政府職能轉(zhuǎn)變的績效評估研究
——以合肥市為例

陸維玲

(安徽經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，安徽 合肥 230051)

政府職能轉(zhuǎn)變的績效評估研究
——以合肥市為例

陸維玲

(安徽經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，安徽 合肥 230051)

政府績效評估是世界新公共管理改革的重要內(nèi)容，是西方國家在全球化、國際競爭加劇、科學(xué)技術(shù)迅猛發(fā)展背景下推進(jìn)政府管理改革的重大措施。其本質(zhì)是由民權(quán)運(yùn)動、高層政治力量和公共財政危機(jī)的推動所采取的一種新的政府治理方式。推進(jìn)合肥政府績效評估，要科學(xué)借鑒國內(nèi)外新近發(fā)展經(jīng)驗，立足現(xiàn)有基礎(chǔ)，逐步探索一套適合市情、長效穩(wěn)定、特色鮮明的績效評估模式。

政府職能轉(zhuǎn)變；績效評估；對策

政府績效評估作為促進(jìn)科學(xué)發(fā)展、破解民生難題、改變機(jī)關(guān)作風(fēng)的重要改革措施，已經(jīng)列入合肥市政府的政策議程。推進(jìn)合肥政府績效評估，要科學(xué)借鑒國內(nèi)外新近發(fā)展經(jīng)驗，立足現(xiàn)有基礎(chǔ)，逐步探索一套適合市情、長效穩(wěn)定、特色鮮明的績效評估模式。

一、國內(nèi)外政府績效評估實踐發(fā)展的最新態(tài)勢

政府績效評估是世界新公共管理改革的重要內(nèi)容，是西方國家在全球化、國際競爭加劇、科學(xué)技術(shù)迅猛發(fā)展背景下推進(jìn)政府管理改革的重大措施。其本質(zhì)是由民權(quán)運(yùn)動、高層政治力量和公共財政危機(jī)的推動所采取的一種新的政府治理方式。西方國家政府績效評估先后波及到英、美兩國以外的如日、韓、加、澳以及其他OECD國家。盡管各國具體做法不盡相同，但呈現(xiàn)出一些共通趨勢，如注重公共責(zé)任和“顧客至上”理念、強(qiáng)調(diào)政府行為結(jié)果及滿意度測量、實施多元評估和制度化管理、追求與績效預(yù)算的緊密結(jié)合、適應(yīng)各自國情并持續(xù)改進(jìn)。

進(jìn)入新世紀(jì)以來，西方國家績效評估在推進(jìn)整體式績效治理、謀求公私合作伙伴協(xié)同發(fā)展、促進(jìn)多元開放以及更具回應(yīng)性方面，呈現(xiàn)出新的發(fā)展態(tài)勢。我國績效評估過去主要是采取目標(biāo)責(zé)任制考核的形式進(jìn)行，后來結(jié)合社會服務(wù)承諾制、效能監(jiān)察、公眾評議等形式有了新的發(fā)展。新世紀(jì)以來，各級地方政府紛紛提出了較科學(xué)的評估體系、實施方案和推進(jìn)機(jī)制，相繼形成了“第三方”評價政府的“甘肅模式”，以民意測評為主的“珠海模式”，督事、評績、考人、查紀(jì)“四位一體”的“青島模式”，以效能監(jiān)察為主要內(nèi)容的“福建模式”，以目標(biāo)責(zé)任考核為形式的“杭州模式”，以政府重點(diǎn)工作和為民辦實事考核為重點(diǎn)的“合肥模式”等。這些模式促進(jìn)了各地政府積極轉(zhuǎn)變職能，提高工作業(yè)績。以“青島模式”為例，青島政府根據(jù)科學(xué)發(fā)展觀的要求，明確了全市成立高績效機(jī)關(guān)的使命、戰(zhàn)略和目標(biāo)，其中，政治績效、經(jīng)濟(jì)績效、文化績效、社會績效和黨建工作共同組成了戰(zhàn)略主題，凸顯了政府的社會職能和公共服務(wù)，使領(lǐng)導(dǎo)集體提出的新施政理念可以借助目標(biāo)責(zé)任制得到貫徹落實。另外，青島政府制定績效目標(biāo)時，還引入了審議程序，這樣可以真正凸顯績效目標(biāo)制定過程的科學(xué)民主性。青島的這些做法值得推廣和借鑒。

