試析現(xiàn)代農(nóng)村社區(qū)社會(huì)保障制度的現(xiàn)狀和完善
——以農(nóng)村最低生活保障制度為例

陳翠英

（安徽審計(jì)職業(yè)學(xué)院 安徽 合肥 230601）

試析現(xiàn)代農(nóng)村社區(qū)社會(huì)保障制度的現(xiàn)狀和完善
——以農(nóng)村最低生活保障制度為例

陳翠英

（安徽審計(jì)職業(yè)學(xué)院 安徽 合肥 230601）

全面建成覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系的關(guān)鍵點(diǎn)在于農(nóng)村社區(qū)社會(huì)保障制度的建設(shè)，農(nóng)村社保制度在當(dāng)前雖然取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，但仍有法制不健全、管理不規(guī)范等問(wèn)題存在，要想進(jìn)一步完善，必須從農(nóng)村低保等具體保障制度入手進(jìn)行改革。

農(nóng)村；社會(huì)保障；低保

2012年的政府工作報(bào)告中，溫家寶總理指出“加快完善社會(huì)保障體系，2012年底前實(shí)現(xiàn)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全覆蓋”。十八大報(bào)告進(jìn)一步指出：“要統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)。要堅(jiān)持全覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)方針，以增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動(dòng)性、保證可持續(xù)性為重點(diǎn)，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系”。2015年11月公布的“十三五”規(guī)劃更是提出：“實(shí)施全民參保計(jì)劃，基本實(shí)現(xiàn)法定人員全覆蓋”。而剛剛過(guò)去的十年是我國(guó)社保體系建設(shè)迅速推進(jìn)的十年，已經(jīng)基本形成一個(gè)具有中國(guó)特色、覆蓋城鄉(xiāng)居民的新型社會(huì)保障體系，尤其是農(nóng)村基本做到了社保全覆蓋。但是中國(guó)人民大學(xué)教授鄭功成認(rèn)為，目前我國(guó)的社會(huì)保障制度在不同地區(qū)之間、不同群體之間還存在很大的差距，尤其在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，城鄉(xiāng)之間社會(huì)保障不公平情況長(zhǎng)期存在，成為阻礙全民共享發(fā)展成果的一個(gè)因素。

農(nóng)村社會(huì)保障是相對(duì)于城市社會(huì)保障而言的一個(gè)概念，其出現(xiàn)的根源在于我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的格局引起了我國(guó)城鄉(xiāng)之間在政策制度、經(jīng)濟(jì)生活等方面產(chǎn)生了重大差異，而在社會(huì)保障制度上表現(xiàn)的更為突出，農(nóng)村中作為占中國(guó)公民60%以上的農(nóng)民在社會(huì)保障水平方面和城市中的城鎮(zhèn)居民有較大落差，不能平等享有醫(yī)療、養(yǎng)老等方面的社會(huì)保障。但其作為社會(huì)保障制度體系的重要組成部分，完善與否又直接關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展、人民安居樂業(yè)的大局。本文嘗試從當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)社會(huì)保障制度的一個(gè)方面，即農(nóng)村最低生活保障制度的現(xiàn)狀著手，探索其完善的途徑，從而達(dá)到了解整個(gè)農(nóng)村社區(qū)社會(huì)保障制度的目的。

1.農(nóng)村最低生活保障制度的現(xiàn)狀和問(wèn)題

農(nóng)村最低生活保障制度是一項(xiàng)規(guī)范化的社會(huì)救助制度,簡(jiǎn)稱"低保",屬于最低層次的社會(huì)保障體系內(nèi)容。針對(duì)家庭年人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村居民。農(nóng)村最低生活保障制度是農(nóng)村低收入村民的“保命錢”，更是社會(huì)救助的最后一道“安全網(wǎng)”，該制度在整個(gè)農(nóng)村社會(huì)保障制度中起到了“兜底”的作用。是解決農(nóng)村貧困人口溫飽問(wèn)題的重要舉措，更是建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系的重要內(nèi)容。對(duì)于維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的意義極其重大。國(guó)務(wù)院于2007年下發(fā)的《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)村居民最低生活保障制度的全面建立。據(jù)民政部公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，到2015年末全國(guó)縣以上農(nóng)村低報(bào)覆蓋2843.1農(nóng)戶、保障對(duì)象4903.2萬(wàn)人。表明隨著我國(guó)農(nóng)村低報(bào)的全面建立，全國(guó)農(nóng)村貧困人口“應(yīng)保盡?！钡哪繕?biāo)初步實(shí)現(xiàn)，社會(huì)效益較好。但同時(shí)我們也必須看到其中存在的一些問(wèn)題。

