農(nóng)村征地拆遷中的利益沖突與公共利益界定

劉成城，羅光宇

(1.湖南師范大學(xué)法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410081；2.湖南人文科技學(xué)院法學(xué)院，湖南 婁底 417000)

農(nóng)村征地拆遷中的利益沖突與公共利益界定

劉成城1，羅光宇2

(1.湖南師范大學(xué)法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410081；2.湖南人文科技學(xué)院法學(xué)院，湖南 婁底 417000)

征地拆遷是政府獲得財(cái)政收入、推動(dòng)城市化進(jìn)程的重要手段，其所造成的問(wèn)題在各類社會(huì)矛盾中居于突出地位。十分遺憾的是，關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的農(nóng)村征地拆遷問(wèn)題一直缺乏正常的透明度，其背后的“公共利益”也處于混沌不清的狀態(tài)，補(bǔ)償和安置的不到位，導(dǎo)致利益沖突不斷，血拆頻發(fā)?；谵r(nóng)村征地拆遷的各方利益主體透視公共利益的特征，規(guī)范拆遷的程序，完善立法、行政、司法機(jī)關(guān)的職權(quán)，有助于公共利益的界定。

土地征收；房屋拆遷；利益沖突；公共利益

自古以來(lái)，安居樂(lè)業(yè)是人民群眾對(duì)美好生活的一種最基本的向往，土地與房屋則為這種樸素的追求奠定了重要的生產(chǎn)資料與物質(zhì)條件。隨著城市化的迅速擴(kuò)張，城市功能區(qū)劃不斷調(diào)整，一波打著舊城改造、重構(gòu)交通運(yùn)輸樞紐、新建經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、建設(shè)新農(nóng)村等旗號(hào)的“新圈地運(yùn)動(dòng)”強(qiáng)勢(shì)來(lái)襲，幾乎每一個(gè)城市都卷入了土地征收與房屋拆遷的熱浪之中。與城市土地性質(zhì)有所差異的是，我國(guó)農(nóng)村土地屬于集體所有而非國(guó)家所有，這種集體屬性與國(guó)有屬性并存的土地二元結(jié)構(gòu)在很大程度上限制了集體所有土地的自由流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致了農(nóng)村土地必須通過(guò)政府征收轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有屬性才能投入市場(chǎng)。

征收農(nóng)村土地與房屋，雖然能在一定程度上滿足城市化對(duì)土地的需求，但它無(wú)疑會(huì)對(duì)被征收農(nóng)戶造成極大的不便，被征收農(nóng)戶對(duì)土地、房產(chǎn)所享有的“占有、使用、收益”權(quán)能因此喪失。基于保障農(nóng)民群體的生存權(quán)，最大限度避免亂征濫拆，立法者在數(shù)個(gè)法律文件中均明確表達(dá)了征地拆遷需基于公共利益[1]。然而，在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中，由于征地拆遷的利益巨大、所涉及的群體范圍甚廣，農(nóng)戶們的實(shí)際權(quán)益并沒(méi)有如立法者所期待的那樣受到法律有效的保障和公平的對(duì)待，類似“9·14重慶銅梁強(qiáng)拆事件”、“蘇州范木根案”等血拆案件層出不窮，造成了惡劣的社會(huì)影響。

中國(guó)農(nóng)村土地的法律政策是中國(guó)社會(huì)的核心問(wèn)題之一[2]。如果不能妥善解決農(nóng)村征地拆遷問(wèn)題，將在很大程度上影響我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程，導(dǎo)致構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的目標(biāo)落空。由于征地拆遷必須以“公共利益”為前提，它的法律界定不僅體現(xiàn)了公眾、政府、拆遷戶等行為主體的博弈，也反映了土地這種稀缺性資源的權(quán)屬劃分。

一、征地拆遷利益沖突產(chǎn)生的原因

征地拆遷在客觀上能促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展，但為何在實(shí)際推進(jìn)過(guò)程之中卻遭到了重重阻力？原因如下：

（一）農(nóng)村征地拆遷中的“公共利益”混沌不清

政府使用國(guó)家強(qiáng)制力對(duì)農(nóng)民的房屋和土地進(jìn)行拆除與征用，首先必須說(shuō)明征地拆遷的目的與依據(jù)的法律，公布拆遷方案與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。但法律未對(duì)“公共利益”的范圍作出明確具體的界定，使地方政府有機(jī)會(huì)打著“公共利益”的旗號(hào)損害農(nóng)民階層利益。具體表現(xiàn)為：

