新型城鎮(zhèn)化背景下的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題研究
——以江西省南昌縣為例

袁久紅，畢鴻昌

(東南大學(xué)馬克思主義學(xué)院，江蘇 南京 210096)

新型城鎮(zhèn)化背景下的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題研究
——以江西省南昌縣為例

袁久紅，畢鴻昌

(東南大學(xué)馬克思主義學(xué)院，江蘇 南京 210096)

近些年來，快速城鎮(zhèn)化對(duì)土地的需求呈現(xiàn)出快速增長的趨勢，導(dǎo)致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題日益凸顯。以江西省南昌縣的土地流轉(zhuǎn)為例，從保障農(nóng)民權(quán)益的角度出發(fā)，梳理新型城鎮(zhèn)化與土地流轉(zhuǎn)的概念與關(guān)系，探究當(dāng)前我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面臨的實(shí)際問題，分析問題背后的深層次原因，并且針對(duì)問題提出了打破城鄉(xiāng)二元格局的傳統(tǒng)壁壘，促進(jìn)二者協(xié)調(diào)發(fā)展的理論設(shè)想，以期為解決我國全面建成小康社會(huì)過程中的三農(nóng)問題提供參考。

新型城鎮(zhèn)化；農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；問題分析；協(xié)調(diào)發(fā)展

新型城鎮(zhèn)化旨在促進(jìn)城鄉(xiāng)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，不僅是解決三農(nóng)問題的重要舉措，也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、促進(jìn)土地集約利用的重要抓手，對(duì)于全面建成小康社會(huì)、加快我國社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)具有重大的影響。習(xí)近平總書記對(duì)深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)做出重要指示：“要堅(jiān)持以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念為引領(lǐng)，以人的城鎮(zhèn)化為核心，更加注重提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率，更加注重城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，更加注重環(huán)境宜居和歷史文脈傳承，更加注重提升人民群眾獲得感和幸福感?！盵1]新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的核心目標(biāo)是以人為本，然而在這一過程中農(nóng)民的利益并沒有得到充分的維護(hù)，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中依然存在諸多問題，當(dāng)下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)基本上采用的是國家高壟斷和政府全面管制相結(jié)合的模式，對(duì)農(nóng)民的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，落后于社會(huì)發(fā)展的需要。農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題不僅關(guān)系到廣大農(nóng)民的切身利益，更關(guān)系到新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展大局。以江西省南昌縣為例，理性地分析當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的現(xiàn)實(shí)問題，提出相應(yīng)的解決措施，對(duì)于保障農(nóng)民權(quán)益，加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展具有重大意義。

一、新型城鎮(zhèn)化視角下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的認(rèn)識(shí)與發(fā)展

城鎮(zhèn)化水平是衡量一個(gè)國家或地區(qū)現(xiàn)代化程度的重要標(biāo)志，也是反映一個(gè)國家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的重要指標(biāo)。隨著我國改革開放的不斷深入，城鎮(zhèn)化水平也隨之逐漸提高。以往對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展的認(rèn)識(shí)還停留在單純追求城鎮(zhèn)化數(shù)量增長的層面上，這種發(fā)展理念雖然帶來了經(jīng)濟(jì)上的快速發(fā)展，但這種發(fā)展是不可持續(xù)的，是以犧牲環(huán)境和人民長遠(yuǎn)利益為代價(jià)的。近年來，我國在總結(jié)了國內(nèi)外建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)之上，提出了新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展理念?！靶滦统擎?zhèn)化的核心是在不犧牲農(nóng)業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價(jià)的前提下，重點(diǎn)提高農(nóng)民生活質(zhì)量、加強(qiáng)農(nóng)村公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，最終實(shí)現(xiàn)共同富裕。”[2]新型城鎮(zhèn)化不僅涵蓋傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化注重農(nóng)村人口和土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝诤徒ㄔO(shè)用地的內(nèi)容，而且更加注重轉(zhuǎn)換過程中人口素質(zhì)、價(jià)值觀念等的提升以及土地利用類型和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，在確保量的增長的同時(shí)也越發(fā)關(guān)注質(zhì)的改善。從形式上來來看城鎮(zhèn)化是農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)集聚、農(nóng)村土地不斷轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地的過程，而新型城鎮(zhèn)化的實(shí)質(zhì)則是以經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展和優(yōu)化為基礎(chǔ)，農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，在生活方式、行為習(xí)慣、價(jià)值觀念等不斷轉(zhuǎn)變的環(huán)境下，最終成為城鎮(zhèn)人口的過程。

