我國霧霾治理的行政法治困境及其出路

彭凱（四川師范大學(xué) 四川 成都 610066）

我國霧霾治理的行政法治困境及其出路

彭凱（四川師范大學(xué) 四川 成都 610066）

近年來，我國面臨的霧霾形勢越來越嚴(yán)峻。霧霾治理日漸成為政府的重要任務(wù)之一，而政府對(duì)霧霾治理的優(yōu)劣好壞是與法治中國建設(shè)息息相關(guān)的。然而，霧霾治理面臨著諸多的行政法治困境，它們?nèi)缤瑪r路虎一樣是阻礙因素。就我國霧霾治理的行政法治困境而言，要找到根治的突破口，即轉(zhuǎn)變行政觀念、建立行政問責(zé)體系、堅(jiān)持執(zhí)法必嚴(yán)、加快霧霾問題治理體系化是適合我國國情、社情和民情的良性出路。

霧霾 行政法治困境 出路

一、霧霾行政法治困境探討

我國霧霾問題的行政法治困境由來已久。我國主要的大中型城市均不同程度的出現(xiàn)了霧霾，而且大有擴(kuò)散、持久和加劇的苗頭。霧霾對(duì)公民的身心健康會(huì)帶來重大負(fù)面影響，而保護(hù)公民的身心健康是政府應(yīng)盡之責(zé)。為了保護(hù)公民身心健康免遭霧霾的侵害，政府必須有可以獲得公民普遍認(rèn)可的作為。雖然有的地方政府堅(jiān)持不遺余力地治理自己轄區(qū)內(nèi)的霧霾問題，但多數(shù)時(shí)候并沒有觸及霧霾治理的根本，僅能在一定程度上減輕霧霾所帶來的負(fù)面影響。行政法治是一個(gè)綜合的復(fù)雜的系統(tǒng)的過程需要多元化主體的積極參與和不懈努力。行政理念偏差、行政問責(zé)不力、行政執(zhí)法不嚴(yán)、立法缺乏科學(xué)合理性以及缺乏社會(huì)公民的廣泛參與是使我國陷入在“霧霾漩渦”的重要誘因。

（一）行政理念偏差

任何現(xiàn)代政府都必須以提供社會(huì)公共服務(wù)為重要的行政理念。根據(jù)馬克思主義觀點(diǎn)，政府的行政觀念必然會(huì)影響到該國公民的切身利益、訴求和愿望的獲得與表達(dá)。滯后的行政觀念極有可能會(huì)給公民帶來負(fù)面的后果，如可能削減公民應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利、增加不應(yīng)增加的義務(wù)、造成公民權(quán)利與義務(wù)的嚴(yán)重不對(duì)等。目前，我國不少各級(jí)政府始終堅(jiān)持唯GDP馬首是瞻的行政觀念，以犧牲青山綠水為代價(jià)的粗放型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式便應(yīng)運(yùn)而生，“要金山銀山而不要青山綠水”成為了大多數(shù)地方政府的行政觀念。GDP增加多者便擁有了更大的更多的政治資本，也便更容易獲得職位、級(jí)別上的晉升，最終可以圓了各級(jí)政府的主要官員的“發(fā)財(cái)致富夢”，這樣極易成為一個(gè)“官本位”思想十分濃厚的社會(huì)中從事政府工作的指揮棒和風(fēng)向標(biāo)。為此，以犧牲環(huán)境來換取大量的經(jīng)濟(jì)完成指標(biāo)，以出現(xiàn)霧霾污染來承受對(duì)GDP的渴求。粗放的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和片面的政績觀是造成我國霧霾污染的罪魁禍?zhǔn)住?/p>