其一，程序不合法。一般來(lái)說(shuō)，公益項(xiàng)目具有顯著的社會(huì)屬性，對(duì)一個(gè)地區(qū)人民的生活水平乃至經(jīng)濟(jì)、文化水平有重要提升作用，好的項(xiàng)目能激發(fā)廣大人民群眾自覺(jué)投入。然而，政府在建設(shè)項(xiàng)目的時(shí)候往往強(qiáng)調(diào)建設(shè)速度，忽視弱勢(shì)群體利益的保障，典型表現(xiàn)是：政府對(duì)項(xiàng)目本身沒(méi)有做任何說(shuō)明，征地機(jī)構(gòu)定位不明，信息公開(kāi)力度不夠，各職能部門口徑不一，適用法律政策不詳，造成了“承擔(dān)責(zé)任的不工作，工作的不承擔(dān)責(zé)任”的權(quán)責(zé)錯(cuò)位現(xiàn)象[3]。合法程序是實(shí)現(xiàn)公平、保障公正的前提，征地拆遷剝奪的是私人合法財(cái)產(chǎn)與居住的安寧權(quán)，理應(yīng)依照行政法所規(guī)定的各項(xiàng)程序走，但是征地拆遷過(guò)程中的信息公開(kāi)、行政審批許可、補(bǔ)償方案、安置規(guī)劃、復(fù)議機(jī)制與監(jiān)督機(jī)制等重要工作流于形式，侵害了農(nóng)民群體的知情權(quán)、求償權(quán)與監(jiān)督權(quán)，致使拆遷的合理性與合法性備受質(zhì)疑。

其二，征地之后的用途并非是為了公共利益。征地拆遷是一項(xiàng)勞民傷財(cái)?shù)墓こ?，更讓群眾不能接受的莫過(guò)于征地之后的用途是建設(shè)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園。當(dāng)前，很多地方政府行政領(lǐng)導(dǎo)為了推動(dòng)GDP的增長(zhǎng)，創(chuàng)造政績(jī)，不惜犧牲農(nóng)民的利益，破壞農(nóng)田，毀壞環(huán)境，大搞形象工程，這種現(xiàn)象在不發(fā)達(dá)的內(nèi)陸城市更為常見(jiàn)。通行做法是，地方政府通過(guò)招商引進(jìn)環(huán)境污染大、能源消耗高的諸如電子、化工、水泥、機(jī)械行業(yè)企業(yè)駐扎在本地，以獲得稅收并以此解決本地勞動(dòng)力就業(yè)問(wèn)題。

其三，征地之后的新建項(xiàng)目及其配套設(shè)施并非為公眾所用。盡管現(xiàn)代社會(huì)中的公益項(xiàng)目的范疇早已超越了傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，擴(kuò)大到了經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的道路建設(shè)、環(huán)境領(lǐng)域的生態(tài)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)、文化領(lǐng)域的博物館和文化宮建設(shè)、歷史傳承領(lǐng)域的風(fēng)景名勝古跡的保護(hù)、公共衛(wèi)生領(lǐng)域的醫(yī)療設(shè)施建設(shè)以及垃圾填埋場(chǎng)設(shè)置等，但新建的設(shè)施很少投入在這些領(lǐng)域，政府更愿意借公共利益之名，將公益項(xiàng)目轉(zhuǎn)換為投資項(xiàng)目。

（二）農(nóng)民合法的利益訴求得不到有效保證

即便是政府引進(jìn)的項(xiàng)目是屬于公共項(xiàng)目，但也不可避免存在著“重搬遷，輕安置；重工程、輕民眾”的現(xiàn)象。因征地拆遷之中的“公共利益”范圍不確定、概念不明晰，數(shù)個(gè)部門層層行政權(quán)力重疊等諸多因素，導(dǎo)致被征地者的合法利益難以得到保障。具體來(lái)說(shuō)，體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