二、合肥市開展績效評估的現(xiàn)有基礎(chǔ)與經(jīng)驗

在實現(xiàn)富民強(qiáng)市、科學(xué)跨越歷史征程中，合肥將績效評估作為法治、責(zé)任和服務(wù)型政府建設(shè)的“助推器”，在探索績效評估體制、機(jī)制和方式方面取得了較大的進(jìn)展。合肥在績效評估方面形成的基礎(chǔ)有：一是國家層面試點(diǎn)平臺的獲批。在2007年全國政府績效評估工作會議上，合肥市被確立為全國績效評估5個聯(lián)系點(diǎn)之一，賦予了先行先試權(quán)，為推進(jìn)績效評估提供了良好的機(jī)遇。二是豐富的“8件實事”考核經(jīng)驗。合肥自2004年以來就實施為民辦好“8件實事”考核體系，是現(xiàn)代績效評估的雛形，為推進(jìn)現(xiàn)代績效評估積累了經(jīng)驗。三是長期的評估積累與技術(shù)操練。合肥各相關(guān)部門長期自發(fā)地探索績效評估，為在全市全面推進(jìn)績效評估奠定了人才、智力以及輿論上的準(zhǔn)備。四是科學(xué)的評估機(jī)構(gòu)與制度建制。市委市政府成立了政府績效評估試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，為推進(jìn)績效評估奠定了組織基礎(chǔ)。

另外，合肥還連續(xù)多年頒布并實施了《關(guān)于開展政府績效評估工作的意見》，績效評估方案運(yùn)行平穩(wěn)。在探索現(xiàn)代績效評估過程中形成了一些寶貴經(jīng)驗：一是科學(xué)謀劃，充分發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，科學(xué)借鑒國際國內(nèi)經(jīng)驗；二是立足市情，充分利用現(xiàn)成資源，合理繼承“8件實事”考核經(jīng)驗；三是把握重點(diǎn)，努力夯實評估基礎(chǔ)，建立了高標(biāo)準(zhǔn)的評估機(jī)構(gòu)與制度建制；四是持續(xù)推進(jìn)，實現(xiàn)績效評估在服務(wù)中求貢獻(xiàn)，在貢獻(xiàn)中求發(fā)展。

目前，合肥績效評估的組織、財力、智力和社會等資源不斷擴(kuò)大，影響力不斷提升，績效評估進(jìn)入了一個高度組織化、集約化、規(guī)范化的新階段。

三、進(jìn)一步推進(jìn)合肥市政府績效評估的對策與建議

進(jìn)一步推進(jìn)合肥政府績效評估持續(xù)健康快速發(fā)展，必須在體系設(shè)計方面著力解決一些影響發(fā)展的矛盾，消解制約其效用發(fā)揮的深層障礙，探索建立現(xiàn)代政府績效評估模式。具體而言要做到以下幾點(diǎn)：

1.明確績效評估頂層設(shè)計

立足合肥市情的基礎(chǔ)上力借鑒國外和國內(nèi)兄弟城市的成功經(jīng)驗，但不能簡單移植，要立足市情及管理實際開展自主創(chuàng)新。在績效評估目的上，要圍繞市委市政府確立的富民強(qiáng)市戰(zhàn)略目標(biāo)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會科學(xué)發(fā)展、民生改善、公共服務(wù)體系健全。在績效評估指標(biāo)方面，要把貫徹落實市委市政府推進(jìn)“四化兩型”重大戰(zhàn)略目標(biāo)以及相關(guān)工作部署、改革舉措、項目建設(shè)作為評估重點(diǎn)。在績效評估機(jī)制上，充分利用“8件實事”考核的廣泛影響并繼承這一成熟機(jī)制，探索將這種政府重點(diǎn)工作督查考核拓展到對經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)建設(shè)等效益的全面評估。