土地流轉(zhuǎn)是指土地權(quán)利的變動(dòng)，而非資源的形態(tài)變化?！皬姆傻慕嵌葋矸治?，所有權(quán)、使用權(quán)、收益和處分權(quán)利等是完整的土地物權(quán)體系的主要組成部分。從土地的用途來看，農(nóng)業(yè)用地、建設(shè)用地和未利用土地是一般的分類，因此農(nóng)用地流轉(zhuǎn)、農(nóng)用地向建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、建設(shè)用地流轉(zhuǎn)成為土地流轉(zhuǎn)的主要三種類型?！盵3]由于我國法律規(guī)定，農(nóng)用地流轉(zhuǎn)只限于使用權(quán)，而非所有權(quán)。而農(nóng)用地流轉(zhuǎn)成為建設(shè)用地主要是集體和國有建設(shè)兩個(gè)方向，其中前者是因?yàn)檗r(nóng)村發(fā)展而將農(nóng)用地流轉(zhuǎn)到集體建設(shè)用地，仍然局限在農(nóng)村范圍內(nèi)，土地的性質(zhì)并未發(fā)生改變。而后者出于修建公共交通、水利樞紐等國家公益事業(yè)的目的，農(nóng)用地的所有權(quán)轉(zhuǎn)為國有，土地性質(zhì)和用途都發(fā)生了改變。本文在論述過程中側(cè)重于闡述農(nóng)村土地非農(nóng)化的過程，即由農(nóng)用地或者集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)向國有建設(shè)用地這一土地流轉(zhuǎn)類型。

我國歷史上的土地制度經(jīng)歷了四次改革，相應(yīng)的土地流轉(zhuǎn)政策也經(jīng)歷了四個(gè)階段。建國初期實(shí)行土地私有制，但由于生產(chǎn)力水平低下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象基本不存在；五十年代到七十年代，人民公社化制度的推行將土地變?yōu)榧w所有，不存在土地流轉(zhuǎn)情況；改革開放后開始實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，土地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)逐步分離，土地流轉(zhuǎn)逐漸開始活躍起來；本世紀(jì)開始，隨著一系列法律法規(guī)和國家政策的出臺(tái)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)入快速發(fā)展階段。我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展水平與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展階段內(nèi)在相關(guān)，土地流轉(zhuǎn)加快時(shí)，城鎮(zhèn)化率也增加，而當(dāng)土地流轉(zhuǎn)陷于停滯時(shí)，城鎮(zhèn)化率基本保持不變。由此可見，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與城鎮(zhèn)化建設(shè)存在著一定程度的耦合關(guān)系，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的活躍和有序展開，有助于推動(dòng)城鎮(zhèn)化的發(fā)展。同樣，新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，也將對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，帶動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展?？傊?，新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展規(guī)劃為我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供了廣闊的發(fā)展市場和外部環(huán)境，二者的發(fā)展互為因果，發(fā)展質(zhì)量相互促進(jìn)，有著十分緊密的聯(lián)系。