（二）行政問責(zé)不力

根據(jù)權(quán)力源自于權(quán)力的觀點(diǎn)，一個(gè)有效的政府應(yīng)該是一個(gè)能夠治理并且善于治理的政府，從其誕生之日起就應(yīng)該為公民服務(wù)，而不是過度索取、強(qiáng)占和限制、剝奪公民的權(quán)益。在霧霾治理過程中，出現(xiàn)了大量的霧霾污染該由誰來買單是我國不可避免、必須回答的前置性問題。對(duì)此問題的回答可以用“一千個(gè)讀者眼中會(huì)有一千個(gè)哈姆雷特”來簡單概括。我們應(yīng)該用聯(lián)系的發(fā)展的視野來看待上述問題。在短時(shí)間內(nèi)很難做出綜合的且具有說服力的回答。在此，僅從法學(xué)意境下的政府的角度來敘述造成霧霾污染的問題。例如政府沒有履行大氣污染防治方面的義務(wù)就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的否定性后果。

（三）行政執(zhí)法不嚴(yán)

在社會(huì)生活中，霧霾治理更多的任務(wù)還是需要政府來完成。因?yàn)檎莆樟松鐣?huì)上的大量優(yōu)勢資源，有足夠的人力、物力和財(cái)力來進(jìn)行霧霾治理這一浩大而又復(fù)雜的工程。然而，在我國霧霾治理過程中經(jīng)常出現(xiàn)行政執(zhí)法不嚴(yán)的情現(xiàn)象，例如以罰款代行政拘留、本該吊銷企業(yè)營業(yè)執(zhí)照的卻只是暫扣等等。同時(shí)，根據(jù)責(zé)任分工，霧霾的行政執(zhí)法雖然是環(huán)保部門的職能，但僅僅靠環(huán)保部門的力量顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，很多時(shí)候急需的是要得到當(dāng)?shù)卣饕I(lǐng)導(dǎo)的鼎力支持、有關(guān)執(zhí)法部門的聯(lián)動(dòng)執(zhí)法以及廣大社會(huì)公民和企業(yè)的密切配合。堅(jiān)持上下有效聯(lián)動(dòng)，嚴(yán)格執(zhí)法以形成合力和張力，從而集中力量辦大事、辦好事。

二、霧霾行政法治出路探析

面對(duì)我國日益嚴(yán)重的霧霾污染問題，我們應(yīng)充分借鑒他國的經(jīng)驗(yàn)和吸取教訓(xùn)，廣義上要系統(tǒng)地設(shè)計(jì)科學(xué)合理的制度，狹義上要全面出臺(tái)可操作的措施。下面幾點(diǎn)為行政法治層面的出路。

（一）轉(zhuǎn)變行政執(zhí)法觀念

眾所周知，觀念會(huì)影響人的行為，而行政觀念影響的是行政這一行使公權(quán)力并且具有法律后果的行為。我們要樹立多元的行政理念。轉(zhuǎn)變政府的行政觀念必須從思想上抓起，必須及時(shí)、高效地樹立既要地方GDP的增長也要青山綠水的行政觀念，鼓勵(lì)地方政府嘗試和摸索綠色、生態(tài)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和增長方式，堅(jiān)決杜絕片面的粗放型經(jīng)濟(jì)增長的模式，要堅(jiān)定地走可持續(xù)發(fā)展的路子。其中最需要轉(zhuǎn)變的一點(diǎn)是逐步取消片面的唯GDP的行政觀念，不再讓地方經(jīng)濟(jì)的增長和地方政府官員的升遷掛鉤，這樣一來地方政府就會(huì)逐漸消除以犧牲環(huán)境為代價(jià)的粗放型經(jīng)濟(jì)增長模式。

（二）建立行政問責(zé)機(jī)制

我國現(xiàn)行的法律責(zé)任體系主要包含民事法責(zé)任、行政法責(zé)任和刑事法責(zé)任。地方各級(jí)政府的霧霾治理責(zé)任主要是行政法律責(zé)任。地方政府不履行霧霾治理職責(zé)或?qū)F霾的治理不達(dá)標(biāo)時(shí)，地方政府的主要領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的行政法上的不利后果，具體包括警告、記過、記大過、降級(jí)、撤職等。在此，著重從財(cái)政的角度來探析建立現(xiàn)有的政府及其工作人員的問責(zé)機(jī)制的可行性。具體而言如下：

