如何健全地方稅體系
——基于稅收治理之視角

◆邵凌云

一、健全地方稅體系的必要性

（一）健全地方稅體系是深化財稅體制改革的必然要求

經(jīng)過幾十年的積累，我國GDP總量躍居世界第二，處在歷史上最好的發(fā)展時期，但我們應(yīng)清醒地認(rèn)識到我國人均GDP僅排在世界69位，發(fā)展仍是我們解決一切問題的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。我們?nèi)钥赡苊媾R著“中等收入陷阱”“修昔底德陷阱”，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式正在從“世界工廠”模式轉(zhuǎn)向“引領(lǐng)世界創(chuàng)新”的新模式，我國所面臨的內(nèi)外部矛盾錯綜復(fù)雜，整個社會在發(fā)生著深刻的變化。為應(yīng)對新形勢、新挑戰(zhàn)、新任務(wù)，黨中央提出了“五位一體”的總體布局，“四個全面”的戰(zhàn)略布局，“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的五大發(fā)展理念。

社會變革催生社會制度的變革。黨的十八屆三中全會提出要深化財稅體制改革，指出財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障。必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財政制度，發(fā)揮中央和地方兩個積極性。為促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級、提升創(chuàng)新能力，“營改增”全面推開，營業(yè)稅退出歷史舞臺，這也造成地方稅原主體稅種消失?！秶鴦?wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）提出，合理劃分中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任是政府有效提供基本公共服務(wù)的前提和保障，是建立現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的客觀需要?！吨笇?dǎo)意見》規(guī)定，要逐步將社會治安、市政交通、農(nóng)村公路、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)等受益范圍地域性強(qiáng)、信息較為復(fù)雜且主要與當(dāng)?shù)鼐用衩芮邢嚓P(guān)的基本公共服務(wù)確定為地方的財政事權(quán)，地方的財政事權(quán)由地方承擔(dān)支出責(zé)任。因此，無論是調(diào)動中央和地方兩個積極性的需要，還是中央、地方劃分財政事權(quán)的需要，都必須健全地方稅體系，形成穩(wěn)定的財政收入，保障地方政府財政事權(quán)的實現(xiàn)。我國地方稅體系將在新的發(fā)展目標(biāo)和中央、地方財政事權(quán)明晰劃分的要求下重塑，舊的地方稅治理體系已經(jīng)被打破，今后還繼續(xù)會被打破，創(chuàng)新地方稅治理的任務(wù)已經(jīng)迫在眉睫。

（二）地方政府職能的發(fā)展變遷決定了需要健全地方稅體系

改革開放以來，我國地方政府的職能有一個發(fā)展變化的過程。分稅制改革之前，中央政府放權(quán)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)，地方政府在促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中既是“教練員”又是“運(yùn)動員”，對提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品并不重視。例如，1985年全國地方一般預(yù)算支出僅有1200億元左右，現(xiàn)在這一數(shù)據(jù)規(guī)模為15萬億元左右，30年地方政府支出規(guī)模擴(kuò)大100多倍，可見在當(dāng)時我國地方政府提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)非常有限。另一方面，1985年全國地方一般預(yù)算收入略多于1200億元，財政收支基本平衡，換句話說，當(dāng)時的地方稅收入基本滿足地方政府支出的需求。分稅制改革之后，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的完善，地方政府逐漸從發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的“運(yùn)動員”身份退出，主要為當(dāng)?shù)靥峁┕伯a(chǎn)品和公共服務(wù)，地方財政支出規(guī)模迅速擴(kuò)大。然而，地方政府稅收收入規(guī)模占地方一般預(yù)算支出的比重逐漸從60%下降到40%左右，地方稅收入越來越難滿足地方政府支出需求。這也逐漸形成地方政府的“土地財政”問題和“地方債務(wù)”問題。因此，從財政收支數(shù)據(jù)中可以看出，我國地方政府的職能在發(fā)生巨大變化，現(xiàn)行地方稅制已經(jīng)難以保障地方政府職能的實現(xiàn)，需要重塑地方稅制及其治理體系。