二、以江西省南昌縣為例探究我國目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀與問題

1、南昌縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

南昌縣作為我國首批商品糧基地，其位于江西省北部，靠近贛江和鄱陽湖，灌溉條件優(yōu)越。南昌縣全縣國土面積1683.62km2，下轄255個(gè)村委會(huì)，總?cè)丝?0.45萬人,其中農(nóng)業(yè)人口62.68萬人，其中青壯年32.51萬人，實(shí)有耕地面積6.73萬hm2，其中水田面積達(dá)到93%。隨著外出務(wù)工農(nóng)民數(shù)量激增，南昌縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)逐漸加速，土地流轉(zhuǎn)面積和戶數(shù)規(guī)模擴(kuò)大，農(nóng)村規(guī)模經(jīng)營得到了迅速發(fā)展。據(jù)《南昌縣農(nóng)經(jīng)年報(bào)》統(tǒng)計(jì)顯示，1998～2008年10年間，全縣土地流轉(zhuǎn)面積為4.34萬hm2，其中轉(zhuǎn)包面積2.22萬hm2，占流轉(zhuǎn)總面積的51.26%，租賃面積1.05萬hm2，占24.27%，轉(zhuǎn)讓面積0.49萬hm2，占11.30%，互換面積0.43萬hm2，占9.94%；其他形式流轉(zhuǎn)面積0.14萬hm2，占3.23%。[4]

2、南昌縣土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)的新特點(diǎn)

隨著南昌縣外出務(wù)工人員數(shù)量不斷增加，土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出速度加快、規(guī)模擴(kuò)大的特點(diǎn)。農(nóng)業(yè)政策的逐步落實(shí)保證了穩(wěn)定的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，廣大農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營積極性被極大調(diào)動(dòng)起來。規(guī)模經(jīng)營和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的興起，以及勞動(dòng)力資源流動(dòng)和城鎮(zhèn)化對(duì)土地的大量需求等因素造成的人地矛盾，都促進(jìn)了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。2004年之后一系列惠農(nóng)政策的出臺(tái)增加了種田的經(jīng)濟(jì)效益，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收益也隨之逐年上升。另一方面，土地流轉(zhuǎn)形式不再局限于傳統(tǒng)的形式，呈現(xiàn)出多元化和代理化的特點(diǎn)。從1998～2008年10年間土地流轉(zhuǎn)總面積大致分為：轉(zhuǎn)包面積22227.7m2，占流轉(zhuǎn)總面積的51.26%；租賃面積10526.3hm2，占流轉(zhuǎn)總面積的24.27%，轉(zhuǎn)包和租賃成為土地流轉(zhuǎn)的主要形式，并且主要以農(nóng)戶之間的自發(fā)流轉(zhuǎn)、委托親友流轉(zhuǎn)、村組集體組織代理流轉(zhuǎn)等形式為主。[5]

3、南昌縣土地流轉(zhuǎn)的問題

雖然土地流轉(zhuǎn)在南昌縣的農(nóng)業(yè)發(fā)展中發(fā)揮了重要的作用，但是也產(chǎn)生了一些問題。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。一是土地流轉(zhuǎn)形式隨意性強(qiáng)，形式不符合法律規(guī)范。通過調(diào)查走訪得知，南昌縣部分青壯年外出務(wù)工，僅僅通過打電話等口頭通知的方式告知自己的親屬或者村支書進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。在土地流轉(zhuǎn)契約簽訂時(shí)，由于外出務(wù)工人員并不在場，大都由政府工作人員一手包辦。同時(shí)，具有法律效力的文書的缺失也導(dǎo)致了近期頻發(fā)的土地糾紛。二是在土地流轉(zhuǎn)推進(jìn)過程中，出現(xiàn)了強(qiáng)制流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象。為了推動(dòng)南昌縣平衡合理發(fā)展，縣土地局和招商辦強(qiáng)迫西部農(nóng)民將土地以出租和轉(zhuǎn)包的形式變?yōu)樯虉龊屯＼噲龅壬虡I(yè)用地，盲目推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。三是土地流轉(zhuǎn)服務(wù)不健全，難以滿足土地流轉(zhuǎn)的需要。由于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)缺失，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)市場秩序混亂，農(nóng)村土地資源配置效率不高。此外，受限于歷史因素，大多數(shù)地方在實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度初期，承包土地是按照田地的產(chǎn)能劃分后平均分配給農(nóng)戶，導(dǎo)致土地面積小，且地段分散，不利于整治耕作，影響了土地的流轉(zhuǎn)效益最大化。

