后稅費時代農村土地利益的平衡
——以農民土地財產權保障為中心

(西南民族大學 法學院，成都 610041)

后稅費時代農村土地利益的平衡
——以農民土地財產權保障為中心

何 真

(西南民族大學 法學院，成都 610041)

在后稅費時代國家賦權、地方政府和村社組織讓利、農民增權的農村土地利益分配的理想格局中，保護農民土地財產權是其應有之意，但農村土地利益的不斷增長，刺激了國家、地方政府、村社組織、農民對土地利益的激烈博弈。由于國家多重土地目標的矛盾和地方政府、村社組織的土地權力受到制約的有限性，使得土地權力(權利)配置與土地利益分配之間并不相稱，從而對農民的土地利益進行了擠占，產生了農村土地利益分配失衡的狀況。后稅費時代應在社會本位價值觀的引領下，尊重農民土地財產權的公私合體屬性，理順國家的土地權力，約束和規(guī)范地方政府的土地權力，廓清村社組織的土地權利，賦予、歸還和維護農民的土地權利。

后稅費時代；農村土地利益；農民土地財產權;利益平衡；《物權法》

2006年元旦《農業(yè)稅條例》的廢止，結束了幾千年以來“皇糧國稅”的歷史，開創(chuàng)了中國的后稅費時代。后稅費時代農村土地利益分配格局發(fā)生了深刻的改變，產生了土地利益分配失衡的狀況。要改變這種狀況，應進行農村土地利益平衡。關于農村土地利益平衡的研究，相關文獻論述較多，涉及農民土地利益平衡的權利體系與實現機制、演進歷史與格局重構、觀念轉變與立法回應、實現困境與制度完善等方面，但鮮有文獻從農民土地財產權保障的角度出發(fā)來論述農村土地利益的平衡。本文以農民土地財產權保障為中心，論述后稅費時代農村土地利益分配的變化對農村社會各主體土地權利配置的影響，提出宜從農民土地財產權公私合體屬性出發(fā)，通過對農村社會各主體土地權力(權利)的重新配置，形成有效的權利讓渡和權力制約結構，來平衡農村土地利益。

一 后稅費時代農村土地利益分配的理想格局

稅費時代“資源汲取型”的經濟模式下，國家對土地利益按照行政隸屬關系進行自上而下的分配，地方政府、村社組織作為國家進行資源汲取的重要依靠對象，在國家的支持下獲得了大量土地資源的配置權并以此獲得大量的土地利益，而農民處在利益鏈條下的最末端，擁有稀薄的土地財產權，由此獲得少量的土地利益分成①。稅費時代農村土地利益分配格局的失衡，是國家對土地利益的行政性壟斷所致，其利用行政權力將土地利益進行自上而下的切割，離權力中心越近，權力(權利)越大，獲得的土地利益越多，而離權力中心越遠，權力(權利)越小，獲得的土地利益越少②。

后稅費時代為了鞏固稅費改革的既有成果，采取了“資源支持型”的經濟模式，希望形成國家賦權、地方政府和村社組織讓利、農民增權的農村土地利益分配的理想格局，對土地權利的配置和土地利益的分配做出了有利于農民的安排，制定了大量保護農民土地財產權的法律與政策。后稅費時代農民土地財產權通過權利內容的拓展、權利類型的增多和權利救濟的夯實得到了豐富。下文主要以《物權法》為例，來論述后稅費時代農民的土地財產權。

第一，就權利內容而言，《物權法》將農民的土地財產權界定為以具有一定實質內容的農民集體成員所共有的土地所有權為基礎、以農民個體的土地使用權為中心的權利，農民土地財產權可以理解為對農地資源占有、使用、收益與轉讓的權利集合，由此土地對農民意味著由“責任田”向“權利田”的轉變。就農民集體土地所有權而言，《物權法》引入了集體成員權來明確農民集體所有權的權利主體，以對所有權權利主體不明的情況尋找一種新的解決途徑③，并進一步賦予集體成員的重大事項決定權、對集體財產的知情權和對行使主體的撤銷權。就農民個體的土地使用權而言，《物權法》試圖通過土地使用權的物權化來解決土地使用權性質不明確、期限不穩(wěn)定、流轉受限制和內容不自主的權利有限性問題?！段餀喾ā吩诘谌帯坝靡嫖餀唷敝袑ＴO土地承包經營權、宅基地使用權和建設用地使用權各章，明確了其皆為用益物權，解決了土地使用權性質不明確的問題?！段餀喾ā穼ν恋爻邪洜I權的期限做出規(guī)定，通過期限的法定化，解決土地承包經營權期限不穩(wěn)定的問題④。

