(tái)后將進(jìn)一步完善水電站大壩安全應(yīng)急的法規(guī)體系。

1.2 體制

與其他重大突發(fā)事件應(yīng)急管理一樣，我國的大壩安全應(yīng)急管理實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理”的管理體制。水電站大壩突發(fā)事件應(yīng)急組織體系由各級(jí)人民政府、軍隊(duì)及武警、水行政主管部門、能源主管部門及監(jiān)管機(jī)構(gòu)、電力企業(yè)等組成。

地方政府負(fù)責(zé)重大突發(fā)事件應(yīng)急救援的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和指揮。中國人民解放軍和中國人民武裝警察部隊(duì)是處置突發(fā)公共事件的骨干和突擊力量。電力企業(yè)是大壩管理的責(zé)任主體，重點(diǎn)做好大壩安全突發(fā)事件的預(yù)測(cè)預(yù)防工作，避免潰壩、漫壩事故的發(fā)生，一旦發(fā)生突發(fā)事件，應(yīng)及時(shí)報(bào)告、及時(shí)處置。

當(dāng)應(yīng)急級(jí)別為Ⅲ級(jí)及以下（一般和較大）時(shí)，電力企業(yè)自行成立應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，及時(shí)組織處置和救援；當(dāng)應(yīng)急級(jí)別為Ⅱ級(jí)及以上（重大和特別重大），或超出企業(yè)自身應(yīng)急能力時(shí)，由政府成立應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，指揮應(yīng)急處置和救援，電力企業(yè)服從地方政府指揮。

1.3 機(jī)制

大壩安全應(yīng)急機(jī)制即為應(yīng)對(duì)大壩安全突發(fā)事件所必須采取的一系列措施。通常包含預(yù)測(cè)預(yù)警機(jī)制、信息報(bào)告機(jī)制、響應(yīng)聯(lián)動(dòng)機(jī)制、恢復(fù)重建機(jī)制、應(yīng)急保障機(jī)制等。

大壩安全突發(fā)事件一般分為四級(jí)，依據(jù)壩型、大壩的實(shí)際情況、各種大壩安全突發(fā)事件的來源、特性、影響程度，通過分析后確定。

大多數(shù)電力企業(yè)根據(jù)大壩工程實(shí)際，建立了大壩安全突發(fā)事件預(yù)測(cè)預(yù)警機(jī)制，通過水情測(cè)報(bào)、安全監(jiān)測(cè)、巡視檢查和分析研判，預(yù)測(cè)和了解事件的發(fā)生及發(fā)展情況。根據(jù)具體情況，必要時(shí)組織專家進(jìn)行會(huì)商，對(duì)發(fā)生突發(fā)事件的可能性及其可能造成的影響進(jìn)行評(píng)估。部分電力企業(yè)建立了預(yù)警機(jī)制，主要面向企業(yè)內(nèi)部和下游泄洪影響區(qū)域。

大多數(shù)電力企業(yè)建立了信息報(bào)告機(jī)制，規(guī)定了本單位內(nèi)部和向上級(jí)單位、向政府有關(guān)部門、能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)等進(jìn)行突發(fā)事件信息報(bào)告的程序、方式、內(nèi)容、時(shí)限等要求。

大多數(shù)電力企業(yè)建立了應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，明確應(yīng)急響應(yīng)啟動(dòng)、結(jié)束流程、響應(yīng)程序、應(yīng)急處置措施等。根據(jù)突發(fā)事件和預(yù)警級(jí)別，啟動(dòng)不同級(jí)別的應(yīng)急響應(yīng)。響應(yīng)程序包括單位內(nèi)部人員和部門的組織、決策、處置等響應(yīng)流程，以及向上級(jí)單位、需協(xié)調(diào)的單位、流域上下游聯(lián)動(dòng)單位、相關(guān)政府部門等的對(duì)外聯(lián)絡(luò)流程。應(yīng)急處置措施包括應(yīng)急調(diào)度、應(yīng)急搶險(xiǎn)、應(yīng)急監(jiān)測(cè)和巡查、人員應(yīng)急轉(zhuǎn)移和臨時(shí)安置等內(nèi)容。