（三）完善地方稅體系必須從稅收治理層面考量

隨著大數(shù)據(jù)、云計算、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的成熟和普及，人與人之間、部門與部門之間、部門與個人之間信息交換的成本幾乎可以忽略不計。全球范圍內(nèi)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計算、互聯(lián)網(wǎng)推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展、完善社會治理、提升政府服務(wù)和監(jiān)管能力正成為趨勢。深化大數(shù)據(jù)、云計算和互聯(lián)網(wǎng)的應(yīng)用，已成為推動我國政府治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在需要和必然選擇。信息技術(shù)的發(fā)展使得過去管理者和被管理者的單向互動關(guān)系，瞬間可以轉(zhuǎn)化為治理多元主體間的拓?fù)浠雨P(guān)系。正如前述，現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”，要持續(xù)推進(jìn)簡政放權(quán)，放管結(jié)合，優(yōu)化服務(wù)，運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng) +”做到“放管服”一體化。要推行“職責(zé)法定、信用約束、協(xié)同監(jiān)管、社會共治”的監(jiān)管模式，善于運(yùn)用大數(shù)據(jù)實現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下的監(jiān)管創(chuàng)新，降低監(jiān)管成本，提高監(jiān)管效率，使監(jiān)管更加智能、精準(zhǔn)。新技術(shù)條件下的國家治理方式在發(fā)生巨大變革，地方稅治理方式同樣需要運(yùn)用新技術(shù)、按照新思路進(jìn)行徹底轉(zhuǎn)變。

（四）“營改增”后中央和地方收入分享制度變化，急需通過完善地方稅體系減少區(qū)域差異

伴隨著“營改增”試點(diǎn)工作全面開展，我國對中央與地方之間的增值稅分享比例從以前的75:25調(diào)整為現(xiàn)行的50:50。①《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)全面推開營改增試點(diǎn)后調(diào)整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案的通知》（國發(fā)〔2016〕26號）。營業(yè)稅退出歷史舞臺，對于地方財政收入來說是個巨大沖擊，但是增值稅分享比例的調(diào)整起到了緩沖作用。由于各個省市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不同，第三產(chǎn)業(yè)比重較大的發(fā)達(dá)地區(qū)，在“營改增”之后，地方財政收入的凈損失明顯高于不發(fā)達(dá)地區(qū)。中央通過“營改增”，一方面降低宏觀稅負(fù)，另一方面對于中央集中的收入增量，通過均衡性轉(zhuǎn)移支付分配給地方，達(dá)到縮小區(qū)域差距的政策效果，也就是通過“劫富濟(jì)貧”方式來平衡地區(qū)差異。對于東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)來說，“營改增”之后地方財政收入出現(xiàn)了凈損失，而地方財政支出壓力巨大，“劫富濟(jì)貧”的方式會引起地區(qū)之間的不滿和矛盾。所以完善或重新構(gòu)建地方稅體系刻不容緩，有助于地方構(gòu)建穩(wěn)定的地方財政收入，滿足地方公共支出的要求。②董雨浦，白彥鋒：《營改增背景下的增值稅分享比例改革：鞭打快牛？》，《稅收經(jīng)濟(jì)研究》，2017年第4期。

二、從稅收治理角度看當(dāng)前地方稅體系存在的問題

江蘇省揚(yáng)州地方稅務(wù)局課題組（2017）認(rèn)為，③江蘇省揚(yáng)州地方稅務(wù)局課題組：《印花稅治理研究——以江蘇地稅為例》，《稅收經(jīng)濟(jì)研究》，2017年第5期。稅收治理是包括稅收立法機(jī)關(guān)、稅收執(zhí)法機(jī)關(guān)、稅收司法機(jī)關(guān)、納稅人、政府及其他相關(guān)各方在內(nèi)的多元治理主體，為了更好的稅法遵從、更高的社會滿意、更低的征管成本、更高的征管效率等目標(biāo)，運(yùn)用基于相互信賴的合作化手段對稅收進(jìn)行協(xié)同管理的過程。稅收治理的主要內(nèi)容可以分為稅收治理體系建設(shè)和稅收治理能力提升兩部分，具體包括稅收治理結(jié)構(gòu)搭建、稅收治理制度建設(shè)、稅收治理功能完善、稅收治理方式改革等。

下面就稅收治理這四個層面，探討地方稅體系存在的問題：

（一）稅收治理制度的問題

1.地方稅稅制結(jié)構(gòu)失衡，缺少主體稅種

一方面是“營改增”之后，營業(yè)稅退出歷史舞臺，同時企業(yè)所得稅轉(zhuǎn)移至國稅部門征管，地方稅收失去了新的增長空間。盡管目前地稅機(jī)關(guān)征收的稅種和項目有14種之多，但“面散量小”，其“作用”無法與營業(yè)稅比擬。二是當(dāng)前部分地方稅種對國稅稅種的依附性極強(qiáng)，隨著主體稅種征收權(quán)的轉(zhuǎn)移，面臨考驗的還有在代開發(fā)票時隨主體稅種附征的個人所得稅、城市維護(hù)建設(shè)稅及教育費(fèi)附加等。

