對(duì)房地產(chǎn)稅改革的思考

喬 榮

(商丘職業(yè)技術(shù)學(xué)院 經(jīng)貿(mào)系，河南 商丘 476000)

對(duì)房地產(chǎn)稅改革的思考

喬 榮

(商丘職業(yè)技術(shù)學(xué)院 經(jīng)貿(mào)系，河南 商丘 476000)

自2011年1月，上海、重慶兩地開(kāi)始房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)工作，從此掀開(kāi)了我國(guó)房地產(chǎn)稅制改革的帷幕。房產(chǎn)稅對(duì)于抑制房?jī)r(jià)、調(diào)節(jié)收入分配差距、健全地方稅制體系、調(diào)節(jié)地方政府收入結(jié)構(gòu)均具有重要意義。然而它目前的改革還存在著一些問(wèn)題,從稅制角度看,稅制難以真實(shí)反映收入水平,計(jì)稅依據(jù)也尚欠合理;從操作角度看,征稅系統(tǒng)不完善,缺乏相應(yīng)的房地產(chǎn)估價(jià)人才;從目標(biāo)角度看,難以很快實(shí)現(xiàn)降低房?jī)r(jià)的預(yù)期。

房地產(chǎn)稅；改革；思考

一、我國(guó)房地產(chǎn)稅的發(fā)展歷程

我國(guó)房地產(chǎn)稅歷史悠久,從周朝就開(kāi)始對(duì)土地征稅,唐朝設(shè)有“間架稅”,清朝設(shè)有“計(jì)檁輸稅”“房捐”。民國(guó)時(shí)期頒布了《房捐征收通則》和《房捐條例》[1]50-56。

1950年1月,中央人民政府政務(wù)院共設(shè)立了14個(gè)稅種，其中包括房產(chǎn)稅和地產(chǎn)稅。同年6月中央政府又把這兩項(xiàng)稅合并成房地產(chǎn)稅。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，1951年8月由政府政務(wù)院規(guī)定房地產(chǎn)稅按年征收，其中房產(chǎn)按標(biāo)準(zhǔn)房?jī)r(jià)的1%進(jìn)行征收、地產(chǎn)按標(biāo)準(zhǔn)地價(jià)的1.5%進(jìn)行征收，對(duì)于分不清房?jī)r(jià)或地價(jià)的城市或地區(qū)，合并征收城市房地產(chǎn)稅。

1973年進(jìn)行了稅收制度的改革，以期達(dá)到精簡(jiǎn)稅制的目的。規(guī)定國(guó)有企業(yè)和集體企業(yè)的房地產(chǎn)稅并入工商稅，對(duì)其他單位和個(gè)人依舊是征收城市房地產(chǎn)稅。又因?yàn)槌鞘械耐恋貧w國(guó)家所有，所以又分為了房產(chǎn)稅和土地使用稅。1986年9月，又先后頒布了的《中華人民共和國(guó)房產(chǎn)稅暫行條例》及《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》。

縱觀房地產(chǎn)稅的歷史，其征稅對(duì)象只有兩個(gè)，一是自有房產(chǎn)；二是作為商品進(jìn)行交易的經(jīng)營(yíng)性房地產(chǎn)。雖然二者在稅基、稅率、征收對(duì)象等方面有差異,但也有很多共同點(diǎn)，如稅基窄，征收范圍有限等。自2011年開(kāi)始，上海市對(duì)于居民新購(gòu)的二套及以上的住房開(kāi)始征收房產(chǎn)稅(試點(diǎn))；重慶市也制定了征稅標(biāo)準(zhǔn)，征稅范圍包括個(gè)人的商品房、高級(jí)住宅和外地居民的第二套房及以上的普通住房征收房產(chǎn)稅。國(guó)家發(fā)改委于2010年也通過(guò)了《關(guān)于2010年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，國(guó)務(wù)院首次指出,自2010年6月1日起逐步推進(jìn)房產(chǎn)稅的改革,這意味房產(chǎn)稅改革是一項(xiàng)長(zhǎng)期戰(zhàn)略工程，其目的不再是短期的房?jī)r(jià)調(diào)控,而是將重點(diǎn)放在通過(guò)再分配促進(jìn)社會(huì)的公平和穩(wěn)定，同時(shí)為地方政府帶來(lái)穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，并提高房產(chǎn)和地產(chǎn)的利用效率。