4、全國范圍內(nèi)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題概述

從現(xiàn)實(shí)情況來看，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)表現(xiàn)為農(nóng)村土地的農(nóng)業(yè)用途流轉(zhuǎn)和非農(nóng)業(yè)用途的流轉(zhuǎn)兩個(gè)方面。前者指的是農(nóng)村土地在不改變其農(nóng)耕、畜牧、水產(chǎn)、水利建設(shè)等農(nóng)業(yè)用途的前提下在農(nóng)民手中流轉(zhuǎn)，后者則指農(nóng)村土地改變了其農(nóng)用地的屬性，變?yōu)榻ㄔO(shè)用地。事實(shí)上，農(nóng)村土地的兩種流轉(zhuǎn)模式都普遍存在。城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，對(duì)土地形成了剛性需求，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，需要征收城市周邊的土地用于城市的基礎(chǔ)設(shè)施、城鎮(zhèn)住宅、商業(yè)服務(wù)倉儲(chǔ)等建設(shè)，從而使得農(nóng)村土地不斷地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，改變了其原本用途。而伴隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的，還有大量的農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工、經(jīng)商、上學(xué)等，其中有相當(dāng)一部分人通過自身努力改變了其戶籍屬性，他們原本所擁有的農(nóng)村土地就要通過轉(zhuǎn)讓、出租等形式流轉(zhuǎn)到集體經(jīng)濟(jì)組織中的其他農(nóng)民手中，這就是農(nóng)村土地的農(nóng)業(yè)用途的流轉(zhuǎn)。無論是哪一種農(nóng)地流轉(zhuǎn)，在實(shí)際流轉(zhuǎn)的過程中都存在著許多問題，尤其是農(nóng)用地的非農(nóng)業(yè)用途的流轉(zhuǎn)，在實(shí)際生活中表現(xiàn)為地方政府以強(qiáng)制征收的方式，在支付給農(nóng)民微薄的拆遷補(bǔ)償款之后很自然地將其納入到城市建設(shè)用地中，進(jìn)而出售到房地產(chǎn)商手中，從中賺取了相當(dāng)高比例的差價(jià)，而農(nóng)民的權(quán)益不僅沒有得到切實(shí)維護(hù)，甚至受到很大損害，造成了利益分配不公平的惡劣影響。

以南昌縣的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀為基點(diǎn)，對(duì)全國范圍內(nèi)存在的土地流轉(zhuǎn)難題進(jìn)行一般性的概括，有利于我們更清楚地認(rèn)識(shí)問題?？傮w來說，我國農(nóng)村土地在流轉(zhuǎn)過程中存在著兩方面的主要問題。首先是土地流轉(zhuǎn)的非市場化遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。目前我國的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)還處于政府的管制之下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序依然受到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響。農(nóng)村建設(shè)用地需要納入國家規(guī)劃，并經(jīng)過有關(guān)部門審批。城鎮(zhèn)建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)又有兩種情況，國有土地由政府直接劃撥，農(nóng)村集體建設(shè)用地先由代表國家的地方政府征用，然后有償出讓給建設(shè)單位。無論是哪一種形式的流轉(zhuǎn)，政府都只按照農(nóng)用地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對(duì)土地原使用主體進(jìn)行補(bǔ)償，有償出讓的土地款全部歸政府所有。原土地使用主體獲得的征地補(bǔ)償款與政府有償出讓給建設(shè)單位的定價(jià)相差巨大，致使原土地使用主體無法按照城市建設(shè)用地的價(jià)格在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場出讓土地，利益損害巨大，很多農(nóng)民在征地補(bǔ)償后由于獲得的補(bǔ)償款太少，無力在城區(qū)購房，從而流離失所，最后不得不通過非法的極端途徑表達(dá)自己的利益訴求，造成了尖銳的社會(huì)矛盾。其次是農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)的過程中參與權(quán)被剝奪，而政府作為仲裁者卻獲得了本該屬于農(nóng)民的土地權(quán)益。我國法律規(guī)定國家出于公益目的可以征收土地，然而，現(xiàn)實(shí)中國家征收的土地并非全部用于公益目的，事實(shí)上，土地財(cái)政在我國地方發(fā)展過程中愈演愈烈，地方政府征用農(nóng)村土地之后，轉(zhuǎn)手出售給房地產(chǎn)商是普遍現(xiàn)象。農(nóng)民失去了土地的同時(shí)失去了勞動(dòng)的物質(zhì)基礎(chǔ)，所以現(xiàn)實(shí)中的征地補(bǔ)償行為不僅違背法律規(guī)定，而且違背了公平正義的原則。農(nóng)民在面對(duì)遠(yuǎn)少于市場價(jià)格的征地補(bǔ)償款時(shí)，卻沒有表達(dá)自身權(quán)利的機(jī)制與渠道。最高人民法院出臺(tái)的司法解釋中明確規(guī)定：“集體經(jīng)濟(jì)組織成員就用于分配的土地補(bǔ)償數(shù)額提起民事訴訟的，人民法院不予受理?！盵6]這樣一來農(nóng)民只有通過上訪等渠道表達(dá)自己的利益訴求。長此以往，失地農(nóng)民獲得的征地補(bǔ)償款用盡，成為頻繁流動(dòng)人口，極易造成社會(huì)動(dòng)蕩。