第二，就權利類型而言，《物權法》確認了土地的承包經營權、宅基地使用權、農村建設用地使用權等歸屬于土地財產權第二層次的農民個體的土地使用權，通過《物權法》和其他規(guī)范性文件確認了集體成員權、農民的征地補償權⑤、農地發(fā)展權、土地承包經營權的轉讓權、土地承包經營權的入股權、農民的平等受償權等歸屬于土地財產權第三層次的新型的農民土地財產權，這有利于從土地財產權的多個層次和多個維度去保護農民的土地財產權⑥。

第三，就權利救濟而言，《物權法》確認了集體成員的重大事項決定權、知情權和撤銷權，農民由此獲得了對集體土地的民主管理權和民主監(jiān)督權，這對農民土地財產權的救濟具有實體意義；而《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》的頒布，明確了土地承包經營糾紛的調解和仲裁兩種救濟渠道，《行政訴訟法》的修改則明確了對“征收、征用決定及其補償決定不服”和“認為行政機關侵犯其農村土地承包經營權、農村土地經營權”的情況可以提起行政訴訟，這對農民土地財產權的救濟具有程序意義。

二 后稅費時代農村土地利益分配的失衡

后稅費時代農村土地利益不斷增長⑦，國家、地方政府、村社組織、農民對土地利益展開了激烈的博弈，對農村土地利益分配造成深刻影響，并產生農村土地利益分配失衡的狀況。下文將重點鎖定地方政府中的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府”，來論述鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的土地權力和土地利益。

后稅費時代農村土地利益分配格局的失衡，是土地權力(權利)配置與土地利益分配之間的不匹配與不相稱所致，即國家為了有效的解決“三農”問題，雖然對土地權利的配置和土地利益的分配做出了有利于農民的安排，但由于國家并沒有對地方政府和村社組織的土地權力進行適當和適度的限制，使得它們仍能動用這些權力進行有利于自己的土地利益安排，從而對農民的土地利益進行了擠占。后稅費時代希望通過國家對土地的宏觀調控和對農民的賦權讓利行動，形成國家自上而下的和農民自下而上的對以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為代表的地方政府和村社組織的土地利益的一種雙重夾擊，目的是扭轉稅費時代土地利益分配格局中對農民不利的局面，形成國家賦權、農民保權和以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為代表的地方政府與村社組織的讓權的土地利益分配格局。但國家對土地利益的多重目標設置，使其陷入無所適從的困境，難以采取有效的措施來限制以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為代表的地方政府和村社組織的土地權力，使得它們仍然能夠利用并擴展這些權力應對國家的宏觀調控并對農民的權利保障進行抵制，使得農民對土地財產權的獲得難以轉化為現實中的土地利益享有。

第一，國家對土地利益的多重目標，使其陷入重重矛盾。國家對土地利益的多重目標，是由農地的多重功能決定的。由于農地生產功能、資本功能與社會保障功能、社會穩(wěn)定功能之間的矛盾，造成國家對土地利益多重目標之間的必然沖突[1]。而這些目標又分別由中央政府與地方政府承擔，造成中央政府與地方政府之間以及各級地方政府之間的利益沖突和行動矛盾⑧，“其中，經濟發(fā)展、工業(yè)化與租金收入最大化對于地方政府而言具有更高的優(yōu)先性；農業(yè)與糧食安全以及社會穩(wěn)定和諧對于中央政府具有更高的重要性”[2]。地方政府對土地利益的目標是綜合性的，土地的租金收入只是其短期目標，其長期目標是通過農地的工業(yè)化或城市化經營所致的經濟發(fā)展來獲得工商稅收、就業(yè)率提高、城市基礎建設的改善等經濟利益。但租金收入的短期目標與經濟發(fā)展的長期目標之間會產生沖突，因為當各個地方政府都有獲取土地收益的沖動時，會出現地方政府的激烈競爭，甚至出現免收或少收土地租金的惡性競爭，于是地方政府很可能出現“題內損失題外補”的行動⑨。很明顯，地方政府以擠占農民的征地補償金來彌補土地租金收入減少的行動，會激起農民的強烈反應，農民可能采取爭取土地租金收入的個人抗爭或集體行動，不僅影響到一方的社會穩(wěn)定，也影響到國家的長治久安，這給中央政府帶來強大的政治壓力；而地方政府肆意擴大征地范圍的行為，必然造成耕地的減少，對中央政府的農業(yè)生產與糧食安全目標的實現造成威脅[3]。于是，中央政府為了規(guī)制地方政府的尋租行為，采取了兩方面的行動：一方面，中央政府明確賦予農民土地財產權，并將這種權利物權化，來遏制地方政府的尋租行為；另一方面，國家采取一系列措施增強土地管理的執(zhí)法力度和提高非法征地的處罰成本，來規(guī)范地方政府的征地行為。