二、我國(guó)房地產(chǎn)稅改革的意義

(一)利于縮小貧富差距，優(yōu)化資源配置

房地產(chǎn)稅屬于財(cái)產(chǎn)稅，財(cái)產(chǎn)稅的原則是對(duì)高收入者多征、低收入者少征或不征。房地產(chǎn)稅是對(duì)不動(dòng)產(chǎn)(房產(chǎn)和地產(chǎn))征稅，擁有的房地產(chǎn)越多、房地產(chǎn)的價(jià)值越高，就要交更多的稅。這樣富人會(huì)多交稅，而一般家庭或貧困家庭可以少交或不交稅。通過(guò)房地產(chǎn)稅的有效調(diào)控，有利于加大對(duì)社會(huì)財(cái)富的調(diào)節(jié)，起到縮小貧富差距，優(yōu)化資源配置，緩解社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定的作用。

(二)利于健全財(cái)產(chǎn)稅體系，規(guī)范財(cái)產(chǎn)稅制度

財(cái)產(chǎn)稅是以納稅人擁有或支配的財(cái)產(chǎn)為征稅對(duì)象的一類稅。我國(guó)還并沒(méi)有規(guī)范的財(cái)產(chǎn)稅體系，目前我國(guó)的財(cái)產(chǎn)稅包括房產(chǎn)稅、契稅、車船使用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅等，盡管稅種很多，但其征收范圍和收入都很小。這種稅制結(jié)構(gòu)不僅導(dǎo)致納稅人之間稅負(fù)失衡，也不能滿足地方政府對(duì)財(cái)政收入的需求。因此，出現(xiàn)了地方政府依靠出賣土地使用權(quán)作為主要收入的現(xiàn)狀，也出現(xiàn)了在房地產(chǎn)各個(gè)環(huán)節(jié)多次征稅，造成了“以費(fèi)擠稅”“費(fèi)大于稅”的現(xiàn)象。開(kāi)征房地產(chǎn)稅,一方面可以改變多種類似稅種并存的現(xiàn)狀,即落實(shí)了“簡(jiǎn)稅制”原則；另一方面，還可以通過(guò)稅制改革拓寬稅基，增加財(cái)政收入；同時(shí)，可以規(guī)范財(cái)產(chǎn)制度,平衡稅收負(fù)擔(dān)。

(三)利于地方政府克服短期行為

中國(guó)現(xiàn)行的土地管理模式土地批租模式。即將土地使用權(quán)一次出讓給土地使用單位。土地批租的費(fèi)用，即土地使用權(quán)的出讓金(又稱地價(jià)款)，由用地單位一次交付。目前，地方政府在主要稅源不穩(wěn)定的背景下，土地批租制通常會(huì)導(dǎo)致地方政府為了謀求政績(jī)，高價(jià)出讓低價(jià)征來(lái)的土地使用權(quán)。實(shí)際上是靠“寅吃卯糧”來(lái)搞建設(shè)，創(chuàng)政績(jī)。而開(kāi)征房地產(chǎn)稅后，一次性收取的土地出讓金將改成按年收取的房地產(chǎn)稅，這樣可以有效的控制政府地賣地行為，使收入合理分配到各屆政府和人民手中。

(四)利于稅負(fù)公平，促進(jìn)房地產(chǎn)行業(yè)健康發(fā)展

目前，房地產(chǎn)稅涉及的稅種太多，這不僅導(dǎo)致稅制復(fù)雜，增加了征收成本，而且會(huì)造成稅負(fù)不公，影響企業(yè)間的公平競(jìng)爭(zhēng)。開(kāi)征房地產(chǎn)稅，就是把對(duì)房產(chǎn)和地產(chǎn)征收的房產(chǎn)稅、契稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅等相關(guān)稅費(fèi)合并為房地產(chǎn)稅，這樣可以建立一個(gè)統(tǒng)一征收標(biāo)準(zhǔn)來(lái)規(guī)范征收程序。不僅可以改變當(dāng)前稅制復(fù)雜和稅負(fù)不公的現(xiàn)狀，還可以通過(guò)稅收制度的改革，合理減輕稅收負(fù)擔(dān)，降低房地產(chǎn)行業(yè)的開(kāi)發(fā)成本，促進(jìn)該行業(yè)的健康發(fā)展。

