行政主體應(yīng)對群體性事件的倫理困境及化解

趙亞君

（江蘇師范大學(xué) 哲學(xué)與公共管理學(xué)院 江蘇 徐州 221116）

行政主體應(yīng)對群體性事件的倫理困境及化解

趙亞君

（江蘇師范大學(xué) 哲學(xué)與公共管理學(xué)院 江蘇 徐州 221116）

隨著現(xiàn)代化建設(shè)的不斷推進(jìn)，我國的群體性事件頻繁發(fā)生，給行政主體的工作帶來很大挑戰(zhàn)，有必要從倫理困境的角度來研究群體性事件。行政主體在群體性事件中會面臨權(quán)力沖突、責(zé)任沖突以及利益沖突引起的倫理困境，這些困境的成因包括行政主體價值觀念異化，行政倫理規(guī)范化法制化缺失和行政倫理監(jiān)督機(jī)制欠缺等，因此需要研究破解這些困境的路徑，使行政主體更好的應(yīng)對群體性事件。

行政主體；群體性事件；行政倫理

隨著改革開放的不斷深入，現(xiàn)代化建設(shè)的不斷推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)體制和社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，社會利益的調(diào)整，新問題新矛盾層出不窮，我國群體性事件的發(fā)生次數(shù)和參與人數(shù)均呈上升趨勢，嚴(yán)重威脅社會秩序和社會穩(wěn)定。這正應(yīng)驗了亨廷頓曾說的，“現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，現(xiàn)代化過程卻滋生著動亂”[1]。在現(xiàn)代社會中，引起群體性事件的原因是多方面的，涉及經(jīng)濟(jì)、政治、社會、環(huán)境多個領(lǐng)域，各種矛盾問題復(fù)雜交織，不僅對涉事群眾造成極大傷害，更給政府人員的工作帶來極大的挑戰(zhàn)，如何更好地應(yīng)對群體性事件是當(dāng)今政府及其行政主體面臨的一個難題。現(xiàn)有的學(xué)術(shù)論著中，學(xué)者們多從技術(shù)角度，即“硬件”方面來研究應(yīng)對群體性事件，但從“軟件”方面，即以行政倫理的角度展開分析研究的文獻(xiàn)較少。行政倫理是基于“責(zé)、權(quán)、利”的統(tǒng)一，以協(xié)調(diào)個人、組織與社會關(guān)系的行為準(zhǔn)則和規(guī)范系統(tǒng)，屬于行政管理領(lǐng)域中的角色倫理。在此，主要從行政倫理的角度來分析我國行政主體應(yīng)對群體性事件面臨的困境及其成因，并提出相應(yīng)的破解路徑，使政府更好的應(yīng)對群體性事件，實現(xiàn)良好的“委托代理”，促進(jìn)公民與國家的和諧，為國家的穩(wěn)定和長遠(yuǎn)發(fā)展?fàn)I造良好的環(huán)境。

一、行政主體在處理群體性事件中面臨的倫理困境

行政倫理困境是與行政活動相生相成的，是一個長久以來就存在的問題。群體性事件的發(fā)生，凸顯的是社會發(fā)展的多元化，社會主體角色的復(fù)雜化以及價值取向的多元化，致使各級行政主體在應(yīng)對群體性事件時深陷行政倫理困境的漩渦，面臨利益、責(zé)任、權(quán)力等一系列沖突，反過來在客觀上這些沖突又致使行政人員在行政行為選擇上出現(xiàn)兩難困境，影響群體性事件的有效處理。