首先，征地拆遷補(bǔ)償款不能及時(shí)發(fā)放。行政機(jī)關(guān)在作出房屋征用、土地征收的決策之前，必須將征地拆遷款足額發(fā)放給被征地者與被拆遷者。然而，由于1994年開(kāi)始實(shí)施的分稅制導(dǎo)致中央財(cái)政占據(jù)著主導(dǎo)地位，而地方政府用不到45%的相對(duì)財(cái)政收入支撐著75%左右的相對(duì)支出責(zé)任[4]，沉重的財(cái)政支出讓地方政府出現(xiàn)財(cái)政資金緊張，補(bǔ)償款往往不能及時(shí)足額到位。何況地方建設(shè)項(xiàng)目往往不止一個(gè)兩個(gè)，地方投融資平臺(tái)的收益并不能及時(shí)解決資金短缺，又加劇了地方政府拖欠補(bǔ)償款。因此，征地拆遷工作的進(jìn)展緩慢。

其次，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)脫離當(dāng)前實(shí)際經(jīng)濟(jì)水平。征地拆遷的補(bǔ)償款是按照《土地管理法》第四十七條之規(guī)定予以認(rèn)定，土地補(bǔ)償費(fèi)只能按照耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6—10倍計(jì)算。這種土地價(jià)值評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)忽視了農(nóng)民對(duì)土地增值收益的預(yù)期，導(dǎo)致了農(nóng)民的實(shí)際所得遠(yuǎn)低于當(dāng)前買一套毛坯房的價(jià)格。以湖南省益陽(yáng)市為例，政府撥給農(nóng)戶的房屋拆遷補(bǔ)助費(fèi)為每平方米1100元，而當(dāng)前的房?jī)r(jià)是每平方米3450元。顯然，農(nóng)民失地之后付不起買房的資金，其生活支出明顯提高。另外，土地被征收之后給農(nóng)民所造成的精神損害短期之內(nèi)不能得到妥善解決，很難保證被征地者與被拆遷者不會(huì)聚眾鬧事。

再次，補(bǔ)償方式過(guò)于單一。行政機(jī)關(guān)在拆遷中通常采取現(xiàn)金與產(chǎn)權(quán)調(diào)換相結(jié)合的方式對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償。這種補(bǔ)償模式在一定程度上改變了被征地者與被拆遷者已經(jīng)習(xí)以為常的謀生渠道與生活方式，而農(nóng)民因其學(xué)歷低、自身能力局限等因素難以適應(yīng)失地之后的新環(huán)境，也找不到一份適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需求且薪水可觀的工作。更令人擔(dān)憂的是，眾多得到了拆遷補(bǔ)償款的農(nóng)民在一夜之間暴富，過(guò)起了賭博吃喝玩樂(lè)的日子，大肆揮霍之后，生活又陷入困境，誘發(fā)社會(huì)治安問(wèn)題。土地的保障功能是農(nóng)民生活的希望，失去土地就意味著被征地者們失去了生活保障[5]。而單一的現(xiàn)金與產(chǎn)權(quán)調(diào)換相結(jié)合的補(bǔ)償方式剝奪的就是土地的保障功能。

（三）征地拆遷沒(méi)有做到公平對(duì)待

不公平現(xiàn)象蔓延的原因體現(xiàn)為：一是村干部們憑借手中的權(quán)力聯(lián)合對(duì)村民施壓，自家違建搶建、亂搭亂建而不允許村民們搭建臨時(shí)建筑。這種只許州官放火不許百姓點(diǎn)燈的做法使村民們憤憤不平，導(dǎo)致一些村民連夜開(kāi)工搞建設(shè)，白天還是一畝空曠的“地”，到了晚上就變成了人畜都不敢呆的“房”。二是行政機(jī)關(guān)為了順利推動(dòng)征地拆遷工作的實(shí)施，對(duì)“不好對(duì)付”的村民采用施以重金分一塊好地的綏靖政策鼓勵(lì)其帶頭拆遷?！按灏詡儭痹趽尩降乇P和現(xiàn)金之后紛紛拆除房屋，留下的“老實(shí)人”其實(shí)也不老實(shí)，拆一塊留一塊，今天拆完明天又蓋好。三是在丈量房屋拆遷面積與確認(rèn)征收土地面積時(shí)，沒(méi)有對(duì)負(fù)責(zé)征地拆遷工作人員進(jìn)行必要的監(jiān)督。在人情世故、請(qǐng)客吃飯與行賄受賄等諸多因素干擾之下，工作人員很難做到公平地對(duì)待每一個(gè)被征地拆遷者，征地拆遷面積的準(zhǔn)確性大打折扣，既損害了村民的合法利益又破壞了法律的嚴(yán)肅性。