其一，建立對(duì)不履行霧霾治理職責(zé)或治理不達(dá)標(biāo)的地方政府的經(jīng)濟(jì)罰款制度和晉升受限制度。國家機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)離不開財(cái)政。建立對(duì)不履行霧霾治理職責(zé)或治理不達(dá)標(biāo)的地方政府的經(jīng)濟(jì)罰款制度，有助于督促地方政府積極履行霧霾治理的行政職責(zé)，而不是不作為或者亂作為。與此同時(shí)，將霧霾治理的完成情況納入地方政府的綜合考評(píng)體系中，作為地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)政績考核的重要內(nèi)容，堅(jiān)決實(shí)行一票否決制，而一旦被否決將喪失在職位、級(jí)別上的晉升空間和渠道。

其二，建立中央政府對(duì)地方政府投資和撥款的機(jī)制。對(duì)霧霾治理有力的地方政府可以多給予投資和撥款，對(duì)不履行霧霾治理職責(zé)或?qū)F霾的治理不達(dá)標(biāo)的地方政府可以考慮不給予投資和撥款?？梢跃C合考慮建立中央政府和和地方政府良性的經(jīng)濟(jì)的互動(dòng)機(jī)制，促使地方政府履行其霧霾治理的行政職責(zé)。這一點(diǎn)可以參考美國的具體做法，如果州充分履行了屬于其的霧霾治理的職責(zé)，聯(lián)邦會(huì)多一些對(duì)屬于州的經(jīng)濟(jì)等項(xiàng)目的投資，反之，一旦聯(lián)邦發(fā)現(xiàn)州沒有充分履行了屬于其的霧霾治理的職責(zé)時(shí)，很有可能會(huì)把本屬于州的霧霾治理的行政權(quán)收歸聯(lián)邦所有，這一點(diǎn)甚至是得到了聯(lián)邦法律的首肯。

（三）堅(jiān)持執(zhí)法必嚴(yán)

不論從中央層面還是地方層面，都要堅(jiān)持依法嚴(yán)懲大量制造、擴(kuò)散霧霾的企業(yè)和個(gè)人，建立對(duì)屢教不改的企業(yè)和個(gè)人的誠信檔案并公諸于世，讓其自身的發(fā)展受到制約和影響。強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法與環(huán)境司法的有效銜接，確認(rèn)政府移送涉嫌大氣污染犯罪案件，規(guī)定具有可操作性的程序，明確規(guī)定行政執(zhí)法機(jī)關(guān)拒不移送刑事案件和不依法接受案件移送的機(jī)關(guān)的法律責(zé)任，并加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督。在霧霾治理過程中，地方政府可以拿出一部分財(cái)政專門設(shè)立針對(duì)污染治理的專項(xiàng)計(jì)劃，但是必須做到?？顚Ｓ?，防止挪作他用。 對(duì)地方政府及其環(huán)境保護(hù)主管部門與造成霧霾污染的企業(yè)、個(gè)人權(quán)錢交易、權(quán)色交易的現(xiàn)象要堅(jiān)決依法打擊，防止他們鉆現(xiàn)有制度的空子。

三、余論——霧霾治理的體系化

我國霧霾問題治理的體系化包括法治手段和經(jīng)濟(jì)手段。其中，法治手段是立法、執(zhí)法、守法的三位一體的，三者缺一不可，因此，立法與守法也至關(guān)重要。而經(jīng)濟(jì)手段是大力發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)，盡量減小減少對(duì)大氣環(huán)境的污染。我國霧霾問題的治理要以堅(jiān)持法治手段和經(jīng)濟(jì)手段并舉，不可偏廢。