大多數(shù)電力企業(yè)建立了應(yīng)急保障機(jī)制，明確了本單位在隊(duì)伍、物資、電力、通信、交通、經(jīng)費(fèi)等方面的應(yīng)急資源和保障措施。當(dāng)單位內(nèi)部力量無法保障應(yīng)急時(shí)，尋求地方政府等社會(huì)力量的幫助。

1.4 預(yù)案

1.4.1 政府層面相關(guān)預(yù)案

2005年4月，國務(wù)院發(fā)布了《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》（國發(fā)〔2005〕11號(hào)）；2006年1月，國務(wù)院發(fā)布了《國家防汛抗旱應(yīng)急預(yù)案》。地方人民政府根據(jù)各地實(shí)際也編制了對(duì)應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案，如四川省人民政府2006年1月發(fā)布了《四川省突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》、2011年7月發(fā)布了《四川省防汛抗旱應(yīng)急預(yù)案》（川辦函〔2011〕151號(hào)）等。

1.4.2 電力企業(yè)相關(guān)預(yù)案

2006年以來，電力企業(yè)根據(jù)國家防汛抗旱總指揮部、國家能源局、原國家電監(jiān)會(huì)和地方人民政府的有關(guān)要求，編制了多部涉及大壩安全的應(yīng)急預(yù)案。其中，較為典型的有：

（1）水庫防汛搶險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)案：大多數(shù)電力企業(yè)按國家防汛抗旱指揮部2006年的《水庫防汛搶險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則》要求編制了預(yù)案，多數(shù)得到了地方防汛指揮機(jī)構(gòu)的審批同意。該預(yù)案包括了涉及大壩安全的大多數(shù)重大突發(fā)事件，如超標(biāo)準(zhǔn)洪水、潰壩、地震、地質(zhì)災(zāi)害等。

（2）電力企業(yè)應(yīng)急預(yù)案體系：大多數(shù)電力企業(yè)按原國家電監(jiān)會(huì)2009年的《電力企業(yè)綜合應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則》、《電力企業(yè)專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則》和《電力企業(yè)現(xiàn)場(chǎng)處置方案編制導(dǎo)則》要求，編制了由1個(gè)綜合預(yù)案、多個(gè)專項(xiàng)預(yù)案、多個(gè)現(xiàn)場(chǎng)處置方案組成的系列預(yù)案。其中，涉及大壩安全的主要有以下專項(xiàng)預(yù)案：

①自然災(zāi)害類：《防臺(tái)、防汛、防強(qiáng)對(duì)流天氣應(yīng)急預(yù)案》、《防雨雪冰凍應(yīng)急預(yù)案》、《防地震災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》、《防地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》等。

②事故災(zāi)難類：《垮壩事故應(yīng)急預(yù)案》、《發(fā)電廠全廠停電事故應(yīng)急預(yù)案》、《大型機(jī)械事故應(yīng)急預(yù)案》等。

電力企業(yè)的預(yù)案體系總體較為齊全，但與大壩安全有關(guān)預(yù)案的針對(duì)性、一致性、可操作性有待加強(qiáng)。為此，大壩中心目前正在組織編制電力行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《水電站大壩運(yùn)行安全應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則》，用于規(guī)范和統(tǒng)一《水電站大壩運(yùn)行安全應(yīng)急預(yù)案》編制，提高預(yù)案質(zhì)量。