公共利益界定模糊不清，導(dǎo)致被征地被拆遷者以公共利益為由抵制行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制拆遷；合法利益缺乏牢固保障，促使被征地被拆遷者不得不以極端手段誓與房產(chǎn)共存亡；補(bǔ)償機(jī)制的不公平不公正，引發(fā)被征地被拆遷者違法亂搭亂建、今拆明建。由此觀之，農(nóng)村征地拆遷中的“公共利益”界定的缺失，縱容了政府滋生土地腐敗，損害了行政機(jī)關(guān)應(yīng)有的公信力，違背了法治政府建設(shè)的初衷，侵犯了農(nóng)民群體的合法利益。

二、農(nóng)村征地拆遷中的公共利益的特征

如何對(duì)公共利益作出一個(gè)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)亩x，在理論界存在較大的爭(zhēng)議。梁慧星認(rèn)為，公共利益是指公路交通、公共衛(wèi)生、災(zāi)害防治、科學(xué)及文化教育事業(yè)、環(huán)境保護(hù)、文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)、公共水源及飲水排水地區(qū)域的保護(hù)、森林保護(hù)事業(yè)，以及國(guó)家法律規(guī)定的其他公共利益[6]。王利明則認(rèn)為公共利益是一個(gè)內(nèi)容不確定的概念，其不確定性表現(xiàn)在概念的內(nèi)涵和外延很難有一個(gè)確切的界定，需要結(jié)合個(gè)案中的具體情況來(lái)判斷和確定[7]。

誠(chéng)如邊沁所言，國(guó)家的目的就是最大程度地促進(jìn)公共利益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)最大多數(shù)人的幸福[8]。公共利益應(yīng)具有三層基本的含義：一是能滿足不特定的多數(shù)人的需求，即人們需要這種機(jī)構(gòu)或者物體存在。二是能使不確定的多數(shù)人而非特定群體受益，即具有公共使用的價(jià)值。三是國(guó)家征收征用權(quán)的行使必須做到程序合法、補(bǔ)償合理、信息公開(kāi)。公共利益并不局限于補(bǔ)償物質(zhì)利益，也包括地方生態(tài)文明建設(shè)與社會(huì)秩序的穩(wěn)定。因此，基于公共利益而進(jìn)行的農(nóng)村征地拆遷所帶來(lái)的利潤(rùn)分配不能由政府獨(dú)享，更不能讓政府因倒賣土地而滋生腐敗。因此，對(duì)于農(nóng)村征地拆遷用于建設(shè)公益事業(yè)這種類型化的公共利益應(yīng)該具備下列性質(zhì)或特征：

（一）公共利益具有不確定性

公共利益并非永恒不變，它的內(nèi)涵與外延隨著社會(huì)變遷和人們思想觀念的變化而不斷發(fā)展。在農(nóng)村征地拆遷中，公共利益的內(nèi)涵會(huì)隨城市化的拓展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人們價(jià)值觀念的轉(zhuǎn)變而發(fā)生轉(zhuǎn)變。如過(guò)去重視集體和國(guó)家利益而不注重保護(hù)私人利益，但隨著時(shí)代的變遷，法律也明確規(guī)定個(gè)人合法財(cái)產(chǎn)不受侵犯。與此相似，信息時(shí)代的發(fā)展，環(huán)境污染的加劇，食品安全的隱患等諸多問(wèn)題使公共利益的具體化和可對(duì)象化也可能發(fā)生巨大變化。

（二）公共利益具有層次性

公共利益因公益項(xiàng)目的不同所造成的社會(huì)影響、實(shí)際提供的功能與受益群體的多寡有顯著差異，因此對(duì)公益項(xiàng)目應(yīng)按照一定的層次和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估。一般而言，受益人群越多或者涉及的國(guó)家利益越大，位階越高。如國(guó)家軍事設(shè)施的安置，高速鐵路、機(jī)場(chǎng)修建等重大交通工程的征地拆遷應(yīng)優(yōu)先于公園游樂(lè)場(chǎng)所等一般性工程的征地拆遷。這樣設(shè)置照顧了公眾的利益，體現(xiàn)了社會(huì)地域的廣泛性與受眾對(duì)象的廣泛性。