第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政壓力增大，愈發(fā)主動追求土地利益。稅費改革以后，農村大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)最主要的收入來源已經喪失，盡管通過財政轉移支付可在一定程度上得到彌補，但不能從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境。加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)工商業(yè)發(fā)展偏慢，工商業(yè)稅收增量有限，而且稅費改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構改革并未取得實質性效果，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身收入與上級下達的財政支付轉移資金已無法滿足各項支出的需要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的正常運行受到了較大的制約和影響[4]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政困境使得招商引資和土地開發(fā)成為其工作的重要內容，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對土地利益的追求不僅是一種逐利行為也是一種謀求政績的行動。而我國農村土地制度規(guī)定并不健全，存在著農民集體土地所有權主體虛位的情況，加之作為農民集體土地所有權行使主體的村社組織的嚴重行政化，正好為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進入并主導村社土地利益留下了充分的理由和空間。其以發(fā)展地方經濟為名，主動介入農地的開發(fā)與征用，既可能代表國家以征地機關的身份參與征地工作，也可能代表集體以鄉(xiāng)鎮(zhèn)農村集體經濟組織的身份接受管理分配土地補償費，其雙重身份難以避免在土地補償費管理過程中遭遇相關費用被隨意截留和使用的問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也可通過無權審批、越權審批等非法手段將耕地變?yōu)槌擎?zhèn)建設用地，或將原本用于興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共設施和公益事業(yè)建設的農村集體建設用地用于其他事項[5]。

第三，村社組織自主性收入來源減少，刺激其對土地利益的覬覦。稅費改革直接斬斷了村社組織作為集體土地所有者的代理人向農民提取“三項提留”經費之手，除了存在著贏利性的村辦企業(yè)的少數富裕村莊組織還有自主性收入以外，大多數村社組織的日常維持和運轉所需資金主要依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政支付轉移，而村級公益事業(yè)則主要依靠村民籌集的一事一議費用[6]。村社組織自主性的收入減少，加劇村社組織正常運轉的風險，于是有著自己獨立經濟利益的村社組織必然利用自己可控的權力(權利)來擴大獲益空間和拓寬獲益渠道。而集體土地是村莊最大的公共資源，村社組織作為農村集體土地所有權的行使主體，有著廣泛而寬松的農地調控權，可對集體土地做出有利于自身利益的安排。當然，由于土地的直接收益(表現為糧食補貼和農業(yè)所得)歸農民所得，村社組織更看重的是土地級差地租中的分成，其在能產生土地級差地租的土地流轉、土地征用中扮演著積極角色，謀求自身利益。雖然按照法律規(guī)定，村社組織只能以土地所有者的行使主體的身份履行關于土地的經濟職能，但在現實中它往往以土地所有者自居，越權行使對集體土地的所有權，并以發(fā)展經濟和行使土地所有權為說詞，以村民“支持”和“集體投票表決”為借口，違法用地[7]。如以建設新農村的名義興建小產權房；對農用地的“以租代征”；以農用地非法入股或聯營的形式興辦企業(yè)；未經依法批準修建集貿市場、村級道路、村委會辦公室等公益設施[8]。當然，由于村社組織的異化，農地利益在很大程度上被村社組織的代理人村社干部所攫取。

第四，農民土地權利意識增長，對土地利益更加重視。稅費改革后，土地的農業(yè)收益增大，農民耕種土地的預期收入增加，具有經濟理性的農民，在土地農業(yè)收益增加的刺激下，土地權利意識逐漸增長。一些已經從事第二、第三產業(yè)的農民回到農村從事農業(yè)，而之前村社組織已經將拋荒土地轉包給其他農戶，這些農戶又不愿意讓出承包的土地，由此產生土地糾紛；而一些人多地少的農民也提出重新分配土地的主張，相應地人少地多的農民則提出土地承包政策30年不變，也產生土地糾紛。這些糾紛表現為農民之間的土地使用權的沖突、村社組織的農地調控權與農民的土地使用權的沖突。城市化運動將大量農村集體土地轉變?yōu)槌鞘袊型恋兀谕恋匦再|的轉變過程中也帶來了巨額的土地級差收益。國家(通過地方政府也包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)以壟斷性的土地征收、征用權獲得了大部分的土地級差收益，而農民的經濟理性決定了其在獲得一定征地補償的情況下(即其獲得的土地級差收益分成遠遠大于未來一定時段以內的土地的農業(yè)利益或土地的經濟利益)，他們還是希望被征收征用的。地方政府的政治權力聯合工商業(yè)資本的經濟強力，加上農民經濟人的理性思考，在三方“合謀”下，土地利益在國家、地方政府和村民之間出現了沖突、合謀與失衡的現象。