1.5 能力及保障

大部分電力企業(yè)根據(jù)突發(fā)事件的類型、搶險(xiǎn)需求和當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，成立了突發(fā)事件應(yīng)急搶險(xiǎn)與救援隊(duì)伍；根據(jù)應(yīng)急搶險(xiǎn)與救援工作的需要，儲(chǔ)備了必要的搶險(xiǎn)與救援物資；制定應(yīng)急電力保障措施，配備了應(yīng)急備用電源；制定了應(yīng)急通信保障計(jì)劃，明確與應(yīng)急相關(guān)的政府部門、上級(jí)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)、單位內(nèi)外主要應(yīng)急隊(duì)伍等機(jī)構(gòu)和單位、人員的通信渠道和手段以及極端條件下保證通信暢通的措施；準(zhǔn)備了應(yīng)急期間壩區(qū)內(nèi)及到達(dá)壩區(qū)的交通路線；明確了應(yīng)急經(jīng)費(fèi)籌措方式；建立了技術(shù)會(huì)商、安全保障、治安保障、醫(yī)療衛(wèi)生保障、飲食保障、后勤保障等其他保障機(jī)制。

注冊(cè)檢查及防汛檢查等現(xiàn)場(chǎng)檢查中發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)電力企業(yè)儲(chǔ)備了一定數(shù)量的應(yīng)急物資，并定時(shí)更新，搶險(xiǎn)隊(duì)伍的裝備也在逐步升級(jí)。但個(gè)別規(guī)模較小的民營企業(yè)保障能力偏弱。不少電力企業(yè)聯(lián)合當(dāng)?shù)匚渚?、駐軍和鄉(xiāng)村，組建了應(yīng)急搶險(xiǎn)隊(duì)伍。

目前在應(yīng)急調(diào)度技術(shù)研究方面，已有水庫應(yīng)急調(diào)度模式及優(yōu)化技術(shù)、水庫群聯(lián)合應(yīng)急調(diào)度等方面的研究。國家也大力倡導(dǎo)應(yīng)急技術(shù)和裝備的研發(fā)，發(fā)展的重點(diǎn)方向?yàn)楦黝悶?zāi)害的監(jiān)測(cè)預(yù)警設(shè)備、預(yù)防防護(hù)類應(yīng)急產(chǎn)品、處置救援類應(yīng)急產(chǎn)品、應(yīng)急服務(wù)等。目前衛(wèi)星電話、無人機(jī)航拍、遙測(cè)、北斗導(dǎo)航等新興技術(shù)也已在大壩安全應(yīng)急上得到應(yīng)用。

2 大壩安全應(yīng)急管理存在的問題

2.1 法規(guī)制度尚待健全

2.1.1 相關(guān)法規(guī)對(duì)大壩安全應(yīng)急管理的要求不一致

《水庫大壩安全管理?xiàng)l例》早在1991年發(fā)布，當(dāng)時(shí)全社會(huì)尚無應(yīng)急管理理念，但作為目前仍有效的大壩安全頂層法規(guī)，有關(guān)大壩安全應(yīng)急管理的規(guī)定僅局限在險(xiǎn)壩，對(duì)病壩及正常壩沒有應(yīng)急要求，已與當(dāng)前國家對(duì)突發(fā)性公共事件應(yīng)急管理、生產(chǎn)安全事故應(yīng)急管理的要求不相符。

雖然相關(guān)部門出臺(tái)了一些涉及大壩安全應(yīng)急管理的部門規(guī)章，但由于頂層法規(guī)未明確規(guī)定，一定程度上存在中央與地方之間、中央政府相關(guān)部門之間對(duì)大壩安全應(yīng)急的要求不一致的情況。電力企業(yè)在實(shí)際工作中遇到的涉及大壩安全應(yīng)急的政府多頭管理、重形式輕應(yīng)用等問題的重要原因皆歸咎于此。

2.1.2 應(yīng)急準(zhǔn)備工作方面企業(yè)與政府的職責(zé)劃分不合理

我國的大壩安全應(yīng)急管理體制適合國情，對(duì)重特大突發(fā)事件政府響應(yīng)迅速、救援得力，體現(xiàn)了中國特色社會(huì)主義制度的巨大優(yōu)勢(shì)，實(shí)踐證明企業(yè)與政府的職責(zé)劃分總體是合理的。但就水電站大壩安全應(yīng)急管理的準(zhǔn)備工作而言，賦予電力企業(yè)的職責(zé)過多，有些超過其實(shí)際能力，而政府的職責(zé)相對(duì)偏少或模糊。如要求企業(yè)繪制潰壩風(fēng)險(xiǎn)圖、制定下游相應(yīng)人員撤離方案，對(duì)企業(yè)來說困難較大。作為一個(gè)企業(yè)，很難掌握影響范圍內(nèi)的人口、財(cái)產(chǎn)等社會(huì)經(jīng)濟(jì)情況，或區(qū)域內(nèi)行政村、自然村、小區(qū)、街道、企事業(yè)單位、居民樓等的分布情況，處理不當(dāng)甚至?xí)鸩槐匾纳鐣?huì)矛盾。