2.建立績效評估價值導(dǎo)向

合肥市要著眼于破解科學(xué)發(fā)展難題，明確什么是政績、為誰創(chuàng)造政績、如何創(chuàng)造政績，以此解決合肥經(jīng)濟(jì)社會為何發(fā)展、如何發(fā)展等重大問題，這是開展績效評估必須明確的價值導(dǎo)向。過去將政府績效片面理解為經(jīng)濟(jì)增長，從GDP增長、財政收入、招商引資的導(dǎo)向上評估績效，致使合肥政府出現(xiàn)片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度、盲目上項目、大搞“政績”工程、生態(tài)環(huán)境惡化、公共服務(wù)萎縮等弊端。推進(jìn)合肥績效評估，必須明確評估的科學(xué)而正確導(dǎo)向，著重衡量政府在縮小居民收入分配差距、推進(jìn)就業(yè)和社會事業(yè)發(fā)展、實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化、降低溫室氣體排放強(qiáng)度、推進(jìn)人口資源環(huán)境之間協(xié)調(diào)發(fā)展等方面的成效。

3.構(gòu)建績效評估基本框架

眾所周知，績效評估是一個世界性難題?？v觀國內(nèi)外實踐可知，如何科學(xué)處理績效評估統(tǒng)一規(guī)范和因地制宜的關(guān)系，又是難題中的難點(diǎn)。究竟是由市委市政府設(shè)計一個涵蓋細(xì)節(jié)的完美運(yùn)作方案，讓處、科室具體實施，還是只提供合理的制度、原則和框架，充分尊重政府具體部門的特點(diǎn)?一些政府官員希望設(shè)計出一套“普適”性評估體系來評估所有層級政府和部門是不現(xiàn)實的。破解合肥市績效評估實踐難題，關(guān)鍵就是在績效評估總體設(shè)計上，科學(xué)處理評估體系統(tǒng)一規(guī)范和因地制宜的關(guān)系，使績效評估既有統(tǒng)一的框架要求，同時又能體現(xiàn)具體層級和部門的特殊性。

4.完善績效評估指標(biāo)體系

要將績效評估視作一個邏輯系統(tǒng)，通過構(gòu)建體現(xiàn)政府投入、行為與結(jié)果之間邏輯聯(lián)系的指標(biāo)體系，將政府投入指標(biāo)、產(chǎn)出指標(biāo)、效果指標(biāo)和能力指標(biāo)有機(jī)結(jié)合起來，解決政府在績效產(chǎn)出過程中可能出現(xiàn)的“唯規(guī)則主義”和“不擇手段主義”，推動政府自身能力建設(shè)，為未來的長遠(yuǎn)績效夯實基礎(chǔ)。同時，要實施政府綠色GDP績效指標(biāo)核算，將實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長所造成的生態(tài)環(huán)境破壞、資源消耗價值從績效中扣除。只有將科學(xué)發(fā)展觀要求貫徹到績效評估體系中，才能推進(jìn)合肥經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

5.正確運(yùn)用績效評估結(jié)果

合肥要想改進(jìn)真正完整意義上的績效評估，應(yīng)該注重當(dāng)前政府管理過程中問題的診斷，以及著眼于未來績效水平的提升，而不是單純圍繞政府部門業(yè)績水平進(jìn)行一個量化評比、先后排名，或者是一味地采取過于剛性的獎懲辦法，如末位淘汰、“一票否決”。推進(jìn)合肥績效評估，應(yīng)積極探索更為科學(xué)的評估結(jié)果運(yùn)用制度。一方面，應(yīng)不斷拓展績效評估結(jié)果運(yùn)用的功能，即發(fā)揮績效評估在實施績效預(yù)算、人事決策、戰(zhàn)略管理方面的功能；另一方面，要逐步提升績效評估結(jié)果運(yùn)用的層次，即充分發(fā)揮績效評估在推進(jìn)績效溝通、管理診斷、持續(xù)改進(jìn)等方面的功效。