（三）公共利益具有非排他性與可實(shí)現(xiàn)性

公共利益的非排他性是指在農(nóng)村征地拆遷中，不能由某一類可以辨識(shí)的群體侵吞本屬于全體社會(huì)成員所享有的利益，必須禁止政府為自身發(fā)展將低價(jià)征收的地高價(jià)賣出賺取豐厚利潤(rùn)的行為。非排他性否定了既得利益集團(tuán)因征地拆遷行為所得利益是建立在農(nóng)民遭受損失的基礎(chǔ)之上的情形。這樣，才有可能使每一個(gè)社會(huì)成員直接或者間接地受益。此外，因政府招商引資引進(jìn)了商業(yè)項(xiàng)目而實(shí)施的征地拆遷不能視為具有公共利益性質(zhì)。雖然招商引資能帶來(lái)稅收，解決部分待業(yè)人員的就業(yè)問(wèn)題，但它并不具有公共福祉方面的追求，其目的仍在于營(yíng)利。

公共利益的可實(shí)現(xiàn)性則是指公眾現(xiàn)實(shí)所得或者經(jīng)過(guò)一段時(shí)間采用某些方法即將取得的實(shí)質(zhì)利益。國(guó)家以及代表國(guó)家意志的行政機(jī)關(guān)通過(guò)合法程序征收農(nóng)民的房屋與耕地，通過(guò)建設(shè)公益項(xiàng)目，促進(jìn)了地區(qū)發(fā)展。對(duì)社會(huì)公眾而言，或享受到了便捷交通帶來(lái)的愉悅，或獲得了良好的醫(yī)療服務(wù)，或體驗(yàn)了文化帶來(lái)的熏陶……這都是公共利益可實(shí)現(xiàn)性的體現(xiàn)。

（四）公共利益應(yīng)契合人本思想

公民的基本權(quán)利與公共利益并不是非此即彼的關(guān)系，多數(shù)情況下，公共利益與私人利益保持一致。布萊克斯通曾經(jīng)指出，離開(kāi)保護(hù)每個(gè)私人權(quán)利談公共利益是毫無(wú)意義的[9]。保障公民的基本權(quán)利是公共利益的重要組成部分。在推進(jìn)農(nóng)村征地拆遷的進(jìn)程中，要時(shí)刻以人為本，充分尊重農(nóng)民群體的合法權(quán)利。這就要求行政機(jī)關(guān)在實(shí)施征地拆遷之中不能依靠暴力推進(jìn)，而是按照法定程序，告知被征地被拆遷人征地情況、征地調(diào)查結(jié)果，舉行征地聽(tīng)證會(huì)，公開(kāi)征地審批事項(xiàng)，公布監(jiān)督舉報(bào)渠道與救濟(jì)措施。

三、界定農(nóng)村征地拆遷中公共利益的方法

如前文所述，基于公共利益具有不確定性，隨著時(shí)代發(fā)展不斷發(fā)生變化等特征來(lái)看，試圖對(duì)公共利益做一個(gè)沒(méi)有爭(zhēng)議的定義以期達(dá)到一勞永逸是不太現(xiàn)實(shí)的。嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，任何法律概念都存在著不同程度的爭(zhēng)議與不確定性，而公共利益的爭(zhēng)議性與不確定性程度更高，是一個(gè)與誠(chéng)實(shí)信用、公序良俗原則并列的不確定性概念。因此，理解農(nóng)村征地拆遷公共利益命題的意義在于增強(qiáng)法律的具體可操作性，保障法律的規(guī)定能夠得到正確的實(shí)施。同時(shí)，也是為了規(guī)范行政行為，落實(shí)征地拆遷當(dāng)中的公益性，推動(dòng)建設(shè)用地征地制度的改革。

（一）確定公共利益的主體

哈貝馬斯指出，既定政治秩序只有從一種具有道德內(nèi)容的程序合理性出發(fā)才能取得它的合法性[10]。而赫克進(jìn)一步指出，法的最高任務(wù)是平衡利益[11]。因此，需要明確公共政策的制定者、執(zhí)行者以及其他參與者，確定利益表達(dá)和政策協(xié)商對(duì)話的主體。事實(shí)上，法律條文中常見(jiàn)的“出于公共利益的需要”本身就是執(zhí)政黨、行政機(jī)關(guān)、人大代表、學(xué)者、社會(huì)團(tuán)體與公民相互妥協(xié)的結(jié)果。發(fā)展協(xié)商性民主，充分表達(dá)各方利益訴求，對(duì)被征地被拆遷者進(jìn)行確定，就補(bǔ)償方案進(jìn)行合理協(xié)商，達(dá)成相對(duì)令人滿意的結(jié)果也不失為一種解決方案。