后稅費時代農村土地利益分配的失衡損害了農民的土地權益。

首先，就農地流轉而言，其流轉價格的協商過程往往將農地的原有使用者農民排除在外，由地方政府(包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)、村社組織和新的土地使用者協商而成，其價格往往有利于新的土地使用者，而地方政府(包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)、村社組織也能從中獲得一部分土地利益，較低的農地流轉價格使得農民土地利益受損，而較長的農地流轉時間使得農民土地利益受損的情況變得更嚴重。同時在農地流轉的過程中出現的一些以規(guī)避土地用途管制、農用地轉用的總量控制和農地轉為建設用地的土地收益分配制度的“以租代征”現象，極大地損害了農民的土地利益，也嚴重損害了國家土地管理的基本制度、國家宏觀調控政策的落實和耕地保護目標的實現[9]。

其次，就農地征收而言，其征收價格的協商過程也基本將土地的使用者農民排除在外。由于地方政府需要土地和大量資金，其對農地的征收價格進行非市場化的運作，一方面大量低價征收農地，另一方面又以被征收的土地為抵押從銀行貸款融資獲得大量的資金，于是土地的低價征收成為地方政府獲得土地級差收益的最好方式。當然農民仍然不能獲得全部的土地征收款項，因為土地是集體的，其中的相當一部分要留給農民集體，從而被農民集體的代理人村社組織分走。同時，在土地征收過程中實行的“土地增減掛鉤”政策，在土地生財的利益刺激下，演變?yōu)檫`背民意迫使農民“上樓”的運動式土地整理方式，地方政府通過城鄉(xiāng)土地指標置換，大量增加計劃外建設用地，尤其是隨著地方政府融資平臺的興起，通過置換得來的城市建設用地指標，又由政府直接在銀行進行抵押貸款套取現金，使得地方政府可以輕巧地坐享巨大的土地利益，而農民宅基地與承包地利益常受到損害[10]。

后稅費時代農村土地利益分配的失衡給國家?guī)砹松鐣驼物L險。地方政府與村社組組織違背農民意愿的土地流轉和土地征收，導致農民利益受損，引發(fā)農民不滿情緒和上訪行為，甚至誘發(fā)群體性事件，這給社會穩(wěn)定帶來了極大的威脅。在城市化、工業(yè)化的容納能力有限和農村社會保障體系不健全的情況下，大規(guī)模推動土地流轉和土地征收，勢必造成大批農民失地又失業(yè)的不穩(wěn)定的隱患，并可能在社會矛盾激化的情況下，引發(fā)社會動蕩。土地流轉和土地征收過程中的地方政府、村社組織的尋租行為和地方官員、村社干部的腐敗行為，會引發(fā)民眾的不滿情緒，并激發(fā)土地利益被侵占的農民的憤慨和仇視，由此可能誘致巨大的政治危機?？梢姡蠖愘M時代農村土地利益分配格局失衡的狀況如果得不到平抑，不僅會使農民的土地財產權形同虛設，也會使稅費改革的成效被重新緊張的國家與農民關系而吞噬。因此，應從后稅費時代農村土地利益分配格局失衡的原因入手，通過對土地權力(權利)配置和土地利益分配不一致狀況的糾正，來建構一種能夠協調和平衡農村社會主體多元化利益的制度安排，使農民土地財產權得到真正切實有效的保障。

三 后稅費時代農村土地利益平衡的價值取向

后稅費時代意味著國家經濟模式由資源汲取型向資源支持型的轉變，政府的執(zhí)政方式由管制型政府向服務型政府的轉變，農村社會組織由行政控制向民主自治的轉變，農民的權利享有由權利限制向權利保障的轉變[11]。其摒棄了國家本位的價值觀，以社會公共利益的實現作為考量法律績效的基點，從社會整體的角度出發(fā)，從整個社會的正義與公平來進行利益平衡。在社會本位價值觀的引領下，農村土地利益平衡既要防止因信息不對稱、土地兼并、外部效應等造成的“市場失靈”狀況，也要防止國家對土地市場的長驅直入和強力干預造成的“政府失靈”狀況。這需要立足于社會整體利益，意識到農民土地財產權具有公私合體的屬性，克服偏執(zhí)于公私法律二元結構之一端所產生的束縛。