2.稅收政策較為陳舊滯后，需大面積調(diào)整

縱觀當(dāng)前地稅稅種，其成文制度的法律層級不高，并且其條款長時間沒有更新，制度的建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于社會和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。比如，非金融機(jī)構(gòu)之間的借款合同、勞務(wù)派遣合同等具有合同性質(zhì)的憑證不斷出現(xiàn)，但此類書立、領(lǐng)受具有法律效力的憑證行為并沒有納入征稅范圍，印花稅對類似合同憑證行為失去調(diào)控作用，顯得不夠公平，同時也違背了印花稅的立法原則。

（二）稅收治理結(jié)構(gòu)的問題

地方稅種的治理主體多元化，其中地稅部門承擔(dān)征管責(zé)任，但涉稅信息鏈條常常在國稅、地稅、海關(guān)、外貿(mào)等部門之間發(fā)生隔斷。為此，地稅部門必須依賴相關(guān)部門的信息傳遞與共享，才可能準(zhǔn)確進(jìn)行稅額的評估確認(rèn)。但是，當(dāng)前治理的多元主體之間關(guān)系并沒有理順，“各人只掃門前雪”，各部門沒有形成共同利益的互通協(xié)作關(guān)系。

（三）稅收治理功能的問題

1.征收程序不通暢

一是征管鏈條缺乏連貫性?！盃I改增”后，地稅機(jī)關(guān)難以及時掌握納稅人繳納增值稅、消費(fèi)稅的稅源狀況，造成地稅機(jī)關(guān)缺乏有效的管理手段。二是數(shù)據(jù)交換不及時。雖然省國、地稅部門建立了合作機(jī)制，但是2016年金稅三期系統(tǒng)上線，國稅部分?jǐn)?shù)據(jù)端口未能對地稅開放，導(dǎo)致目前地稅部門接收的數(shù)據(jù)嚴(yán)重滯后。

2.風(fēng)險管理效果有待提高

風(fēng)險管理的問題主要表現(xiàn)在兩方面：一是風(fēng)險應(yīng)對缺乏法律支撐，特別是地方稅的主體稅種缺乏，導(dǎo)致其風(fēng)險應(yīng)對嚴(yán)重依附于國稅主體稅種，國地稅合作應(yīng)對機(jī)制不健全；二是風(fēng)險識別缺乏完整分析數(shù)據(jù)。由于納稅人征管數(shù)據(jù)存在報送不完整、準(zhǔn)確性差，同時第三方數(shù)據(jù)的缺失，影響了風(fēng)險掃描的準(zhǔn)確性。

（四）稅收治理方式的問題

1.國地稅合作中配合度不高

一是配合力度不夠。地稅部門直接從納稅人處獲取的可供分析的涉稅數(shù)據(jù)越來越少，對納稅人財務(wù)報表的涉稅數(shù)據(jù)的核實工作變得越來越難。國地稅數(shù)據(jù)交換工作仍然不到位，主要表現(xiàn)在國稅部門無法及時提供給地稅部門相關(guān)票據(jù)和涉稅信息。二是約束機(jī)制不實。雖然國、地稅已經(jīng)建立了協(xié)作機(jī)制，但是在具體執(zhí)行過程中還存在諸多問題，對于沒有按照相關(guān)協(xié)作要求及時配合的情況，不能做到應(yīng)有的硬性約束，影響了國地稅合作中協(xié)作機(jī)制的有效推進(jìn)。三是委托國稅代征形式不統(tǒng)一。比如，當(dāng)前委托代征系統(tǒng)代征的印花稅在納稅人自行申報時無法體現(xiàn)在印花稅申報表中，造成納稅人申報時無法扣除。

2.與其他政府部門合作不夠深入

一是數(shù)據(jù)交換不夠深入。比如“五證合一、一照一碼”，納稅人新辦登記后，基本不與地稅機(jī)關(guān)接觸，導(dǎo)致大量符合印花稅核定征收條件的納稅人，不向稅務(wù)機(jī)關(guān)申請，稅源流失嚴(yán)重。二是委托代征中，也存在合作各方系統(tǒng)不兼容的困境，并且地稅部門內(nèi)部也存在著機(jī)制不通暢的問題。比如，國稅的自助辦稅系統(tǒng)正在大力推廣，而目前印花稅代征的方式主要局限于實體辦稅廳代開環(huán)節(jié)，而國稅的自助辦稅系統(tǒng)中無地方稅代征系統(tǒng)，導(dǎo)致無法代征印花稅，影響了代征的效率。未來需要進(jìn)一步深化與國稅和其他政府部門的合作方式，探索資源、業(yè)務(wù)、制度的全面合作機(jī)制。