1.權(quán)力沖突引起的倫理困境

行政主體在工作中會受制于多種權(quán)力的影響，比如法律權(quán)力的限制、上級權(quán)力的要求、公眾權(quán)力的監(jiān)督等等，這些權(quán)力主體對其行為選擇的期望是不同的，有時甚至是不相容的，就會出現(xiàn)權(quán)力沖突。行政人員既是政府部門權(quán)力的代表者，也是普通公民的代表者，這集一身的兩種角色會經(jīng)常發(fā)生沖突，使行政主體在行政過程中陷入倫理道德選擇困境，究竟是應(yīng)該按照法律賦予的權(quán)力做事，還是應(yīng)該服務(wù)于單位部門和上司的要求，必須在公德和私德之間作出抉擇，但無論哪一種權(quán)力所要求的忠誠，都存在與個人的倫理自主性相沖突的可能[2]。群體性事件發(fā)生后，一般是由不同層級的多個權(quán)力主體負(fù)責(zé)處理，各個行政主體都可能會遇到上級命令與法律制度規(guī)定不一致，各個領(lǐng)導(dǎo)層級之間指令不一致，上級指令與公眾期待不一致等矛盾情況，妨礙行政主體對事件的處理效率和效果，更為嚴(yán)重的是極易背離群眾的切實要求，進(jìn)而引發(fā)更大范圍更大規(guī)模的惡性事件。權(quán)力困境的本質(zhì)在于面臨兩大權(quán)力選擇時，能否把公共利益放在第一位，運(yùn)用權(quán)力為民服務(wù)。

2.責(zé)任沖突引起的倫理困境

角色概念是責(zé)任沖突的主要原因，行政人員扮演著多重角色，各種角色的相關(guān)責(zé)任之間經(jīng)常發(fā)生沖突，從而會陷入責(zé)任沖突引起的困境[3]。行政倫理責(zé)任是對行政主體的道德、意識、信仰、信念的強(qiáng)化，通過行政行為主體內(nèi)在的良心、責(zé)任感、正義感等非強(qiáng)制性因素發(fā)揮作用，將剛性的法律責(zé)任轉(zhuǎn)化為柔性的自律責(zé)任。具有責(zé)任意識的行政主體能夠?qū)ψ约旱男袨樨?fù)責(zé)，理性判斷事件中的人、物、環(huán)境，全方位思考做出決策，評估預(yù)測可能導(dǎo)致的后果，并對這些后果承擔(dān)責(zé)任。行政倫理的最高準(zhǔn)則是對民眾負(fù)責(zé)，也是是行政主體行為選擇的首要標(biāo)準(zhǔn)。群體性事件中會有一部分是暴力事件，即為了維護(hù)共同利益聚集起來的群體出現(xiàn)破壞公共財物、危害人身安全、擾亂社會秩序的行為。在處理此類事件時，行政主體為了對單位組織負(fù)責(zé)，會運(yùn)用暴力手段鎮(zhèn)壓群眾，達(dá)到維護(hù)本部門利益的目的。但暴力鎮(zhèn)壓對于施壓群眾來說，可能會威脅到生命，是極不負(fù)責(zé)任的，這時，行政主體就面臨著對上級負(fù)責(zé)還是對民眾負(fù)責(zé)的兩難責(zé)任倫理困境。行政主體由于缺乏倫理責(zé)任意識，在這種倫理困境中，不能正確的選擇自身的行政行為，忽視對公民的責(zé)任，只是把對上級負(fù)責(zé)和對本單位負(fù)責(zé)放在首位，也沒有充分考慮自己的行為所要承擔(dān)的責(zé)任后果，最終使群體性事件異化。

3.利益沖突引起的倫理困境

當(dāng)今的社會利益主體是多元化的，在政府系統(tǒng)內(nèi)部，有各級政府和部門利益主體，系統(tǒng)外部有公眾、企業(yè)、社會組織等利益主體。各個利益主體都是經(jīng)濟(jì)人，傾向于從自身利益出發(fā)思考問題，從而使行為選擇受到個人利益的驅(qū)動。在一起群體性事件中會涉及多個主體，這就要求行政主體在事件處理中、在制定應(yīng)對政策時必須權(quán)衡各方利益，做出正確的行為選擇。其中最為關(guān)鍵的是行政人員的行政倫理導(dǎo)向，任何時候排在首位的都應(yīng)該是公共利益，實現(xiàn)公共利益最大化，然后是部門單位的利益，最后才是組織內(nèi)部人員的個人利益[4]。但在已發(fā)群體性事件的處理中，總是會出現(xiàn)行政主體漠視群眾訴求、忽視群眾利益，濫用手中公權(quán)謀取私利的現(xiàn)象，究其原因還是把個人的利益高于公共利益，如果群眾利益與個人利益及本組織利益沖突時，在倫理選擇上不是維護(hù)公利而是偏向私利。在這些利益沖突困境下，行政主體很難準(zhǔn)確分析群體性事件頻發(fā)的實質(zhì)原因，并采取有效應(yīng)對措施積極預(yù)防和妥善處置由人民內(nèi)部矛盾引發(fā)的群體性事件。