1.1 法律體系不健全，法律規(guī)范較為缺乏

中國(guó)已經(jīng)進(jìn)行了很多年的低保試點(diǎn)工作了，但是目前卻沒有一部針對(duì)最低生活保障而設(shè)立的基本法。這對(duì)于建設(shè)健全、完備的最低生活保障制度是明顯的先天不足。目前相關(guān)的全國(guó)性文件只有兩個(gè)：一個(gè)是《關(guān)于加快農(nóng)村社會(huì)寶座體系建設(shè)的意見》，此為1996年民政部為推進(jìn)農(nóng)村社保體系建設(shè)而印發(fā)的；另一個(gè)是前面提到的國(guó)務(wù)院于2007年下發(fā)的 《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，而且還僅僅是“通知”的形式，如果嚴(yán)格追究的話，稱不上法規(guī)，執(zhí)行力更是大打折扣。因此，沒有關(guān)于農(nóng)村最低生活保障的全國(guó)統(tǒng)一的立法，沒有一部完整的法律來(lái)規(guī)范低保對(duì)象、低報(bào)標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)費(fèi)來(lái)源等內(nèi)容，農(nóng)村最低生活保障法律制度尚仍處于立法的空白的尷尬境地，只能依賴各地的有關(guān)管理辦法。這極不利于農(nóng)村最低生活保障制度在全國(guó)統(tǒng)一建制。法律規(guī)范的缺乏、法律體系的不健全已經(jīng)不能滿足新形勢(shì)下農(nóng)村最低生好保障制度建設(shè)的需要。導(dǎo)致低保對(duì)象、低保標(biāo)準(zhǔn)不公等管理不規(guī)范事件頻繁發(fā)生。

1.2 低保對(duì)象認(rèn)定不規(guī)范

農(nóng)村最低生活保障制度實(shí)施的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)就是確定低保對(duì)象，但當(dāng)前根據(jù)國(guó)務(wù)院2007年的 《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》確定的農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)低保對(duì)象和農(nóng)村居民的收入雖然作出了明確規(guī)定，但是由于農(nóng)村居民收入的特殊性，農(nóng)民收入難以準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)，低保對(duì)象的收入核算存在較大難度，甚至是存在較大隨意性。主要表現(xiàn)在首先農(nóng)民的收入難以貨幣化，這是由農(nóng)民收入的獨(dú)特性決定的，農(nóng)民主要以糧食等實(shí)物作為收入的主要來(lái)源，而由于市場(chǎng)、價(jià)格的變化，實(shí)物價(jià)值轉(zhuǎn)化為貨幣時(shí)存在較大的波動(dòng)性，無(wú)法準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)。其次因?yàn)檗r(nóng)民收入受氣候、季節(jié)等影響較大，收入不夠穩(wěn)定；同時(shí)農(nóng)副產(chǎn)品的收入也難以統(tǒng)計(jì)；特別是農(nóng)民外出務(wù)工的隱性收入更是無(wú)法如實(shí)統(tǒng)計(jì)；還有農(nóng)村家庭中的成員患病或上學(xué)等致貧原因更是難以準(zhǔn)確把握。最終造成在核定家庭收入時(shí)難以精準(zhǔn)核算，從而導(dǎo)致低保對(duì)象認(rèn)定的不規(guī)范。

1.3 組織管理工作不到位

首先農(nóng)村基層低保的管理人員和工作人員負(fù)擔(dān)較重，人員少、任務(wù)重。農(nóng)村低保涉及面廣，程序復(fù)雜，人口眾多，而且低保對(duì)象每年還要進(jìn)行年度審核、管理等，各地基層低保工作人員工作量極大。其次基層的管理人員和工作人員素質(zhì)普遍不高，由于農(nóng)村低保制度本身處于起步和探索階段，相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)準(zhǔn)備不夠充分，有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的人員相對(duì)較為缺乏。而工作人員每天又忙于紛繁復(fù)雜的基層低保工作，難以有時(shí)間接受業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和工作能力培訓(xùn)，對(duì)制度的精神也難以準(zhǔn)確把握。從而導(dǎo)致在宣傳上誤導(dǎo)村民，更有甚者，在執(zhí)行中都產(chǎn)生偏差。另外還存在工作透明度不高，容易讓村民誤會(huì)其執(zhí)行的公平性，導(dǎo)致民怨，影響農(nóng)村穩(wěn)定等問(wèn)題。