三、從稅收治理角度來健全地方稅體系

為了解決中央與地方財權(quán)與事權(quán)的配置問題，地方稅體系構(gòu)建總體思路主要是兩個方面：一是尋找穩(wěn)定的地方財政收入來源，通過深化地方稅制改革，幫助地方政府構(gòu)建穩(wěn)固的地方稅收入結(jié)構(gòu)。二是完善現(xiàn)有稅種的治理，保證納稅人遵從度不斷提高，減少稅收缺口。下面從稅收治理制度、稅收治理結(jié)構(gòu)、稅收治理功能和稅收治理方式這四個方面來論述。

（一）完善稅收治理制度

合理優(yōu)良的稅種治理制度可以減少行為的不確定性，給納稅人、稅務(wù)機(jī)關(guān)和其他政府部門予以確定性指引。

1.中央與地方稅權(quán)合理劃分

稅權(quán)是國家權(quán)力在財政上的實現(xiàn)，即國家為履行其職能依法向納稅人征稅的權(quán)力。稅權(quán)劃分就是按照現(xiàn)代分稅制的要求，實現(xiàn)稅權(quán)在中央與地方政權(quán)機(jī)關(guān)合理配置。目前應(yīng)著手從立法層面明確中央與地方稅權(quán)合理劃分，賦予地方與其公共支出相適應(yīng)的稅收立法權(quán)，同時盡快對地方稅制立法，構(gòu)建合理的地方稅體系。

2.健全地方稅稅制

一是改革共享稅分享方式。增值稅、消費(fèi)稅分享由現(xiàn)行按收入分成逐步向按稅率劃分轉(zhuǎn)變，并通過立法形式把按率分享法定化；①胡怡建：《繼續(xù)深化改革構(gòu)建現(xiàn)代增值稅制度體系》，《國際稅收》，2017年第7期。二是改革現(xiàn)有的地方稅種，優(yōu)化稅制。改革個人所得稅稅制，從工薪稅向高凈值個人征稅轉(zhuǎn)變。三是增加新的地方稅種，打造多元化的財政收入來源。針對財產(chǎn)稅體系進(jìn)行改革，開征持有環(huán)節(jié)的房產(chǎn)稅，減少房地產(chǎn)交易環(huán)節(jié)的稅負(fù)，為地方財政提供穩(wěn)定財政來源。

（二）理順稅收治理結(jié)構(gòu)

治理結(jié)構(gòu)不是稅務(wù)部門的獨(dú)家之事，而應(yīng)是立足信用合作之基，舉社會協(xié)同之力，行部門共治之事。另外、海關(guān)、外貿(mào)等部門信息也是地方稅治理的重要參與方。就地稅部門內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)而言，應(yīng)加大稅源專業(yè)化管理改革力度，成立與國稅部門稅源管理機(jī)構(gòu)基本對應(yīng)的稅源專業(yè)化管理機(jī)構(gòu)。

（三）改進(jìn)稅收治理功能

1.優(yōu)化現(xiàn)行征管流程

一方面，打通稅種管轄的部門壁壘，由于國、地稅共用金稅三期平臺，只需將國稅數(shù)據(jù)端口對地稅開放，地稅部門可以在線實時共享和獲取國稅部門的增值稅、消費(fèi)稅征納信息，就可以輕松解決當(dāng)前地稅部門數(shù)據(jù)滯后的問題。另一方面，結(jié)合地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、稅源分布特點(diǎn)和征管資源狀況，可以針對不同類型納稅人制定差異化的管理策略。比如根據(jù)稅收入庫金額大小劃分為重點(diǎn)企業(yè)管理和一般企業(yè)管理，建立配套的崗責(zé)體系，構(gòu)建分類分級的專業(yè)化的管理體制框架。