(五)合理利用土地，抑制“炒房”行為

房地產(chǎn)稅的征稅對(duì)象不僅包括單位和個(gè)人持有的房屋和土地，還包括空置的房屋和土地。這樣不僅可以促進(jìn)房地產(chǎn)商節(jié)約用地，減少土地閑置，盡可能合理有效地利用土地資源；而且還可以通過(guò)對(duì)首套、二套、三套及更多的房產(chǎn)實(shí)行差別化的稅收政策，增加“炒房”者的成本，以遏制炒房行為的發(fā)生。

三、我國(guó)房地產(chǎn)稅改革的內(nèi)容

(一)土地使用稅改革

居住性用地的土地使用稅改革。這一改革的目的既要滿足公民的基本居住的需求，還要避免住房用地的過(guò)度消耗。比如可以通過(guò)對(duì)住房用地的集中利用，增加住房的使用率來(lái)解決該問(wèn)題，這樣盡管房屋占用的土地面積沒(méi)有增加，但是房屋的數(shù)量卻增加了。原則上，對(duì)于正常的居民住房用地，可以少征或不征房地產(chǎn)稅，以減輕居民的生活壓力，提高居民的生活質(zhì)量。

經(jīng)營(yíng)性用地的土地使用稅改革。由于各個(gè)行業(yè)的經(jīng)營(yíng)方式、生產(chǎn)流程等存在差異，對(duì)周圍的地區(qū)環(huán)境和人文環(huán)境的敏感度和要求不同，其利用土地的方式、在單位建設(shè)用地上投入的資本以及節(jié)約使用土地所獲得的效果等都有差異，所以各行業(yè)用地最佳容積率自然存在差異。比如，商貿(mào)用地的商貿(mào)大樓和服務(wù)業(yè)用地的酒店可拓展到空中、地下，但某些工業(yè)用地，像飛機(jī)制造業(yè)和鋼鐵冶煉業(yè)等只能建造單層廠房。因此，對(duì)于經(jīng)營(yíng)性用地征收房地產(chǎn)征稅時(shí)必須體現(xiàn)行業(yè)差[1]50-56。

(二)房產(chǎn)稅改革

目前，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是社會(huì)主義土地公有制，即城市的土地歸國(guó)家所有，農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有。土地私有制制度下，房產(chǎn)價(jià)值包括房產(chǎn)本身的價(jià)值和房產(chǎn)所占有的土地價(jià)值，而我國(guó)的土地歸國(guó)家所有，所以，我國(guó)的房地產(chǎn)價(jià)值包括房產(chǎn)本身的價(jià)值和所占有的土地使用權(quán)的價(jià)值。國(guó)家為了滿足居民的基本住房要求，應(yīng)根據(jù)各種土地資源的儲(chǔ)存數(shù)量、消耗狀況等具體情況，來(lái)確定房地產(chǎn)稅的征收標(biāo)準(zhǔn)及單位稅額的高低。對(duì)于標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)的人均住房面積的按優(yōu)惠稅率征收或者免征；對(duì)超出人均標(biāo)準(zhǔn)的面積的實(shí)行超額累進(jìn)征收。對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家財(cái)政撥款的事業(yè)單位的辦公用房，在標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)的免征房產(chǎn)稅，對(duì)超標(biāo)部分實(shí)行超額累進(jìn)征收。