參照國外的做法，瑞士分工明確，大壩業(yè)主編制大壩應(yīng)急預(yù)案，州政府編制緊急撤離預(yù)案，兩份應(yīng)急預(yù)案的分界線在于潰壩洪水淹沒圖和應(yīng)急撤離圖之間，業(yè)主負(fù)責(zé)潰壩洪水淹沒圖及大壩應(yīng)急部分，州政府負(fù)責(zé)應(yīng)急撤離圖及撤離組織部分，州政府要以業(yè)主提供的潰壩洪水淹沒圖為依據(jù)制定撤離計(jì)劃[5]。

2.1.3 流域應(yīng)急要求不明確

現(xiàn)行大壩安全應(yīng)急管理法規(guī)制度中，并未對(duì)流域的應(yīng)急管理提出明確要求。上游大壩失事將造成對(duì)下游水庫的人造洪水，甚至導(dǎo)致下游水庫連鎖潰決。建立流域梯級(jí)水電站應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)流域水雨情、汛情、工情、地質(zhì)災(zāi)害等信息共享和水庫應(yīng)急聯(lián)合調(diào)度非常必要。在得知上游梯級(jí)發(fā)生險(xiǎn)情時(shí)，下游梯級(jí)電站及時(shí)采取降低庫水位、放空水庫、疏散人員等措施，能夠有效減少災(zāi)難損失，能夠控制和降低梯級(jí)水庫群風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)避、防范一座水庫潰壩給整個(gè)水庫群帶來的嚴(yán)重后果。目前對(duì)流域上、下游梯級(jí)電站的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)，流域上投資主體不同的電站考慮得較少，應(yīng)有法規(guī)對(duì)其進(jìn)行明確規(guī)定，督促相關(guān)企業(yè)間建立應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

2.2 預(yù)案管理尚待加強(qiáng)

2.2.1 預(yù)案缺乏實(shí)用性

較多企業(yè)的預(yù)案往往是為預(yù)案而預(yù)案，缺乏實(shí)用性和針對(duì)性，預(yù)案編完以后束之高閣，主要為應(yīng)付上級(jí)檢查。不同企業(yè)的預(yù)案或者五花八門、千差萬別，或者千篇一律、放之四海而皆準(zhǔn)。此外，預(yù)案往往文字說明過多、內(nèi)容繁雜、不夠簡(jiǎn)潔明了、重點(diǎn)不突出、關(guān)鍵內(nèi)容不完整，實(shí)際應(yīng)用時(shí)很難快速找到真正需要的內(nèi)容。

2.2.2 多部預(yù)案涉及同一事件且相互矛盾

涉及水電站大壩安全應(yīng)急的《水庫防汛搶險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)案》、《垮壩事故應(yīng)急預(yù)案》、《防臺(tái)、防汛、防強(qiáng)對(duì)流天氣應(yīng)急預(yù)案》、《防雨雪冰凍應(yīng)急預(yù)案》、《防地震災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》、《防地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》等預(yù)案，有些從原因、有些從后果出發(fā)，同一事件（如洪水）在多部預(yù)案中出現(xiàn)，不但重復(fù)嚴(yán)重，對(duì)響應(yīng)的要求往往還不一致，甚至相互矛盾。