2.完善征收服務(wù)措施

服務(wù)是治理功能得以有效發(fā)揮的重要保證?？梢杂腥N方案：一是前置模式。比如，與國稅部門合建一個實體辦稅服務(wù)廳和網(wǎng)上辦稅服務(wù)廳，在申報程序上，將城市維護(hù)建設(shè)稅和教育費(fèi)附加申報置于增值稅之前，未申報城市維護(hù)建設(shè)稅和教育費(fèi)附加不能申報增值稅；二是平行申報模式，在國、地稅合建的實體辦稅服務(wù)廳和網(wǎng)上辦稅服務(wù)廳內(nèi)，國稅窗口與地稅窗口同時辦公，納稅人可自由選擇窗口申報；三是合并申報模式，面向納稅人前臺的國、地稅申報表合并，納稅人通過綜合申報在申報增值稅、消費(fèi)稅時一次性全面申報地方稅種，國、地稅部門在后臺分別取數(shù)。

3.深化稅種風(fēng)險管理

首先,深化國地稅聯(lián)合巡查制度。詳細(xì)制定聯(lián)合巡查中的工作職責(zé)，優(yōu)化業(yè)務(wù)管理流程。其次，建立基層聯(lián)合風(fēng)險應(yīng)對的處理機(jī)制。例如，建立以票控稅協(xié)作交流機(jī)制，對于不繳納城市維護(hù)建設(shè)稅和教育費(fèi)附加的納稅人，提請國稅機(jī)關(guān)停供或限供發(fā)票，以票控稅。最后，需要研究重大稅收違法案件中的法律適用，以國、地稅聯(lián)合稽查為基礎(chǔ)，在國、地稅建立稅務(wù)稽查聯(lián)合隨機(jī)抽查機(jī)制，共同制定并實施聯(lián)合抽查計劃，確定重點(diǎn)抽查對象，實施聯(lián)合稽查，同步入戶執(zhí)法，及時互通查獲的情況，商討解決疑難問題，準(zhǔn)確定性處理。

4.持續(xù)系統(tǒng)升級

比如，對于納稅申報模塊，可以由納稅人綜合申報，國、地稅部門根據(jù)自身職能可以分別獲取未申報、未入庫清單；風(fēng)險應(yīng)對模塊，與增值稅出口免抵退、減免稅進(jìn)行聯(lián)動分析；預(yù)置國地稅聯(lián)合稽查模塊，統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)與口徑，進(jìn)而建立聯(lián)合稽查信息管理系統(tǒng)，實現(xiàn)國地稅稽查信息實時共享、事項實時推送，明確信息采集、交換和推送的時間要求，保障信息質(zhì)量。

（四）創(chuàng)新稅收治理方式

從傳統(tǒng)的稅收統(tǒng)管到稅收治理，理念的革新，意味著稅收治理方式的極大變化。

1.深化落實綜合治稅

地方稅收入的多少直接關(guān)系到地方財力的投放程度，而綜合治稅帶來的涉稅信息，可以為地方稅收征管帶來較為可靠的保障。一方面要健全協(xié)調(diào)機(jī)制。建立健全并貫徹落實聯(lián)席會議制度，領(lǐng)導(dǎo)小組定期召開聯(lián)席會議，對地方稅收征管保障工作進(jìn)行統(tǒng)籌安排，及時通報工作進(jìn)展情況，并通過聯(lián)席會議協(xié)調(diào)處理各類重大問題，負(fù)責(zé)調(diào)查研究工作運(yùn)行中出現(xiàn)的新情況、新問題，理順工作關(guān)系、充分運(yùn)用行政資源，協(xié)調(diào)解決運(yùn)行中出現(xiàn)的問題。另一方面，健全綜合治稅保障機(jī)制。由政府定期對各部門涉稅信息的傳遞情況進(jìn)行督查和考核，并及時將考核結(jié)果通報當(dāng)?shù)刎斦块T。財政部門在進(jìn)行經(jīng)費(fèi)撥付時要充分參考征管保障工作的落實情況和考核結(jié)果，通過經(jīng)費(fèi)前置來保證征管保障工作的實際效能。

2.深化國地稅合作

從涉稅信息共享破題，確定與國稅部門溝通增值稅、消費(fèi)稅數(shù)據(jù)的按月傳遞方式、頻次、內(nèi)容、格式，確保交換渠道暢通、數(shù)據(jù)質(zhì)量符合要求，由省局層面開發(fā)共享系統(tǒng)。從綜合申報表破題，由納稅人通過一張申報表進(jìn)行申報納稅，國、地稅部門后臺分別查詢，開展征管質(zhì)量監(jiān)控。另外，優(yōu)化委托代征模式。地稅部門應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)前實際，從地方稅治理功能最大化出發(fā)，不斷總結(jié)委托代征的經(jīng)驗，與國稅合作構(gòu)建優(yōu)化的委托代征模式。