二、群體性事件中行政倫理困境的成因

1.行政主體價值觀念異化

隨著經(jīng)濟(jì)的變革和發(fā)展，社會價值觀念日益多元化，行政主體倫理觀念和道德修養(yǎng)也發(fā)生了異化。利益至上價值觀的誘導(dǎo)以及多元思想觀念的沖擊，使行政主體往往熱衷于追求個人利益最大化，在行政過程中為了私人利益忽視群眾的利益和要求。另外，行政主體的道德責(zé)任意識淡薄，在群體性事件處理中總是固守對上級負(fù)責(zé)原則，一味優(yōu)先考慮單位部門和個人利益，致使制定政策時嚴(yán)重脫離了公共利益。2010年4月的黑龍江富錦長春嶺群體性事件，是由于地方政府不走法律程序不做善后工作，與農(nóng)地開發(fā)商勾結(jié)謀取私利，違法違規(guī)圈占征用集體土地14年之久，最后農(nóng)民無法容忍遂集體到市政府上訪，要求把土地討回來；省市委在一周后仍然沒有做出任何答復(fù)，農(nóng)民再次行動起來，事態(tài)進(jìn)一步擴(kuò)大[5]。地方官員唯利是圖，不惜危害農(nóng)民的利益追求一己私利是該事件的重要起因；在處理過程中，上級政府顧忌多方利益，沒有把農(nóng)民的利益放在行政行為價值排序的首要地位，遲遲沒有采取有效的應(yīng)對措施，給農(nóng)民答復(fù)，是該事件持續(xù)的惡化的原因。

2.行政倫理規(guī)范化法制化缺失

我國目前的行政體制還不完善，行政主體在行政過程中會出現(xiàn)濫用公權(quán)占有稀缺資源并謀取私利，妨礙社會公平和民主。首先，行政體系中缺乏層次等級清晰的行政倫理規(guī)范，使得行政人員沒有倫理規(guī)范層次意識，在面臨道德判斷時無標(biāo)準(zhǔn)可循，模糊不清[5]。其次，我國在行政倫理方面的法律缺失，既無關(guān)于行政主體的倫理道德法，也無完善的行政主體道德建設(shè)法律體系，如此才使行政主體肆無忌憚地濫用權(quán)力，陷入權(quán)力沖突的倫理困境漩渦。在行政倫理規(guī)范不健全法制不完善的情況下，行政主體極易做出不負(fù)責(zé)任的行政行為。11年9月發(fā)生的烏坎事件，開始是由于土地、財務(wù)、選舉等問題引起村民對村干部的強(qiáng)烈不滿，四百村民集體到陸豐市政府非正常上訪，市縣兩級政府采取應(yīng)急預(yù)案恢復(fù)了秩序。但在11月中旬事件出現(xiàn)反復(fù)，村民們再次聚集到市政府門口非正常上訪，同時多次在村內(nèi)聚集活動，汕尾和陸豐市兩級黨政全面進(jìn)村入戶做村民工作，事態(tài)才逐漸平息。正是由于行政倫理規(guī)范化法制化的缺失，才使村一級行政主體肆無忌憚地濫用權(quán)力謀取私利，引發(fā)村里嚴(yán)重的財務(wù)、土地、選舉、污染等問題，迫使村民去上訪引起群體性事件；事件處理中出現(xiàn)反復(fù)，也說明行政主體在行政過程中無道德評判標(biāo)準(zhǔn)可據(jù)、無倫理道德法律可依。