一方面，社會本位的價值觀并沒有否定農民土地財產權的私權性，而是要進一步深化和調整有關私權性的認識。第一，更加關注農民土地財產權的私權性。我國的農民土地財產權兼具公權和私權屬性，但其在權利生成之時并沒有經過現代意義上的自由、平等、意思自治等私法理念的洗禮，其制度建構深受生產資料公有制的意識形態(tài)、人民民主專政的政治制度、總體性社會的全能治理模式和不患寡而患不均的樸素平均主義的影響。農民土地財產權是一種受到國家權力嚴格限制和嚴重掣肘的有限的財產權，其私權屬性受到公權屬性的極大限制。后稅費時代農村土地利益的平衡宜回復農民土地財產權的私權品格，在承認農民土地財產權私權性有限的前提下，更加強調對農民土地財產權限制的限制，即對農民土地財產權的限制必須滿足公共利益的目的性需要、法律規(guī)則的程序性限定和行政補償的實質性約束等三個條件，以使農民土地財產權的私權性得到彰顯。第二，更加關注平等權的實現。后稅費時代農村土地利益平衡應該在正視長期以來對農民的制度性歧視的基礎上，賦予農民形式上的平等權，反對對農民的不合理差別對待，農民應該與其他主體一樣平等地享有農村的土地利益。土地利益平衡還應關注到農民的弱勢地位，在平等權的保障中給予農民合理的差別對待，賦予農民實質意義上的平等權，對農民進行土地利益分配的傾斜，不僅使農民獲得與土地權利相稱的土地利益，還應將被其他社會主體擠占和侵蝕的本該屬于農民的土地利益返還給農民，以彌補歷史和當下對農民的土地利益的欠賬。

另一方面，社會本位的價值觀也肯定了農民土地財產權的公權性，并對公權性進行了重新的闡釋和限定。首先，注重以行政協商的方式解決涉農土地爭議[12]。后稅費時代政府執(zhí)政方式向服務型政府轉變，使其對土地事務的管理宜由行政命令向行政協商轉變，尊重農民的主體性地位，保障農民在土地利益分配中的參與權、決策權、分配權，農村社會的其他主體應該更多地傾聽農民的合理合法訴求，與農民平等協商涉農土地糾紛的處理⑩。其次，注重以行政合同的方式來安排農地權利義務[13]。后稅費時代市場經濟的發(fā)展對土地市場的制度完善提出了更高的要求，契約是在市場經濟中進行個體間權利義務固化的基本方式，當以土地行政管理的名義進行的行政干預介入土地市場時，行政干預應與契約逐步結合才能發(fā)揮較大的效力。行政合同的訂立能夠激發(fā)農民在平等、自由、互惠互利和利益平衡的基礎上積極實施合同內容，不僅提高了國家對土地行政干預的質量，也起到了保障農民土地財產權的作用。

四 后稅費時代農村土地利益平衡的進路

后稅費時代農村土地利益分配的失衡是農村社會各主體土地權力(權利)配置與土地利益分配之間的不匹配與不相稱所致，是已經減少土地利益但土地權力卻沒有得到厘清的國家、本應減少土地利益但因其土地權力沒有受到限制而仍然能大量獲取土地利益的地方政府和村社組織、理應獲得土地權利卻沒有獲得與此相稱的土地利益的農民，這些主體之間的重重矛盾所致。因此，后稅費時代農村土地利益平衡的關鍵，就是要通過對農村社會各主體土地權力(權利)的重新配置，形成有效的權利讓渡和權力制約結構，來對土地利益進行重新分配，并使各自之間的利益得以平衡。