第一，立法機(jī)關(guān)是確定公共利益的直接主體。立法機(jī)關(guān)是由人民選舉產(chǎn)生的代表全民意志行使制定、修改、廢除和解釋法律的機(jī)關(guān)，其功能通常體現(xiàn)為立法、監(jiān)督政府、教育公眾與代表選民四個(gè)方面。立法機(jī)關(guān)通過(guò)行使立法權(quán)或者對(duì)法律的解釋權(quán)，縮小“公共利益”的范圍，并就《憲法》第十條中的“二律背反”問(wèn)題作出說(shuō)明，以便對(duì)行政機(jī)關(guān)的權(quán)利作出必要的約束。

第二，行政機(jī)關(guān)是執(zhí)行公共利益的重要行為主體。這是因?yàn)檎环矫媸枪残畔⒌奶峁┱撸诤暧^政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境中發(fā)揮著其他主體所不能替代的作用；另一方面政府又是征地拆遷的主要執(zhí)行者，在政策制定與執(zhí)行當(dāng)中占據(jù)著重要的一席。不可否認(rèn)，行政機(jī)關(guān)有其自身的利益追求，故行政機(jī)關(guān)不能壟斷政策的話語(yǔ)權(quán)，必須從廣大群眾角度來(lái)思考問(wèn)題，妥善解決當(dāng)前因征地拆遷引發(fā)的矛盾。

第三，司法機(jī)關(guān)是判定公共利益的裁量主體。作為公平正義的最后一道防線，司法機(jī)關(guān)所作出的司法判定有助于限制行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，在一定程度上可以對(duì)公共利益進(jìn)行司法補(bǔ)充。行政機(jī)關(guān)可能借公共利益之名謀自身利益之實(shí)，侵害農(nóng)民、集體利益，而司法機(jī)關(guān)的判定可以使行政機(jī)關(guān)的行政行為與農(nóng)民利益受損之間的矛盾和沖突得到改善。司法機(jī)關(guān)作為居中裁判者，就公共利益問(wèn)題對(duì)雙方爭(zhēng)執(zhí)的理由進(jìn)行依法判斷，給行政機(jī)關(guān)和農(nóng)民都會(huì)造成一定的影響。

第四，人民團(tuán)體和個(gè)人是公共利益的重要參與者。隨著民主制度的完善，各種社會(huì)團(tuán)體初步具有參與政策協(xié)商，表達(dá)自己意愿的平臺(tái)，因此可以推動(dòng)公共利益的界定。至于公民個(gè)體，雖然力量單薄，直接參政議政引起足夠重視的可能性不是很大，也并不見(jiàn)得完全看不到希望。個(gè)人可以將自身訴求委托給專家、學(xué)者，通過(guò)這些代言人將其對(duì)公共利益與征地拆遷的理解進(jìn)行整合再提交給立法機(jī)關(guān)。畢竟，公共利益與個(gè)人利益息息相關(guān)，民意也是立法者應(yīng)考慮的因素之一，否則這些高高在上的說(shuō)辭得不到群眾的支持，空中樓閣一般的壯觀景象并不會(huì)長(zhǎng)久存續(xù)。

（二）確定公共利益的要素

從效果要素來(lái)看，農(nóng)村征地拆遷中的公共利益首先必須滿足農(nóng)民生存的需要，保障農(nóng)民的基本權(quán)利。其次，拆遷和征地行為必須從實(shí)際上增加了社會(huì)公共福祉，改善了生活環(huán)境或優(yōu)化了城市結(jié)構(gòu)的布局，使普通群眾能夠感受到這種變化帶來(lái)的直接物質(zhì)財(cái)富變化，并且在精神層面得到一種愉悅感、滿足感。也就是說(shuō)，農(nóng)村征地拆遷不能是圍繞政府及其工作人員自身利益而進(jìn)行。據(jù)此，政府及其工作人員不可將營(yíng)利性商業(yè)拆遷、新建開(kāi)發(fā)區(qū)等犧牲農(nóng)民利益換取短期財(cái)政收入的行為建立在征地拆遷之上。