3.行政倫理監(jiān)督機(jī)制欠缺

行政主體對行政事務(wù)具有自由裁量的權(quán)力，但基于行政主體依法行政意識淡薄，再加上法律法規(guī)對自由裁量權(quán)約束和監(jiān)督有限，行政主體在行政過程中很容易出現(xiàn)倫理缺失。在權(quán)力體系內(nèi)部，官僚主義和盲目隨從現(xiàn)象普遍存在，但卻沒有專門的行政倫理監(jiān)督機(jī)構(gòu)，弱化了行政主體內(nèi)部的監(jiān)督效力；就外部監(jiān)督而言，由于信息不對稱、渠道不暢通、位置處境尷尬等多方因素，公眾、社會組織以及媒體的監(jiān)督具有很大的限制性[7]。政府系統(tǒng)內(nèi)外行政倫理監(jiān)督機(jī)制的欠缺，助長了行政主體倫理道德失范行為。發(fā)生在12年7.28江蘇啟東群體性事件，起因于日本王子紙業(yè)將污水排放至此地，當(dāng)?shù)厥忻窦娂娮呱辖诸^抗議抵制，致使市政府附近水泄不通，迫使南通政府在當(dāng)天就宣布永遠(yuǎn)取締日本王子紙業(yè)排海工程項目。此事之前，市民就在網(wǎng)絡(luò)上得知王子制紙工廠污水排口擬設(shè)在啟東市入海，疑慮會對海洋環(huán)境產(chǎn)生影響，通過互聯(lián)網(wǎng)訴求了強(qiáng)烈的反對意見，但啟東政府忽略民意，始終沒有對群眾訴求做出徹底的答復(fù)，最終引發(fā)大規(guī)模群體性事件。從網(wǎng)絡(luò)輿情角度看，啟東群體性事件爆發(fā)的深層次原因就在于政府官員忽視網(wǎng)絡(luò)民意，意識不到公民外部監(jiān)督的重要性，以及在公開信中一直含糊其辭，未能做出明確答復(fù)，可見政府系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制也不盡完善。

三、行政主體應(yīng)對群體性事件的倫理困境化解路徑

行政主體在群體性事件的生成和處理中，會面臨各種競爭性的價值選擇，陷入權(quán)力沖突、責(zé)任沖突、利益沖突的倫理困境中，影響行政效率和行政效果。這些行政倫理困境的成因是可循的，據(jù)此可以探究破解倫理困境的路徑，使行政主體在這些情境中做出正確的行為選擇，扼殺群體性事件產(chǎn)生的源頭并有效處理已經(jīng)發(fā)生的群體性事件。

1.強(qiáng)化倫理意識，保持行政主體在群體性事件中的道德自主性

道德自主性是行政主體選擇行政行為的能力和自由，是形成行政行為的前提，同時這種自主性也會使其陷入倫理困境，承擔(dān)難以抉擇的沖突性責(zé)任。但走出倫理困境并不能否定行政主體的道德自主性，這樣會使行政主體喪失選擇能力進(jìn)而生成更多的困境。所以強(qiáng)化行政主體的倫理意識并賦予其道德自主性是非常重要的，有利于行政主體在倫理困境中做出負(fù)責(zé)任的行為選擇。在群體性事件的處理中，行政主體需要服從上級命令，這是職責(zé)所在，也是對其的倫理訴求，但行政主體不能盲目地服從，要合理的智從，特別是當(dāng)上級命令與法律以及群眾利益矛盾時，如果還是一味順應(yīng)和盲目隨從，不僅不能解決事件中的原有矛盾和問題，還會滋生新的矛盾，使事件反復(fù)、擴(kuò)大，乃至惡化。因此，對于處理群體性事件的直接行政主體來說，實現(xiàn)這種智從必然離不開行政主體的道德自主性，理性地審視上級的權(quán)威命令。若權(quán)威正當(dāng)，以法律為基礎(chǔ)并與公共行政的基本理念一致，行政人員就要服從權(quán)威。反之，如果權(quán)威不正當(dāng)并且嚴(yán)重背離了公共行政的原則和理念時，行政人員有權(quán)利也有義務(wù)拒絕它[8]。保持行政主體的道德自主性，可以使其在群體性事件中做出更加理性的決策和行為選擇。