第一，理順國家土地權力。

我國農村土地制度是在現代民族國家的建構和統(tǒng)治權威的確立過程中逐步形成起來的。在這一過程中，民族國家統(tǒng)一的主權和強大的國家權威對農村社會產生巨大而持續(xù)的支配力，以國家力量推動的土地改革和集體化運動，通過“土地歸公”的方式將農地集中于農民集體之手[14]。因此，以農民集體土地所有權為基礎的農村土地制度，一方面其規(guī)范框架對大陸法系的理論模式有著強烈的路徑依賴，另一方面其制度構造充斥著濃厚的“共產主義—社會主義”的政治制度標準和“生產資料歸誰所有”的意識形態(tài)邏輯[15]。所以，我國農村土地制度是容納了各種異質性概念，不能被傳統(tǒng)民法理論所涵蓋，并在實踐中產生和不斷被實踐所豐富的土地制度。隨著中國由現代民族國家向現代民主國家的轉型，中國農村土地制度開始由強調國家整體的中央權威向強調國家主權者的公民權利轉變。因此，這一過程的真正問題就是在國家政治權力和意識形態(tài)曾經被擴張的約束條件下如何以法律“權利—義務”模式來重建轉型期的農村土地制度[16]。即：一方面，國家如何在農村土地制度中恢復被國家政治權力和意識形態(tài)所排擠的農民的土地權利；另一方面，農民如何在當下國家對農村土地制度的建構中通過增加自己的話語權和締約權來保障其獲得的土地權利。所以，這一過程需要依托“農民—村社組織—地方政府”的聯合與國家建立正式和非正式的交易，來解決國家權力在農村社會的進場與退場的問題。即以法律“權利—義務”模式取代原來的被政治制度和意識形態(tài)所左右的行政控制模式，是國家權力在農村土地制度重構中發(fā)揮作用的必然選擇。國家作為農村土地制度運行中的決策主體之一，其對農村土地資源的干預權力應以建立健全農村土地法律制度和提供宏觀目標與宏觀調控手段為限，在尊重農民主體地位的基礎上，通過“地權在民”的法權建構來獲得農民對國家的制度性認同。

第二，約束和規(guī)范地方政府土地權力。

地方政府對農村土地有著廣泛的權力，其以行使土地征收權的方式壟斷了土地一級市場，并通過對農地使用權的限制來控制土地二級市場。后稅費時代宜從兩方面來約束和規(guī)范地方政府的土地權力。首先，約束地方政府的土地征收權，適度放松對農地一級市場的壟斷。農地一級市場的癥結在于地方政府的土地征收權超越了合理的限度，過多控制了農民對土地的處分權和收益權，形成地方政府壟斷下土地征收權的擴張和農民土地財產權被嚴重制約的失衡。從根本上化解這一癥結就應該限定行政征收權的適用條件，在讓權于民與限制政府權力的過程中，形成地方政府土地征收權與農民土地財產權的相互平衡。各國對土地征收權的限制通過公共利益、合理補償和依法征收的原則進行。我國農地征收也實行這三大原則，但法律規(guī)定比較粗略，使得現實中地方政府的土地征收權并沒有得到切實有效的制約。當務之急應從用途管制、價格制定和程序規(guī)范的法律技術層面對這三大原則進行夯實，真正實現對地方政府的制約。其次，規(guī)范地方政府對農地使用權的控制，建立健康有序的農地二級市場。農地二級市場的癥結不在于地方政府是否應該限制農地使用權，而在于這種限制不應是混亂的、為所欲為的，應該是規(guī)范的、系統(tǒng)的和全面的，以對土地二級市場進行適時、合理、適度的干預。現在地方政府對農地使用權的限制，主要是通過土地利用規(guī)劃、土地用途管制、耕地占有平衡等手段來實現的，但地方政府在使用這些權力時，卻面臨著地方政府之間權力沖突現象嚴重，權力行使方式不規(guī)范、隨意性大，權力行使手段以行政干預為主、手段單一，政府官員擁有較大的自由裁量權等實際問題[17]。應該規(guī)范地方政府對農地使用權的控制，從土地收益和土地權責兩方面著手，合理協調和重新分配土地收益在國家、地方政府、村社組織、農民各方的比例，并建立相應的權責機制，形成對地方政府控制權的制約。

第三，廓清村社組織的土地權力。

承擔三大職能的村社組織扮演著集政府的代理人、集體財產代理人和公共事務管理者于一體的角色。但村社組織的三重角色在其合法性來源上存在著深刻的矛盾，使得在三重角色支配下的土地權力存在著難以調和的沖突，迫切需要廓清村社組織的土地權力。后稅費時代將村社組織定位為服務性、協調性組織，對村社組織提出了淡化行政職能、強調自治職能和明確經濟職能的要求，這為廓清村社組織的土地權力(權利)指明了方向。

首先，應該分清村社組織兩種不同的土地管理權力。一種是基于行政職能而獲得的土地管理權，如基于對土地利用規(guī)劃的監(jiān)督管理、對土地征用的組織動員、對耕地的保護、對征地補償款的發(fā)放、對土地違法行為的監(jiān)督等而獲得的土地權力。這些權力本源于政府土地管理權，而政府依據法律規(guī)定將這些權力以行政委托的方式交付給村社組織，村社組織在行使這種土地管理權時，發(fā)揮協調作用，協助政府進行土地管理。一種是基于經濟職能和自治職能而獲得的土地管理權。如土地發(fā)包權、土地調整權、土地經營方案制定權、土地信息的收集發(fā)布權等。這些權利本源于農村土地的所有者農民集體，而土地所有者通過建立民事上的委托代理關系交付給村社組織，村社組織在行使這種土地管理權時，發(fā)揮基礎性作用，以土地所有者的名義進行土地管理。