仔細(xì)分析造成土地流轉(zhuǎn)非市場化運(yùn)行和農(nóng)民權(quán)益受損的深層次原因，在于土地所有權(quán)的國家壟斷與復(fù)雜的利益博弈所帶來的法律政策、保障措施、城鄉(xiāng)土地市場二元化格局等無法滿足市場經(jīng)濟(jì)下民眾的實(shí)際需要。我國社會(huì)主義的國家性質(zhì)要求堅(jiān)持土地公有制，但問題在于地方政府為了追求自身利益的最大化而忽略了農(nóng)民的利益，沒有建立起保障失業(yè)和失地農(nóng)民勞動(dòng)權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的機(jī)制，也未建立起城鄉(xiāng)一體的土地流轉(zhuǎn)程序和標(biāo)準(zhǔn)。

三、推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與新型城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展的展望

中國的新型城鎮(zhèn)化實(shí)質(zhì)上是人的城鎮(zhèn)化。針對(duì)我國現(xiàn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)的問題，應(yīng)該將農(nóng)民利益放在首位，要使農(nóng)民在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中獲得滿足感。與此同時(shí)，新型城鎮(zhèn)化過程是在經(jīng)濟(jì)全球化和市場化的背景下進(jìn)行的，新型城鎮(zhèn)化過程中的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，離不開完善的市場機(jī)制，如果人為地設(shè)置農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)門檻，則違背了市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的原則，在理論和實(shí)踐層面上都會(huì)損害農(nóng)民權(quán)益，不利于城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展?；谝陨系挠^點(diǎn)，本文對(duì)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展背景下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的改革提出了四點(diǎn)建議。

第一，堅(jiān)持以人為本的新型城鎮(zhèn)化理念，走出盲目擴(kuò)大城市規(guī)模的誤區(qū)。黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵和特征指出：“城鎮(zhèn)化建設(shè)要堅(jiān)持以人為本，城市的發(fā)展歸根結(jié)底取決于人的發(fā)展；城鎮(zhèn)化的水平在于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的完善，在于產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合；城鎮(zhèn)化建設(shè)對(duì)于有效解決三農(nóng)問題的意義在于，推進(jìn)農(nóng)村人口的城市化和城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)同步發(fā)展?！盵7]由此可見，新型城鎮(zhèn)化的落腳點(diǎn)在于提升城市發(fā)展的品質(zhì)，著重加強(qiáng)農(nóng)民和農(nóng)村對(duì)于城鎮(zhèn)化進(jìn)程的參與感和獲得感，而非城市規(guī)模與數(shù)量上的盲目擴(kuò)大。事實(shí)上，我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)了許多一味追求城鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)張，而強(qiáng)制征收農(nóng)民土地的情況。雖然城鎮(zhèn)的面積增加了，但基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與相關(guān)配套服務(wù)滯后，極大地降低了城市生活的質(zhì)量。此外，盲目擴(kuò)張城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積違背了城市發(fā)展規(guī)律，導(dǎo)致新建成的住宅和商業(yè)場所等使用率低,出現(xiàn)了大量“鬼城”。因此，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要更加注重發(fā)展的內(nèi)涵與本質(zhì)，要加強(qiáng)城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和配套服務(wù)設(shè)施建設(shè)，注重城市內(nèi)涵的提升，打造滿足人民幸福生活要求的和諧城市。