2.建構(gòu)倫理法律，加強(qiáng)群體性事件中行政倫理的法制化和規(guī)范化

行政倫理的法制化和規(guī)范化建設(shè)對破解行政倫理困境至關(guān)重要，一方面要加強(qiáng)行政倫理法制化，行政主體在權(quán)力行使過程中必須遵守的一些道德準(zhǔn)則，如公平、正義、民主、為民服務(wù)等基本倫理價值寫入法律，用法律條文的形式使行政倫理具有法律效力，通過法律手段的強(qiáng)制力和約束力更好的規(guī)范行政主體的行政行為；另一方面還要加強(qiáng)倫理道德規(guī)范化，對行政倫理價值進(jìn)行選擇層次排序，使行政主體在面臨倫理選擇時有章、有規(guī)可循，提升倫理道德判斷能力，根據(jù)內(nèi)在和外在的倫理選擇規(guī)范做出正確的決策。現(xiàn)有的群體性事件處置經(jīng)驗表明，對訴求的及時關(guān)注，權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)或機(jī)關(guān)對訴求的重視和政府對訴求的及時回應(yīng)，有利于帶有利益訴求群體性事件的處置[9]。行政倫理的法制化和規(guī)范化，可使行政主體在面臨群體性事件倫理困境時，依據(jù)倫理法律和規(guī)范，理清倫理價值選擇次序，事事以人民的利益為出發(fā)，及時關(guān)注、重視和回應(yīng)民眾的訴求，迅速作出決策化解矛盾，平息事件。因此要重視法律建設(shè)和道德建設(shè)，進(jìn)一步完善與行政倫理相關(guān)的法律體制和道德規(guī)范，并且有效監(jiān)督法律條文的落實，為行政主體在行政過程中做到有法可依，有章可循提供保障。

3.加強(qiáng)倫理監(jiān)督，完善群體性事件中對行政主體的倫理監(jiān)督機(jī)制

行政倫理監(jiān)督是行政倫理法制和規(guī)范能夠真正發(fā)揮作用的根本保證，是行政倫理制度化建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，完善行政倫理監(jiān)督機(jī)制是破解行政主體倫理困境的必要路徑。完善的監(jiān)督機(jī)制不僅可以使行政主體在群體性事件的處理中自覺地堅持公平公正，同時也能為群眾及時揭露行政主體的倫理道德失范行為提供渠道，督促行政主體時刻堅持行政倫理要求?？梢詮膬煞矫嫱晟菩姓惱肀O(jiān)督機(jī)制，其一是內(nèi)部監(jiān)督，即行政體系的自我監(jiān)督，監(jiān)督的主體和客體屬于同一個系統(tǒng)，包括行政監(jiān)督和黨內(nèi)監(jiān)督[10]。內(nèi)部監(jiān)督最為關(guān)鍵的是完善其法律形式，一旦出現(xiàn)問題，必須承擔(dān)相應(yīng)的法律后果；其二是外部監(jiān)督，主要涉及社會團(tuán)體、輿論以及人民大眾的監(jiān)督。政府要設(shè)立相關(guān)部門和開通網(wǎng)絡(luò)新媒體，為這些外部監(jiān)督提供平臺和渠道，使公眾可以積極獻(xiàn)言諫策，表達(dá)自己的訴求和意見，有效發(fā)揮監(jiān)督作用，促使行政主體決策和行為的透明化，提高政府工作的透明度和可信度。如果行政倫理監(jiān)督機(jī)制完善了，行政主體會重視人民的輿論監(jiān)督，傾聽人民的訴求，這樣首先會避免很多群體性事件的發(fā)生，并且在群體性事件的應(yīng)對中，行政主體在內(nèi)外監(jiān)督的壓力下，會作出有益于公共利益的決策和行動，有效的解決事件。