其次，應從委托代理關系的視角去考察村社組織的土地權力(權利)。村社組織具備雙重代理人的法律地位，既是基于行政委托之上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的代理人，也是基于民事委托之上全體村民的代理人。但由于我國《村民委員會組織法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》有關農村集體經濟組織的規(guī)定并沒有對委托人與代理人之間的責權進行明確而詳盡的規(guī)定，加之委托人與代理人之間本身就存在著信息不對稱和目標不一致的情況，使得代理人在土地權力的行使中出現維護農民土地權利不力的權力缺位，侵犯農民土地權利的權力越位和將上述兩種土地管理權混淆使用的權力錯位的問題。應構建代理人激勵機制和監(jiān)控機制，克服委托代理中的“敗德”和“不可察覺”問題，使村社組織在代理權限范圍內積極行使被委托的權力(權利)，不能僭越委托人的權力(權利)，也不得對委托人的權利虛與委蛇[18]。

最后，村社組織應在三位一體的角色定位中，當好土地利用的管理者、服務者和監(jiān)督者[19]。作為管理者，加強對農村土地流轉和土地整治的檔案管理和合同備案工作，并履行向鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地部門的報告義務；作為服務者，在土地利用的信息、協調、咨詢、指導方面加強服務工作；作為監(jiān)督者，既保護土地利用中社會公共利益不受侵犯，也保護農民的利益不受侵犯。

第四，賦予、歸還和維護農民土地權利。

后稅費時代宜在農地利益平衡的過程中，通過對農民的權利配置上的優(yōu)待和利益分配上的傾斜，使農民能獲得與其他社會主體同等的法律地位，從而改變稅費時代農民處在土地利益配置最底端的狀態(tài)。這就需要改變現有的農民與國家、地方政府和村社組織利益博弈中農民土地權利相對缺失、權利剝奪嚴重和權利難以維護三大困局。即通過國家適時穩(wěn)步推進立法工作來賦予農民原本沒有的權利，這些權利既包括農地使用權的抵押權、農地使用權的入股權、農地發(fā)展權等實體性權利，也包括農地利益的平等保護權、農地立法的參與權、農地征用的談判權、農地管理的監(jiān)督權、農地價格的議價權等程序性權利。通過對地方政府土地權力的限制和規(guī)范來歸還農民已有但沒有實際享有的土地權利，在“還權”于民的過程中，以提高權利質量為目標，實現農民土地利益的表達、補償和救濟的三位一體。通過村社組織發(fā)揮農村社會基層群眾性自治組織的作用來維護農民應有和已有的權利，村社組織應通過村民大會、村民代表會議、村民議事會等組織將分散的農民聚合起來，進行土地權利的表達、土地利益的決策和土地管理的監(jiān)督。

注釋：

①我國農民土地財產權權利體系包含三個層次：第一層次的土地財產權是集體土地所有權，它是其他土地權利的權源，是土地財產權益的初次分配；第二層次的土地財產權是土地使用權，它是土地財產權益的二次分配，是為了解決集體所有土地的分散利用問題，具體包括土地承包經營權、集體建設用地使用權、宅基地使用權、自留地使用權、地役權；第三層次的土地財產權是由集體土地所有權或土地使用權衍生出的新型財產權利，是對農民土地財產權益的再一次分配，具體包括土地承包經營權的轉讓權、土地使用權的入股權、征收補償權、集體成員權、農地發(fā)展權等。

②國家擁有最大的維護土地利益的權力，并集中表現為立法權，國家以農業(yè)稅的方式獲得土地的農業(yè)產出利益，也通過收取新增建設用地有償使用費、耕地占有稅等稅費的方式獲得土地的資產利益。地方政府擁有對土地利用的地方立法權、審批權、規(guī)劃權和監(jiān)督權等，通過收取土地出讓金、征地管理費、耕地開墾費、建設用地有償使用費等獲得了土地級差收益的大部分。農民處在土地利益分配利益鏈條的最末端，不僅以納稅和繳費的方式貢獻著土地的農業(yè)生產利益，也因其缺乏在土地征收和土地大規(guī)模流轉中的決策權、談判權、議價權等而占有較少份額，只能獲得部分的土地補償費、安置補助費以及地上附屬物和青苗的補償費。