2.2.3 潰壩洪水風(fēng)險(xiǎn)圖制作難度較大

國家防總要求在水庫防汛搶險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)案中繪制水庫潰壩風(fēng)險(xiǎn)圖，2010年水利部發(fā)布了SL 483-2010《洪水風(fēng)險(xiǎn)圖編制導(dǎo)則》，雖然要求明確、技術(shù)可行，但由于種種原因?qū)嶋H上很多水電站大壩并未按此執(zhí)行。究其原因，一是高精度基礎(chǔ)地理信息尚未共享，需要企業(yè)向政府測(cè)繪部門購買，既費(fèi)錢又費(fèi)力，且不便直接使用；二是企業(yè)未掌握下游淹沒區(qū)的人口、財(cái)產(chǎn)等社會(huì)經(jīng)濟(jì)情況，需委托有資質(zhì)的單位調(diào)查，不但費(fèi)錢，處理不當(dāng)還可能引起不必要的社會(huì)矛盾。

2.2.4 個(gè)別區(qū)域未按規(guī)定審批預(yù)案

2005年國家防總明確規(guī)定，水庫防汛搶險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)案原則上由水庫、水電站防汛行政責(zé)任人所在人民政府的防汛抗旱指揮部審批，并報(bào)上級(jí)防汛抗旱指揮部備案[3]。根據(jù)四百多座水電站大壩注冊(cè)檢查的情況，大部分區(qū)域的有關(guān)地方人民政府防汛防旱指揮部能按此規(guī)定審批電力企業(yè)報(bào)批的防汛搶險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)案，但個(gè)別區(qū)域存在預(yù)案審批流于形式、對(duì)電力企業(yè)報(bào)批的預(yù)案未予審批、對(duì)未報(bào)批預(yù)案的電力企業(yè)未進(jìn)行有效督查等監(jiān)管不到位現(xiàn)象。

2.2.5 宣傳、培訓(xùn)、演練流于形式

從企業(yè)層面看，預(yù)案的宣傳、培訓(xùn)、演練工作缺乏系統(tǒng)性、計(jì)劃性、實(shí)戰(zhàn)性，流于形式，未建立多年滾動(dòng)計(jì)劃，每年制定的計(jì)劃不夠詳細(xì)，限于演練費(fèi)用高昂、組織難度大等多種原因，很少有大規(guī)模針對(duì)性演練。

從社會(huì)層面看，有些大壩的宣傳與保密之間存在矛盾，或宣傳不到位，或擔(dān)心引起民眾恐慌而未宣傳，可能致使公眾對(duì)大壩風(fēng)險(xiǎn)沒有正確的認(rèn)識(shí)，更不要說進(jìn)行大規(guī)模的撤離演練。

2.2.6 預(yù)案更新不及時(shí)

在情況變更后，預(yù)案應(yīng)及時(shí)更新，但實(shí)際上很多企業(yè)的預(yù)案編好后就沒有更新過，特別是人員變動(dòng)頻繁的企業(yè)，預(yù)案的更新問題更為突出。另一方面，有一些企業(yè)雖更新了預(yù)案，但未發(fā)放，或存在版本控制問題，一旦需要啟動(dòng)預(yù)案，難以判斷哪一版本是現(xiàn)行有效的預(yù)案。

2.3 應(yīng)急能力尚待提高

2.3.1 風(fēng)險(xiǎn)和預(yù)防意識(shí)薄弱

大壩安全突發(fā)事件大多為小概率事件，部分電力企業(yè)對(duì)大壩安全突發(fā)事件的預(yù)防意識(shí)淡薄，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不到位、思想上不重視，存在僥幸心理。從近幾年發(fā)生的地震、泥石流、滑坡、水庫大體積漂浮物堵塞泄洪通道、大壩嚴(yán)重滲漏等事件看，個(gè)別企業(yè)的大壩安全主體責(zé)任缺失與主要領(lǐng)導(dǎo)的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄、責(zé)任心不強(qiáng)不無關(guān)系。