6.優(yōu)化績效評估實施機(jī)制

在傳統(tǒng)模式下，合肥績效評估考核比較重視自上而下的境界，注重考核下屬完成上級布置任務(wù)的情況。這個過程具有顯而易見的封閉性。在新時期，現(xiàn)代績效評估綜合考慮政府投入的經(jīng)濟(jì)性、行為過程的效率性和產(chǎn)出效果的公眾滿意度，強(qiáng)調(diào)的是多樣、開放、綜合性的評估，注重的是政府系統(tǒng)上下互動、內(nèi)外溝通、平等契約，富有強(qiáng)大的戰(zhàn)略管理、改善政府和公眾間關(guān)系、完善公共責(zé)任機(jī)制的政治功能。推進(jìn)合肥績效評估，要強(qiáng)化民意調(diào)查，充分發(fā)揮績效評估的戰(zhàn)略管理功能，進(jìn)行科學(xué)有效的績效溝通，注重績效評估結(jié)果反饋和持續(xù)的績效改進(jìn)，運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)管理思維和公共責(zé)任理念來推進(jìn)。

7.實現(xiàn)政府績效評估法制化

合肥政府績效評估法是指導(dǎo)合肥政府開展績效評估工作的一般性法律，應(yīng)該包括六個方面的內(nèi)容，一是各級政府關(guān)系在績效評估中的處理，二是分配政府績效評估組織領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的方法，三是明確政府績效評估主體，四是明確政府績效評估程序，五是明確政府績效評估指標(biāo)體系，六是明確利用政府績效評估結(jié)果的方法。組織領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的分配和評估指標(biāo)體系的設(shè)計是最重要的兩項內(nèi)容。前者能決定政府績效評估的側(cè)重點(diǎn)；后者能直接影響績效評估的最終結(jié)果，進(jìn)而對整個績效評估工作的合理性產(chǎn)生影響。另外，合肥政府績效評估還要建立審計監(jiān)督和公眾監(jiān)督，一起形成嚴(yán)密的監(jiān)督約束機(jī)制。這是促進(jìn)合肥政府績效評估工作順利進(jìn)行的基本保障。從目前情況來看，合肥政府績效評估有著較強(qiáng)的封閉性，外部監(jiān)督也不夠周密。所以在明確合肥政府績效評估立法時，必須構(gòu)建科學(xué)有效的監(jiān)督約束機(jī)制，當(dāng)然，在選擇監(jiān)督工具時要做到具體情況具體分析，不能“一刀切”，在立法決策和犯罪違法等方面要發(fā)揮司法監(jiān)督和立法監(jiān)督的作用，在績效評估監(jiān)督方面要注重審計監(jiān)督和公眾監(jiān)督的工作。

[1]張明.政府績效評估的多元主體分析及指標(biāo)體系構(gòu)建[J].重慶工商大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版).2011年01期.

[2]顏立峰.我國公共部門績效評估存在的問題及對策研究[J].產(chǎn)業(yè)與科技論壇.2009年04期.

[3]丁遠(yuǎn).論地方政府公共服務(wù)供給能力的制度完善[J].成都行政學(xué)院學(xué)報.2011年06期.

[4]張莉莎.我國政府績效管理存在的問題及對策[J].滄桑. 2010年12期.

[5]郭銳,張蕾.中國行政改革的政治哲學(xué)考量：一種價值系統(tǒng)的分析[J].長江論壇.2008年01期.

[6]靳繼東.政府改革的財政路徑：OECD的經(jīng)驗及其啟示[J].財經(jīng)問題研究.2008年04期.

[7]張曉娟.政府績效評估研究評價及啟示[J].財會通訊. 2012年05期.

編輯：崔月華

Performance Evaluation Research of Government's Functional Transformation——With Hefei as Case Study

LU Weiling
（Anhui Economic Management Institute，Hefei Anhui 230051）

The government's performance evaluation is an important content of the world's new public management reform,and it is also a major measure by the western countries to push forward the reform of government management in the background of globalization and international competition,as well as the rapid development of science and technology.Its essence is a new way of governance pushed and adopted by the civil rights movement,high-level political forces and the public fiscal crisis.The Promotion of Hefei government performance evaluation calls for scientific reference to the newly development experience at home and abroad,and the standing point should be based on the existing basis.A set of long-term stable, characteristic model of performance evaluation suitable for Hefei shall be explored gradually.

government function reform；performance evaluation；countermeasures.

D668

A

2095-7327（2017）-01-0096-03

陸維玲（1974-），女，安徽肥東人，安徽經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院國際教育系講師，碩士。

2016年度合肥市哲社科課題：合肥市政府職能轉(zhuǎn)變績效評估研究。