1.4 保障資金來(lái)源渠道較單一

目前農(nóng)村最低生活保障制度的資金主要來(lái)源于中央下?lián)艿木葹?zāi)資金和地方本級(jí)財(cái)政自然災(zāi)害救濟(jì)事業(yè)費(fèi)。地方各級(jí)人民政府民政部門要根據(jù)保障對(duì)象人數(shù)等提出資金需求，經(jīng)同級(jí)財(cái)政部門審核后列入預(yù)算。中央財(cái)政對(duì)財(cái)政困難地區(qū)給與適當(dāng)補(bǔ)助，因此資金來(lái)源渠道比較單一。實(shí)際執(zhí)行中中央財(cái)政投入數(shù)量極少，主要靠地方自籌。各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡就成為制約因素了，其中一些地方存在保障資金水平較低，甚至保障資金不到位的情況，嚴(yán)重制約了農(nóng)村低保工作的發(fā)展。目前廣大地區(qū)，尤其是中西部等欠發(fā)達(dá)地區(qū)因財(cái)政收支緊張，而陷入單一低保資金來(lái)源的尷尬中難以施展拳腳，不敢有所作為。尤其是在這些地區(qū)由于收到資金短缺的影響，低保政策只覆蓋了絕對(duì)貧困人員，而相對(duì)貧困人員的人數(shù)相當(dāng)多，卻難以享受到低保政策的照顧。從而影響到農(nóng)村最低生活保障制度效應(yīng)的最大發(fā)揮。

所以，農(nóng)村最低生活保障制度當(dāng)前無(wú)論在法制、管理等方面都面臨著重重問(wèn)題，影響其對(duì)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)揮應(yīng)有的作用。

2.完善農(nóng)村最低生活保障制度的建議

針對(duì)列舉問(wèn)題作出如下建議：

（1）加快構(gòu)建中國(guó)特色的社會(huì)保障法律體系，尤其是應(yīng)盡快建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的最低生活保障法律制度，從而對(duì)農(nóng)民平等的最低生活保障權(quán)進(jìn)行實(shí)現(xiàn)。而在當(dāng)前沒有出臺(tái)最低生活保障法之前，應(yīng)該對(duì)現(xiàn)有的最低生活保障方面的行政法規(guī)和政府規(guī)章進(jìn)行完善。從而能以法律的名義保證農(nóng)民享有最低保障的權(quán)利，并且進(jìn)一步對(duì)保障的對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確的規(guī)定。

（2）正確界定最低生活保障對(duì)象。完善農(nóng)村低保制度的重要一環(huán)是合理地界定農(nóng)村低保對(duì)象，應(yīng)該從多角度綜合考查來(lái)確保低保對(duì)象的公平性：一是確定精準(zhǔn)的收入核算標(biāo)準(zhǔn)，最大限度避免收入核算的隨意性。目前國(guó)際上使用最為廣泛的是恩格爾系數(shù)。目前很多學(xué)者建議在發(fā)達(dá)地區(qū)收入以貨幣化計(jì)算，在落后地區(qū)以實(shí)物作為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)計(jì)算。二是入戶調(diào)查，詳細(xì)了解該戶除農(nóng)作物收入外的其他收入，諸如農(nóng)副產(chǎn)品收入、家庭成員外出務(wù)工收入，包括該戶成員的患病、入學(xué)等特殊情況。同時(shí)建立家庭日常賬簿，形成文字記錄，并且簡(jiǎn)單明了，作為界定的直接依據(jù)。在低保對(duì)象的確定過(guò)程中，還應(yīng)充分發(fā)揮群眾評(píng)議的作用，確保低保對(duì)象的公平性，建立社會(huì)監(jiān)督體系，例如村務(wù)墻上公式和網(wǎng)上公式。同時(shí)突破簡(jiǎn)單的結(jié)果公式，要做到詳盡的過(guò)程公式。讓村民監(jiān)督，讓申請(qǐng)低保的村民運(yùn)行在陽(yáng)光下故而不能、也不敢弄虛作假。