（一）堅(jiān)持科學(xué)民主的立法模式

1.保障社會(huì)公民參與和監(jiān)督環(huán)境立法。我國修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》已于2015年1月1日起正式施行，修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》在環(huán)境保護(hù)基本理念、公民參與、法律責(zé)任等方面都作出了重要修改。不僅要充分發(fā)揮《環(huán)境保護(hù)法》的價(jià)值和作用，還要將《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《大氣污染防止法》《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》《大氣污染物綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》《環(huán)境保護(hù)公民參與辦法》《環(huán)境保護(hù)行政處罰辦法》《環(huán)境監(jiān)察辦法》等一批法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件的價(jià)值和作用發(fā)揮到最大。

2.鼓勵(lì)扶持環(huán)境公益訴訟。要適當(dāng)降低環(huán)境公益訴訟的門檻，擴(kuò)大環(huán)境公益訴訟的原告范圍。同時(shí)在證據(jù)收集、損害鑒定、減免訴訟費(fèi)用、律師法律援助等方面予以扶持，通過提起一大批環(huán)境公益訴訟，引起全社會(huì)的重視。

3.建立區(qū)域大氣污染源清單和健全區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。明確中央政府和地方政府的霧霾治理的法定權(quán)限和責(zé)任，防止對(duì)跨地域霧霾治理的相互推諉和相互扯皮。

（二）建立全民守法及參與機(jī)制

1.確保公民廣泛參與霧霾治理，明確公民參與霧霾治理的義務(wù)。讓廣大公民積極、主動(dòng)地參與到對(duì)霧霾的治理全過程，充分發(fā)揮公民的主觀能動(dòng)性，從對(duì)國家有關(guān)霧霾的立法積極提出建議和意見，到全過程監(jiān)督執(zhí)法機(jī)關(guān)的環(huán)境執(zhí)法，再到對(duì)法院審判有關(guān)霧霾的案件起到監(jiān)督作用。另外，加大宣傳教育，鼓勵(lì)每個(gè)公民從自身做起，多使用新能源產(chǎn)品、拒絕購買大排量汽車、提倡低碳出行，減少機(jī)動(dòng)車低速空轉(zhuǎn)時(shí)間，減少燃放煙花爆竹，減少戶外燒烤等。

2.增加環(huán)境守法激勵(lì)機(jī)制。對(duì)遵守環(huán)境要求的守法企業(yè)給予行政獎(jiǎng)勵(lì)，進(jìn)行正面宣傳以提高其聲譽(yù)和社會(huì)形象；對(duì)企業(yè)經(jīng)營管理人員和企業(yè)職工均給予不同程度的獎(jiǎng)勵(lì)。推行環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)，運(yùn)用費(fèi)率杠桿激勵(lì)企業(yè)守法。

（三）大力發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)

發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)在客觀上要求可持續(xù)發(fā)展，要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展就得改變傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)與環(huán)境二元化的經(jīng)濟(jì)模式。地方政府應(yīng)當(dāng)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)的機(jī)制刺激和鼓勵(lì)節(jié)約資源和環(huán)境保護(hù)，把節(jié)約資源和環(huán)境保護(hù)因素作為經(jīng)濟(jì)過程的一個(gè)內(nèi)在因素包含在經(jīng)濟(jì)機(jī)制之中。把經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展統(tǒng)籌結(jié)合起來。具體而言，要加快轉(zhuǎn)變大多數(shù)地方的“高投入、高消耗、高污染、低產(chǎn)出”的粗放型增長模式。加快轉(zhuǎn)變有霧霾污染的企業(yè)的轉(zhuǎn)型和升級(jí)，地方政府積極引導(dǎo)這些企業(yè)向資源節(jié)約型、環(huán)境友好型發(fā)展轉(zhuǎn)型。逐步降低企業(yè)和個(gè)人的霧霾污染排放標(biāo)準(zhǔn)。保障充足的政府投入，廣泛吸納社會(huì)資源。

【責(zé)任編輯：劉曉遠(yuǎn)】

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D912.1

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1008-8784(2017)01-131-3

2016-7-3

彭凱（1993—）男，四川寶興人，漢族，四川師范大學(xué)法學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)碩士研究生，研究方向：行政法學(xué)、法理論、法史.