（三）采用否定式列舉對(duì)非公益征地拆遷進(jìn)行排除

在農(nóng)村征地拆遷的實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)對(duì)公共利益的內(nèi)涵與外延進(jìn)行了擴(kuò)大解釋，將不屬于公共利益范圍的商業(yè)拆遷等行為納入這個(gè)大口袋之中，呈現(xiàn)出了一種常態(tài)化現(xiàn)象。屢屢發(fā)生的拆遷血案，影響了社會(huì)和諧安定，抹黑了政府形象。因此，公共利益的界定在法律上可以明確規(guī)定一些排除條款，可以針對(duì)性地克服實(shí)踐之中的部分問(wèn)題。采用排除條款還可以避免正面列舉“什么是公共利益”的困難，有助于遏制政府通過(guò)倒賣土地生財(cái)?shù)膭?shì)頭。通過(guò)否定式列舉在一定程度上排除了行政機(jī)關(guān)對(duì)公共利益解釋的隨意性，也在一定程度上緩解了政府與被征地被拆遷者之間的矛盾。

四、規(guī)范農(nóng)村征地拆遷的程序

從形式上來(lái)看，農(nóng)村征地拆遷首先必須經(jīng)過(guò)公開(kāi)、聽(tīng)證、安置補(bǔ)償?shù)瘸绦?，也就是征地拆遷是否基于公共利益必須拷問(wèn)行政機(jī)關(guān)是否遵循了必經(jīng)的正當(dāng)法律程序；其次，農(nóng)村征地拆遷必須有相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制對(duì)暴力拆遷、血拆事件進(jìn)行制止。從實(shí)質(zhì)上來(lái)看，則要求相關(guān)的法律、法規(guī)對(duì)農(nóng)村征地拆遷中的公共利益進(jìn)行規(guī)制，從內(nèi)容上對(duì)征地拆遷這一并不規(guī)范的行為予以明確。

雖然公共利益的范圍并不確定，對(duì)公共利益限制過(guò)于嚴(yán)格，可能導(dǎo)致轉(zhuǎn)軌時(shí)期的中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度放緩問(wèn)題，但是在行政機(jī)關(guān)公權(quán)力的主導(dǎo)下，放任征地拆遷泛濫也并不是一件好事。因此，程序并不是可有可無(wú)的擺設(shè)，不能以簡(jiǎn)化程序?yàn)榻杩趯?dǎo)致被征地被拆遷人利益受損而引發(fā)各種惡性案件，最終使得社會(huì)動(dòng)蕩。

（一）通過(guò)立法程序確定公共利益

通過(guò)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的立法程序?qū)φ鞯夭疬w中的公共利益類型進(jìn)行規(guī)范化，排除和否認(rèn)典型不屬于公共利益的行為，就農(nóng)村征地拆遷問(wèn)題作出合理說(shuō)明，明確公共利益的范圍，使其具有目的上的正當(dāng)性與程序上的正當(dāng)性。并且，立法機(jī)關(guān)還需要對(duì)農(nóng)村征地拆遷進(jìn)行監(jiān)督，要求行政機(jī)關(guān)就征地拆遷問(wèn)題作出年度專項(xiàng)報(bào)告，對(duì)違法行為進(jìn)行追責(zé)，遏制“血拆”事件的發(fā)展勢(shì)頭，扭轉(zhuǎn)當(dāng)前的局面。

（二）通過(guò)行政程序規(guī)范公共利益

行政機(jī)關(guān)必須圍繞公共利益作出征地拆遷的決策。從行政程序角度來(lái)看，一方面需要完善聽(tīng)證程序，將征地拆遷程序由依申請(qǐng)聽(tīng)證變更為主動(dòng)聽(tīng)證，廣納各方利益主體的建議，綜合考量征地拆遷中的各項(xiàng)基本要素；另一方面，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部也需要根據(jù)實(shí)際情況，組建由監(jiān)察、財(cái)政、稅收、審計(jì)、國(guó)土部門聯(lián)合的監(jiān)督部門，對(duì)征地拆遷事宜進(jìn)行督查，對(duì)公共利益建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)，對(duì)財(cái)政撥款情況予以公示，嚴(yán)厲打擊侵犯農(nóng)民群體合法利益的行為。