2.3.2 應(yīng)急保障不到位

部分電力企業(yè)由于風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄、經(jīng)費(fèi)不足、人員偏少、管理不善等原因，致使大壩應(yīng)急所需要的隊(duì)伍、物資、通信、電力、經(jīng)費(fèi)等保障不到位。對(duì)于超出電力企業(yè)能力之處，如醫(yī)療衛(wèi)生和大型設(shè)備，應(yīng)當(dāng)盡可能尋求地方政府和社會(huì)力量的幫助，可與周邊單位簽訂應(yīng)急資源相互支援協(xié)議，落實(shí)各項(xiàng)應(yīng)急保障措施。

2.3.3 應(yīng)急處置準(zhǔn)備不足

從以往發(fā)生的幾起大壩安全突發(fā)事件看，實(shí)際處置險(xiǎn)情時(shí)大多存在手忙腳亂、臨時(shí)靠領(lǐng)導(dǎo)或?qū)＜遗哪X袋決策指揮的情況，表明應(yīng)急處置準(zhǔn)備不足。究其原因，與應(yīng)急預(yù)案流于形式、實(shí)戰(zhàn)演練做做樣子、應(yīng)急保障不落實(shí)等有很大關(guān)系。

2.3.4 應(yīng)急通訊設(shè)施不完善

從以往發(fā)生的幾起大壩安全突發(fā)事件看，通訊中斷問題非常突出，說明日常工作和生活中使用的電話、網(wǎng)絡(luò)等通訊設(shè)備在地震、洪水、臺(tái)風(fēng)、暴雨等突發(fā)事件發(fā)生后極易中斷，可靠性較低。即使通訊線路未中斷，由于受設(shè)備容量限制，應(yīng)急情況下易出現(xiàn)通訊擁塞、溝通不暢等情況。

3 大壩安全應(yīng)急管理改進(jìn)建議

針對(duì)大壩安全應(yīng)急管理存在的問題，建議政府有關(guān)部門加強(qiáng)大壩安全應(yīng)急管理頂層設(shè)計(jì)，重視大壩安全應(yīng)急管理實(shí)際效果，創(chuàng)新大壩安全應(yīng)急管理手段，切實(shí)提高大壩安全應(yīng)急管理水平。主要改進(jìn)建議如下：

（1）盡快修訂《水庫大壩安全管理?xiàng)l例》。統(tǒng)一對(duì)水庫、水電站大壩安全應(yīng)急管理的總體要求，明確各級(jí)政府及有關(guān)行業(yè)主管部門、大壩業(yè)主單位、參建單位及運(yùn)行管理單位的相關(guān)責(zé)任。

（2）將漫壩、潰壩應(yīng)急預(yù)案納入國家突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案體系。從國家層面明確大壩安全應(yīng)急的工作原則、事件分級(jí)、預(yù)測(cè)預(yù)警、信息報(bào)告、應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急救援、后期處置、應(yīng)急保障等要求，明確各級(jí)政府部門及各級(jí)指揮機(jī)構(gòu)的職責(zé)。

（3）各級(jí)政府部門清理部門規(guī)章和規(guī)范性文件。廢除與上述修訂后的條例和新制訂的國家預(yù)案不相符的要求，結(jié)合具體情況提出貫徹執(zhí)行的細(xì)則，特別要做好中央和地方之間、相關(guān)行業(yè)之間的銜接和協(xié)調(diào)，杜絕形式主義和多頭重復(fù)管理。

（4）進(jìn)一步明確政府和水電站大壩業(yè)主的職責(zé)。業(yè)主主要做好預(yù)測(cè)預(yù)防，盡最大可能避免事故的發(fā)生；一旦事故發(fā)生，第一時(shí)間做好現(xiàn)場(chǎng)處置、信息報(bào)送等。政府主要負(fù)責(zé)組織對(duì)下游人民生命財(cái)產(chǎn)的救援。對(duì)于下游影響區(qū)域，業(yè)主負(fù)責(zé)提供潰壩淹沒圖或潰壩下泄流量；政府據(jù)此編制風(fēng)險(xiǎn)圖及制定逃生撤離方案。

（5）各級(jí)政府相關(guān)部門、各水電站大壩業(yè)主全面梳理現(xiàn)有相關(guān)預(yù)案，按新規(guī)定編制大壩安全突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，并做好宣傳、培訓(xùn)和聯(lián)合演練，提高應(yīng)急響應(yīng)和應(yīng)急處置能力。