第二，合理分配城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)地流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)利益，制定適當(dāng)?shù)恼魇昭a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人民生活質(zhì)量逐漸提高，物價(jià)水平也逐漸上漲，然而我國土地流轉(zhuǎn)的補(bǔ)償費(fèi)用仍舊沿用多年前的標(biāo)準(zhǔn)，因此農(nóng)地流轉(zhuǎn)的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中土地補(bǔ)償費(fèi)必須改革“單純補(bǔ)償平均年產(chǎn)值的倍數(shù)的舊標(biāo)準(zhǔn)，重視并發(fā)揮市場的杠桿作用，將目前的市場價(jià)格、人均收入和物價(jià)水平等多項(xiàng)指標(biāo)同時(shí)納入補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，確保農(nóng)村土地和城鎮(zhèn)土地同權(quán)同價(jià)?！盵8]同時(shí)，政府需要打破對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的傳統(tǒng)管理理念，將農(nóng)民的切實(shí)利益放在決策首位。根據(jù)該區(qū)域土地的地理區(qū)位因素，流轉(zhuǎn)后用途及征收后用地用途帶來的增值效應(yīng)，靈活制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，允許合理的擴(kuò)充和調(diào)整，著重解決農(nóng)民的就業(yè)和社會(huì)保障等問題。此外，還應(yīng)當(dāng)重視農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在土地征收補(bǔ)償中的主體地位，降低政府的干預(yù)力度，從根本上扭轉(zhuǎn)農(nóng)民在征地補(bǔ)償中所處的弱勢地位，保證農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易的主體地位是農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，切實(shí)保障農(nóng)民獲得合理的征地補(bǔ)償款的權(quán)益。

第三，完善土地管理相關(guān)法律法規(guī)和公共政策，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地政策一體化。當(dāng)前土地立法和土地管理機(jī)構(gòu)形式和內(nèi)容差異明顯，城市建設(shè)用地和農(nóng)村土地管理分散的現(xiàn)實(shí)狀況不僅違背了市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展原則，也不利于保障農(nóng)民的合法權(quán)益。因此，整合城市和農(nóng)村的土地立法和土地政策管理機(jī)構(gòu)勢在必行。首先，根據(jù)我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的新情況，針對(duì)原先的法律漏洞進(jìn)行補(bǔ)充，完善相關(guān)法律法規(guī)和政府條例，保證農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。當(dāng)面臨政策規(guī)定與地方實(shí)際情況有出入的情況，地方應(yīng)及時(shí)補(bǔ)充合理有效的條例，規(guī)范當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)地流轉(zhuǎn)市場；其次，提高農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛的司法救助工作的覆蓋率和效率，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)雙方提供法律保護(hù)，明文規(guī)定流轉(zhuǎn)雙方必須簽訂合約或者采取公證的方法，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為；再次，成立專門政府組織機(jī)構(gòu)，制定規(guī)范、高效的流水式辦理流轉(zhuǎn)程序，完善城鄉(xiāng)一體化農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場機(jī)制，嚴(yán)格執(zhí)行只有以正式合同為依據(jù)才能進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)交易的標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)流轉(zhuǎn)雙方的法律意識(shí)，規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)的登記工作，提高土地流轉(zhuǎn)的效率。