四、我國(guó)房地產(chǎn)稅改革進(jìn)程中的難題

房地產(chǎn)稅改革將會(huì)深刻影響到多方利益,比如：中央政府、地方政府、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商、銀行以及居民納稅人等多方面，換句話來(lái)說(shuō)房地產(chǎn)稅改革牽涉到經(jīng)濟(jì)、政治、法律以及社會(huì)各領(lǐng)域，它本質(zhì)上是一次制度的轉(zhuǎn)型。各方對(duì)房地產(chǎn)稅的接受程度不同，他們之間的矛盾將決定房地產(chǎn)稅改革能否順利執(zhí)行，這是改革難的根本原因。從如今的法律體系可以看出，不論是全國(guó)人大立法，還是國(guó)務(wù)院和地方政府立法，最終體現(xiàn)的都是中央集權(quán)。房地產(chǎn)稅的變革途徑，只能是中央政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性的制度變革之路，“頂層設(shè)計(jì)”一定是必然。

此外，房地產(chǎn)稅很可能會(huì)抑制房?jī)r(jià)過(guò)快上漲，顯然房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商并不會(huì)支持改革。當(dāng)前，在房?jī)r(jià)收入比過(guò)高的情形下，房?jī)r(jià)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度。在政府限購(gòu)和限貸等多種因素影響下，開(kāi)征房地產(chǎn)稅的邊際影響可能會(huì)被擴(kuò)大。特別是對(duì)空置房地產(chǎn)征收較重的房地產(chǎn)稅，會(huì)導(dǎo)致釋放到市場(chǎng)中的存量房產(chǎn)大幅增加，這對(duì)過(guò)快上漲的房?jī)r(jià)應(yīng)該起到抑制作用。房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商和地方政府很可能組成分利聯(lián)盟，干涉或阻撓地房地產(chǎn)改革的進(jìn)程。

研究表明，近年來(lái)我國(guó)房?jī)r(jià)飛漲，投機(jī)需求非常嚴(yán)重，普遍存在“只漲不跌”的價(jià)格預(yù)期，這從側(cè)面反映出我國(guó)的房地產(chǎn)市場(chǎng)投機(jī)風(fēng)險(xiǎn)并不高。歸根究底，地方政府過(guò)于依賴土地財(cái)政，這導(dǎo)致地方政府有意愿支持房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格快速上漲，而且也有能力和房地產(chǎn)商共同抬高房?jī)r(jià)。事實(shí)上，地方官員的腐敗大都也與房地產(chǎn)項(xiàng)目有關(guān)。

五、房地產(chǎn)改革的對(duì)策及建議

(一)完善相關(guān)法律，賦予地方較大的稅收自主權(quán)

由于房地產(chǎn)稅改革涉及的范圍廣，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。因此，應(yīng)在公正、高效、合法的原則下加快立法步伐。房地產(chǎn)稅在稅法體系中屬于法規(guī)層次。1986年，國(guó)務(wù)院頒布《房產(chǎn)稅暫行條例》，而《房產(chǎn)稅暫行條例實(shí)施細(xì)則》是由省級(jí)地方政府根據(jù)條例規(guī)定及自身的實(shí)際情況制定，并對(duì)其有解釋權(quán)、稅收減免權(quán)以及加成權(quán)。房地產(chǎn)稅是個(gè)地方稅，地方政府應(yīng)該有較大的自主權(quán)。

(二)合并相關(guān)稅費(fèi)，提高公民對(duì)房地產(chǎn)稅的接納度

雖然我國(guó)實(shí)行的是土地公有制，但《城市房屋產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍管理暫行辦法》規(guī)定：房屋產(chǎn)權(quán)和其所占有的土地使用權(quán)的權(quán)利人為同一人。房產(chǎn)和地產(chǎn)的物質(zhì)形態(tài)、價(jià)值形態(tài)以及產(chǎn)權(quán)形態(tài)具有不可分割性，尤其是以市場(chǎng)公允價(jià)值作為計(jì)稅依據(jù)后，房?jī)r(jià)與地價(jià)更是密切相關(guān)，所以,無(wú)法明確區(qū)分房?jī)r(jià)和地價(jià)。因此，應(yīng)將現(xiàn)行的房產(chǎn)稅與城鎮(zhèn)土地使用稅合并，以此來(lái)簡(jiǎn)化稅制，降低納稅成本[2]72-75。