（3）提高基層低保工作人員素質(zhì)，完善組織管理。增加基層低保工作人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和能力素質(zhì)培訓(xùn)，切實(shí)提高其對(duì)低保制度的準(zhǔn)確掌握，從而給確定低保對(duì)象加了一道安全鎖。同時(shí)加強(qiáng)低保工作中的組織管理工作：完善制度、明確程序、規(guī)范操作，保證低報(bào)申請(qǐng)直至最后確定過(guò)程中的公開、公平、公正。更要加大宣傳力度和工作透明度，把低報(bào)政策通過(guò)廣泛宣傳做到家喻戶曉，還要切實(shí)保證低保公示，通過(guò)設(shè)立舉報(bào)電話、舉報(bào)箱等方式及時(shí)的接受村民的監(jiān)督，如此才能保證農(nóng)村低保工作過(guò)程中的透明度，獲取村民信任，維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定。

（4）農(nóng)村低保資金的籌集在政府主導(dǎo)的情況下進(jìn)一步多元化。農(nóng)村社會(huì)最低保障制度的核心問(wèn)題就是資金的籌集。由于低保對(duì)象的貧困特點(diǎn)，自籌是絕無(wú)可能，只能依靠政府和社會(huì)。資金主要來(lái)源于縣以上各級(jí)人民政府，地方各級(jí)人民政府要將農(nóng)村最低生活保障資金列入財(cái)政預(yù)算，合理安排低保資金，?？顚Ｓ茫岣哔Y金利用效率。對(duì)較為困難的地區(qū)，中央財(cái)政可以適當(dāng)?shù)脑黾訐芨侗壤?，以緩解地方資金困難。當(dāng)然在今天的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下，僅僅依靠中央和地方財(cái)政還是難以保證低保資金的充足，這就需要進(jìn)一步拓展低保資金籌建的多元化，動(dòng)員社會(huì)力量來(lái)增加低保資金：可以通過(guò)發(fā)行福利彩票、說(shuō)服個(gè)人和企業(yè)捐贈(zèng)慈善資金等來(lái)支持農(nóng)村低保資金；也可以在農(nóng)村建立互助合作的組織來(lái)籌集資金。最終達(dá)到盡可能增加低保資金的目的。

總之，在千方百計(jì)增加資金源頭的基礎(chǔ)上通過(guò)科學(xué)的管理、嚴(yán)明的法律來(lái)確保低保對(duì)象的盡可能公平，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)村低保制度的真正保證貧困農(nóng)民的基本生活作用。

3.現(xiàn)代農(nóng)村社區(qū)的社會(huì)保障制度的完善

農(nóng)村社區(qū)社會(huì)保障制度是一個(gè)由各項(xiàng)具體制度組成的完整體系。各項(xiàng)制度功能不同，除了低保制度外，還有農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、社會(huì)救濟(jì)制度、農(nóng)村保險(xiǎn)制度、農(nóng)村助學(xué)制度等。

但是農(nóng)村最低生活保障制度的建立和完善則是重中之重，因?yàn)橹挥小吧妗眴?wèn)題得以解決，才有條件談進(jìn)一步“發(fā)展”的問(wèn)題。所以本文重點(diǎn)闡述農(nóng)村最低生活保障制度的現(xiàn)狀和完善。

但現(xiàn)代農(nóng)村社區(qū)的社會(huì)保障制度是一個(gè)系統(tǒng)的內(nèi)容，對(duì)其進(jìn)一步完善，還應(yīng)該包括大力發(fā)展新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度，解決農(nóng)民因病致貧、因病返貧的問(wèn)題；還需要建立新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，解決中高老齡化問(wèn)題等等。

[1］鄭功成.中國(guó)社會(huì)保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略——理念、目標(biāo)與行動(dòng)計(jì)劃[M].人民出版社，2008，10.

[2］胡曉義.走向和諧：中國(guó)社會(huì)保障發(fā)展60年[M].中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2009，9.

[3］江澤英，何平.建立覆蓋城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障體系[M].中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2010.

[4］李磊.基于社會(huì)保障權(quán)視角的農(nóng)村社會(huì)保障法之辨析[J].法學(xué)論壇，2010（3）.

[5］李俠.安徽省農(nóng)村社會(huì)保障制度的現(xiàn)狀及實(shí)證分析[J].決策資訊通訊，2007(4).

[6］盧海元.農(nóng)村社保制度：中國(guó)城鎮(zhèn)化的瓶頸[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)家，2002（3）.

C913.7

A

2095-7327（2017）-04-0136-02

項(xiàng)目來(lái)源于安徽省人文社科重點(diǎn)項(xiàng)目“基于群際利益差異的社會(huì)保障長(zhǎng)效機(jī)制化解群體性事件研究”（項(xiàng)目編號(hào)SK2014A250)。

陳翠英（1981—），女，安徽無(wú)為人，碩士，講師，主要研究方向?yàn)轳R克思主義發(fā)展史。