第四，加快打破城鄉(xiāng)二元對(duì)立結(jié)構(gòu)，為農(nóng)民融入城市提供制度保障。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，大量的農(nóng)村勞動(dòng)力與土地分離，一部分農(nóng)民因沒有取得城市的戶籍，不能完全融入進(jìn)城市，而原有的農(nóng)村宅基地又出現(xiàn)了閑置的情況。另一部分農(nóng)民通過土地流轉(zhuǎn)失去了原有的土地，卻無力購買城市住房，城市違章建筑成為他們的庇護(hù)所。只有少數(shù)農(nóng)民有能力購置城市住房，但在融入城市生活的過程中因價(jià)值觀念、生活習(xí)慣和人際關(guān)系異質(zhì)性強(qiáng)，且整體素質(zhì)還停留在較低的層次，難以真正轉(zhuǎn)化為市民。針對(duì)這些情況，一方面要營造包容和諧的社會(huì)文化氛圍，逐漸消滅歧視和不公平的現(xiàn)象，填補(bǔ)新老居民之間的心理鴻溝，讓進(jìn)城的農(nóng)民感受到城市的包容與友好，打消他們的懷疑與恐懼，從而穩(wěn)定社會(huì)秩序。另一方面要為從農(nóng)村進(jìn)入城市定居生活的農(nóng)民提供就業(yè)機(jī)會(huì)，根據(jù)馬斯洛的需要層次理論，只有擁有穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收入來源和適宜的居住環(huán)境，才能讓進(jìn)城農(nóng)民追求更高層面的需求，加強(qiáng)他們的城市主人翁意識(shí)。同時(shí)，要在這些農(nóng)民居住較為集中的區(qū)域建立學(xué)校、醫(yī)院與廣場等公共場所，并嚴(yán)格控制相關(guān)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，徹底解決他們的后顧之憂。

新型城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)也加速發(fā)展，二者互為因果，協(xié)調(diào)互動(dòng)。但是在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實(shí)際過程中，存在一系列不合理的現(xiàn)象，造成了土地資源浪費(fèi)和農(nóng)民權(quán)益受損等問題。在今后的城鎮(zhèn)化進(jìn)城中，要重視農(nóng)民的地位，切實(shí)保障農(nóng)民的合法權(quán)益，建立健全配套機(jī)制，打破以往的城鄉(xiāng)二元對(duì)立格局，實(shí)現(xiàn)城市和農(nóng)村的協(xié)調(diào)發(fā)展，真正讓廣大人民共享改革發(fā)展的成果。

[1]新華社每日電訊，2016：2，http://news.xinhuanet.com/ mrdx/2016-02/24/c_135124774.htm.

[2]陳江龍，高金龍，衛(wèi)云龍.工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“三化融合”的內(nèi)涵與機(jī)制—以江蘇省為例[J].農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究，2013（3）：274-278.

[3]張平.城鎮(zhèn)化與土地流轉(zhuǎn)互動(dòng):機(jī)制、問題與調(diào)控研究[J].社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線，2014（6）：38-45.

[4]江西省南昌縣.南昌縣農(nóng)經(jīng)年報(bào)[N].2009。3-17.

[5]劉美仁，王玉清，溫閩贄.淺析農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及發(fā)展對(duì)策——以江西省南昌縣為例 [J].江西農(nóng)業(yè)學(xué)報(bào)，2009，21：202-204.

[6]最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋（第1條第3款），2005.

[7]習(xí)近平十八屆三中全會(huì)重要講話[N].北京：人民日報(bào)，2016.3：3-5.

[8]曾真，新型城鎮(zhèn)化背景下我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題研究[D].華中師范大學(xué)，2014.

編輯：崔月華

Reserach on The Rural Landclrculatlonunderthebackground of New Urbanlzatlon——A study of Nanchang County In Jlangxl Provlnce

YUAN Jiuhong，BI Hongchang
（Southeast University Marxism School，Nanjing Jiangsu 210096）

The process of urbanization in China has a great demand for land,it shows a dramatic increase tendency,and rural land circulation problem reveals gradually in the process of rapid urbanization.Taking the land circulation of Nanchang County in Jiangxi Province as an example,from the standpoint of protecting the interests of farmers,the article distinguishes concepts and relationships between new-type urbanization and land circulation,explores practical issues of rural land circulation in the current development process of new urbanization,analyses reasons behind the problems,and proposes the theoretical assumptions that breaking the traditional barriers between city and countryside to promote the coordinated development in order to provide reference for solving issues concerning agriculture,countryside and farmers during building a moderately prosperous society in an all-around way.

new-type urbanization;rural land circulation;problem analysis；coordinated development

F321

A

2095-7327（2017）-01-0001-05

袁久紅（1966-），男，江西興國人，東南大學(xué)馬克思主義學(xué)院院長，教授，博士生導(dǎo)師。