（三）通過(guò)司法程序保障公共利益

鑒于公共利益內(nèi)容寬泛復(fù)雜且隨發(fā)展不斷變化，立法程序與行政程序并不能完全滿足個(gè)案需求。因此，必須借助司法程序予以確定。就農(nóng)村征地拆遷的公共利益而言，一方面通過(guò)司法判決有助于保障公民的權(quán)利，另一方面也可以對(duì)漫天要價(jià)不拆、拒拆的行為作出司法強(qiáng)制措施，保障城市化的有序推進(jìn)。從某種程度上來(lái)說(shuō)，司法程序是介于公權(quán)力與私權(quán)利之間的連通器，也是公共利益界定的重要通道。因此，司法程序在安撫民憤的同時(shí)，也不至于使公共利益受損。

五、結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村征地拆遷是一個(gè)復(fù)雜艱巨存在多方博弈的利益爭(zhēng)奪問(wèn)題。要保障公共利益之目的實(shí)現(xiàn)，就必須平衡各方主體的利益，防止血拆與暴力沖突事件，妥善處理征地拆遷之中的矛盾。同時(shí)，需要從立法、執(zhí)法與司法程序出發(fā)，明確征地拆遷中公共利益的內(nèi)涵與外延，規(guī)范行政機(jī)關(guān)的行為，堅(jiān)決打擊土地腐敗，使農(nóng)村征地拆遷走上法治之路。

[1]詳見(jiàn)：《中華人民共和國(guó)憲法》第十條、《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第四十二條、《中華人民共和國(guó)土地管理法》第二條第五項(xiàng)、《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》第六條等法律規(guī)定.

[2]孟勤國(guó)，黃瑩.中國(guó)農(nóng)村土地法律政策的三個(gè)前置性問(wèn)題[J].西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2010.（7）：96.

[3]任宏，張埔熾.公共項(xiàng)目征地拆遷中存在的問(wèn)題及對(duì)策研究[J].工程管理學(xué)報(bào)，2014.（02）:32.

[4]蔡繼明.“土地腐敗”的制度分析[J].人民論壇雙周刊，2008.（28）:32.

[5]蒲圣南．關(guān)于破解城區(qū)征地拆遷難題的思考[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2009.（12）：123-127．

[6]梁慧星．中國(guó)民法典草案建議稿附理由[M]．北京：法律出版社，2004:52.

[7]王利明．論征收制度中的公共利益[J].政法論壇，2009.（3）：23.

[8][英]邊沁．道德與立法原理導(dǎo)論[M]．時(shí)殷弘譯．北京：商務(wù)印書館，2000：56.

[9]BLACKSTONE W．Commentaries on the Laws of England [M]．Oxford：Clarendon Press，1783：46.

[10][德]哈貝馬斯,童世駿譯．在事實(shí)與規(guī)范之間——關(guān)于法律和民主法治國(guó)的商談理論[M]．上海:三聯(lián)書店，2003: 559，373——375.

[11]張文顯：二十世紀(jì)西方法哲學(xué)思潮研究[M]．北京：法律出版社，1996：130.

編輯：崔月華

The Conflict of Interests and the Definition of Public Interests in the Rural Land Expropriation and Demolition

LIU Chengcheng1，LUO Guangyu2
（1.School of Law Hunan Normal University,Changsha Hunan 410081；2.School of Law Hunan University of Humanities Science and Technology,Loudi Hunan 417000）

Land acquisition and relocation is an important means for the government to obtain financial income,promote the process of urbanization,the problems caused by the various social contradictions in the leading position.Unfortunately,the rural land acquisition problems root in the lack of normal transparency has been beneficial to the people's livelihood,behind the"public interest"is also in a state of chaos, compensation and resettlement is not in place,leading to conflicts of interest,and frequent blood.Based on rural land acquisition and demolition of the interests of the parties to the interests of the main characteristics of the public interest,standardize relocation procedures,improve the legislative,administrative,judicial authority,is conducive to the definition of public interest.

land expropriation;housing demolition;conflict of interest;public interest

D668

A

2095-7327（2017）-01-0019-06

劉成城（1990-），男，湖南益陽(yáng)人，湖南師范大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向：民商法學(xué)。

羅光宇（1970-），男，湖南新化人，湖南人文科技學(xué)院法學(xué)院教授，研究方向：經(jīng)濟(jì)法學(xué)。