③即將農民集體土地所有權的主體抽象為“農民集體”，并實行“成員集體所有”，從而集體成員和成員集體作為農村集體土地所有權的權利主體共同享有所有權，既不能因集體的存在而否認成員的主體地位，也不能認為成員是主體而否認集體的存在。但《物權法》對集體成員權的規(guī)定仍是不完善的，其對成員權的性質、成員權的認定標準、成員權的認定組織、成員權的救濟途徑缺少規(guī)定，這使得現實中農民集體土地所有權主體不清，權利虛化的困境依然存在。

④但《物權法》對土地使用權的流轉仍設置諸多的禁止性條款和若干的適用條件，如農戶承包型的土地承包經營權不得抵押，轉讓流轉須發(fā)包方的同意；宅基地使用權不得轉讓和抵押；集體建設用地使用權主體只能為農民集體經濟組織和流轉只能限定為原用地企業(yè)破產、兼并的特殊情形。這使得現實中土地使用權流轉受限制、內容不自主的情形依然存在。

⑤根據《物權法》第四十二條、第一百二十一條和第一百三十二條的規(guī)定，農民的征地補償權包括對被征土地的所有權的補償權，也包括對被征土地的土地使用權的補償權。

⑥其中的一些權利如農地發(fā)展權和農民的平等受償權只是被中央的政策性文件或政府的規(guī)范性文件所肯定，并沒有獲得法律上的認可，其法定效力有待立法的確認；一些權利如農民的征地補償權、土地承包經營權的轉讓權與入股權、集體成員權等即使獲得了法律的承認，但由于法律規(guī)定的粗略和籠統(tǒng)，使得這些權利在現實中遭遇難以有效行使的難題；一些權利如土地承包經營權、宅基地使用權、農村建設用地使用權雖然在法律上有了明確的規(guī)定，但仍受到較多的限制。

⑦在土地的耕種成本降低和耕種收益增加的情況下，農業(yè)收益增加；同時在城鎮(zhèn)化加速的條件下，城鎮(zhèn)擴張造成了對農村土地的蠶食，同時第二產業(yè)和第三產業(yè)的發(fā)展也對農村土地有著轉變土地用途的要求，這些均給農村政府及國家?guī)砹司揞~的土地級差收益。

⑧此處所論述的地方政府，指省、市、縣三級政府，不包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

⑨即要么擠占農民的征地補償金來彌補租金收入的減少，此行動造成地方政府的土地征用權與農民的土地財產權之間的沖突；要么以各種方式突破法律規(guī)則或政策限制，非法擴大土地的征用范圍，以征地數量的增加來彌補土地單價下降的差價，此行動造成地方政府的土地征用權與中央政府對宏觀經濟調控權的沖突。

⑩農村的其他社會主體為國家、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為代表的地方政府、村社組織，這些主體都具有公權色彩。

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[責任編輯：蘇雪梅]

BalanceofInterestofPeasantLandPropertyinPost-tax-and-feeEra

HE Zhen

(Law School, Southwest Minzu University, Chengdu, Sichuan 610041, China)

It is necessary to protect peasant land property in the ideal pattern of rural land interests distribution, i.e., government’s empowerment, local government and village organizations surrendering more profits, and peasants’ empowerment. However, the increasing rural land interests has stimulated the fierce game among central government, local governments, village organizations and peasants towards land interests. Due to the contradiction between national multiple land targets as well as the limited power of local governments and village organizations, the allocation of land power (right) is not commensurate with land interests distribution, thus land interests of peasants is squeezed, resulting the imbalance of rural land interests distribution. Under the guidance of social values, post-tax-and-fee era should respect public-private property of peasant land property rights, straighten government’s land power, restrain and regulate the local government’s land rights, clarify village organizations’ land rights, empower, return and maintain peasant land rights.

post-tax-and-fee era; land interests of peasants; peasant land property; balance of interests;propertyLaw

DF45；F301.1

A

1000-5315(2017)06-0032-08

2017-08-12

四川省社會科學研究“十二五”規(guī)劃2015年度課題“四川省民族自治地方推進政府治理與社會治理良性互動的法律機制研究”(SC15FZ009)；中央高?；究蒲袠I(yè)務費專項基金項目“民族自治地方推進政府治理與社會治理良性互動的法律制度研究”(2015SZYQN63)。

何真(1976—)，女，四川峨眉人，法學博士，西南民族大學法學院副教授。