（6）建立大壩安全突發(fā)事件應(yīng)急信息共享機(jī)制和信息平臺(tái)。據(jù)此進(jìn)一步增加大壩應(yīng)急的透明度，提高信息共享水平。信息平臺(tái)應(yīng)包括各級(jí)政府、各部門的相關(guān)要求；各級(jí)政府相關(guān)部門、各大壩業(yè)主單位的大壩應(yīng)急實(shí)際履職情況；基礎(chǔ)地理信息，暴雨、洪水、臺(tái)風(fēng)、地震、地質(zhì)災(zāi)害、結(jié)構(gòu)破壞等災(zāi)情等信息；事件的后續(xù)監(jiān)測(cè)、響應(yīng)處置和恢復(fù)重建情況等。

4 結(jié)語

水電站大壩安全應(yīng)急管理工作從無到有，目前已基本建立了適合我國國情和電力行業(yè)特點(diǎn)的大壩安全應(yīng)急管理體系，大壩安全應(yīng)急的法制、體制、機(jī)制總體合理，大多數(shù)企業(yè)編制了大壩安全突發(fā)事件相關(guān)應(yīng)急預(yù)案，具備一定的應(yīng)急能力和保障能力。已發(fā)生的“5·12”汶川地震、“8·3”魯?shù)榈卣稹?016年7月高壩洲水庫大型漂浮物等突發(fā)事件的實(shí)際應(yīng)急響應(yīng)及處置情況表明，我國的大壩安全突發(fā)事件應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制有效，救援和處置得力。但一定程度上還存在法規(guī)制度不健全、應(yīng)急預(yù)案及其管理混亂、應(yīng)急處置及保障能力不強(qiáng)等問題，需要繼續(xù)加強(qiáng)大壩安全應(yīng)急管理頂層設(shè)計(jì)，重視大壩安全應(yīng)急管理實(shí)際效果，創(chuàng)新大壩安全應(yīng)急管理的手段，進(jìn)一步提高大壩安全應(yīng)急管理水平?！?/p>

[1]國家發(fā)展和改革委員會(huì)令第23號(hào).水電站大壩運(yùn)行安全監(jiān)督管理規(guī)定[Z].2015.

[2]國務(wù)院令第77號(hào).水庫大壩安全管理?xiàng)l例[Z].1991.

[3]國家防汛抗旱指揮部.關(guān)于明確水庫水電站防汛管理有關(guān)問題的通知[Z].2005.

[4]國家電力監(jiān)管委員會(huì).電力企業(yè)應(yīng)急預(yù)案管理辦法[Z].2009.

[5]張士辰,彭雪輝.瑞士大壩應(yīng)急管理特點(diǎn)及其對(duì)中國的啟示[J].中國安全生產(chǎn)科學(xué)技術(shù),2015(11)：180-184.

作者郵箱：shen_hy@ecidi.com

Prediction,prevention and emergency response is an important part of dam safety management for hydropower station.In the last decade,there are many serious natural disasters related to dam safety of hydropower station in China.In coping with these disasters,the actual emergency response is rapid and the rescue is very effective,which reflects the dam safety emergency management system suitable for national conditions and industry characteristics has been basically established.This paper analyzes the current situation of safety emergency management of hydropower dam in China,introduces the construction of dam safety emergency system,points out the problems in emergency management,and puts forward some suggestions for improvement.

hydropower dam;emergency management;current situation;improvement

TV698

A

1671-1092（2017）02-0022-06

2016-11-22

沈海堯（1962-），男，浙江慈溪人，教授級(jí)高級(jí)工程師，主要從事大壩安全監(jiān)測(cè)與大壩安全技術(shù)管理工作。

Title:Current situation and improvement suggestions of safety emergency management of hydropower dams//by SHEN Hai-yao,SHEN Jing and WANG Xiao-qing//Large Dam Safety Supervision Center,National Energy Administration