4.組織倫理教育，塑造行政主體良好的倫理道德素質(zhì)和自律人格

行政主體倫理道德素質(zhì)和自律人格的塑造，最為重要的路徑就是教育培訓(xùn)，通過培訓(xùn)來增強(qiáng)其倫理意識和意志，形成一種強(qiáng)有力的內(nèi)在控制。組織倫理教育必須包括傳授各種相關(guān)法律法規(guī)以及倫理規(guī)范，進(jìn)行德性教育和職業(yè)道德教育，訓(xùn)練道德判斷和道德推理能力等關(guān)鍵內(nèi)容。經(jīng)過教育培訓(xùn)，使行政主體具備公民精神行政人格，將法律法規(guī)所要求的倫理原則內(nèi)化為主體的道德品質(zhì)和信念，形成自身的主觀責(zé)任感，始終保持一種主動的內(nèi)在自律機(jī)制，自覺自主地抵制不良誘惑，在行動上維護(hù)公共利益，積極為人民服務(wù)。擁有良好倫理素質(zhì)和自律人格的行政主體，能夠主動聽取人民心聲，積極回應(yīng)群眾訴求，以人為本，以此更好的化解人民內(nèi)部矛盾，減少群體性事件的發(fā)生，有效的處理已經(jīng)發(fā)生的群體性事件。

[1]塞繆爾·P.亨廷頓. 變化社會中的政治秩序[M]. 王冠華，劉為 等譯，上海:上海人民出版社,2008:31.

[2]劉雪華. 行政倫理困境中的行政行為選擇[J].長白學(xué)刊,2007,（04）:30-35.

[3]庫珀. 行政倫理學(xué):實現(xiàn)行政責(zé)任的途徑[M]. 張秀琴, 譯. 北京:中國人民大學(xué)出版社,2001:91.

[4]黃小晏. 應(yīng)對群體性事件的行政倫理考量[J]. 湖南科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2011,05:34-37.

[5]賈妙靜. 黑龍江富錦發(fā)生群體性事件,警方被指用催淚瓦斯[EB/OL]. 北方網(wǎng)(2010-06-02). http://news.enorth.com.cn/system/2010/06/02/004737608.shtml

[6]潘冬榮. 政府強(qiáng)拆事件中的行政倫理困境分析[J]. 經(jīng)濟(jì)視角(下),2011(06):125-127.

[7]李春成. 行政人的德性與實踐[M]. 上海：復(fù)旦大學(xué)出版社,2003:58.

[8]邢彥娟, 穆軍全. 行政領(lǐng)導(dǎo)者倫理視野下的群體性事件防治路徑新探[J].牡丹江大學(xué)學(xué)報,2012（12）:103-105.

[9]劉國乾. 群體性事件中群眾合理訴求的處置策略[J]. 學(xué)術(shù)探索,2015（09）:45-50.

[10]崔執(zhí)樹. 轉(zhuǎn)型時期的行政倫理困境及對策探析[J]. 學(xué)習(xí)與探索,2010,（03）:51-53.

The Ethical Dilemmas and Solutions of Administrative Subject Dealing with Mass Incidents

ZHAO Ya-jun
（School of Philosophy and Public Administration，Jiangsu Normal University, Xuzhou 221116 China）

With the advancement of modernization construction, Mass incidents occurred frequently in our country which brings great challenge to the administrative subject work, so it’s necessary to study the Mass incidents from the perspective of ethical dilemmas. Administrative subject in Mass incidents will faceethical dilemmas including power, responsibility and interestconflicts, the cause of these dilemmas is the values of alienation of administrative body, the lack of administrative ethics standardization and legalization and the defect of administrative ethics supervision mechanism. Therefore, it need to study the path of solving these difficulties, and to make administrative subjectdeal with Mass incidents better.

administrative subject, Mass incidents, administrative ethics

D035-3，C93-052

A

2095-7408（2017）01-0050-05

2016-10-10

江蘇師范大學(xué) 2016年度研究生科研創(chuàng)新計劃一般項目（2016YYB026）。

趙亞君（1990- ），女，山西陽泉人，在讀研究生，主要從事公共管理以及農(nóng)村社會管理研究。