(三)平衡公平與效率，對(duì)特定人群減征或者免征房地產(chǎn)稅

為了充分發(fā)揮稅收的組織收入、調(diào)控經(jīng)濟(jì)和公平稅負(fù)的作用，應(yīng)該擴(kuò)大房地產(chǎn)稅的征收范圍，從現(xiàn)在的城鎮(zhèn)房地產(chǎn)擴(kuò)大到農(nóng)村的房地產(chǎn)，從經(jīng)營(yíng)性房產(chǎn)擴(kuò)大到全部房地產(chǎn)，而且對(duì)超過(guò)一定期限未出售的空置房地產(chǎn)也要征稅。在擴(kuò)大征稅范圍的同時(shí)，還要考慮居民的基本生存需要，并科學(xué)、合理地制定相應(yīng)的減免稅政策，比如滿足基本生存需要的自住房屋應(yīng)予免稅。建議以人均面積來(lái)設(shè)計(jì)免稅標(biāo)準(zhǔn)，比如：一線城市每人住房面積不超過(guò)60平方米的免稅，當(dāng)然要考慮地域的關(guān)系，二、三線城市可在不超過(guò)20% 的上浮幅度內(nèi)具體確定免稅標(biāo)準(zhǔn)；超過(guò)免稅標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)全額征收；對(duì)于普通住房和奢華性住房的應(yīng)實(shí)施不同的征稅標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)農(nóng)村居民住房，現(xiàn)階段可只對(duì)出租的部分征稅。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，再與城鎮(zhèn)居民征稅接軌。

(四)以市場(chǎng)評(píng)估價(jià)值為計(jì)稅依據(jù)

目前，我國(guó)房產(chǎn)稅的征收標(biāo)準(zhǔn)是原值(歷史成本)，但以市場(chǎng)評(píng)估的公允價(jià)值作為征稅依據(jù)應(yīng)該更合理，而且是大勢(shì)所趨。目前之所以不采用市場(chǎng)評(píng)估價(jià)值，很大原因在于缺少可靠的評(píng)估機(jī)構(gòu)[2]72-75。當(dāng)前，大部分發(fā)達(dá)國(guó)家的房產(chǎn)稅都是以市場(chǎng)評(píng)估價(jià)值為計(jì)稅依據(jù)，其中以日本、美國(guó)為代表。所以，確定公允的市場(chǎng)評(píng)估價(jià)值是我國(guó)房產(chǎn)稅能否順利改革的前提條件，建立完善的市場(chǎng)價(jià)值評(píng)估體系成了首要解決的問(wèn)題[3]61-64。

(五)避免重復(fù)征稅，減輕稅收負(fù)擔(dān)

截止到2016年5月，我國(guó)已經(jīng)全面實(shí)現(xiàn)了“營(yíng)改增”，房地產(chǎn)行業(yè)也納入了“營(yíng)改增”的范圍?！盃I(yíng)改增”后，房地產(chǎn)企業(yè)也可以進(jìn)行稅前抵扣，所以，總體上看，房地產(chǎn)業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)相對(duì)減輕，對(duì)房地產(chǎn)行業(yè)來(lái)說(shuō)是個(gè)好消息。目前，有關(guān)房地產(chǎn)的稅種比較分散，重復(fù)征稅的問(wèn)題比較嚴(yán)重，比如：房地產(chǎn)的持有和交易環(huán)節(jié)都要征稅，而且要交多種稅。所以，國(guó)家應(yīng)統(tǒng)籌安排，從稅種、稅率設(shè)置等各方面給房地產(chǎn)業(yè)和購(gòu)房者真正減輕負(fù)擔(dān)，并貫徹區(qū)別對(duì)待的調(diào)控原則。

[1] 蒲方合. 基于資源節(jié)約的我國(guó)房地產(chǎn)稅改革[J]. 財(cái)會(huì)月刊, 2016(9).

[2] 浙江省國(guó)際稅收研究會(huì)課題組, 錢巨炎, 單美娟. 我國(guó)房地產(chǎn)稅改革的國(guó)際借鑒[J]. 國(guó)際稅收, 2015(5).

[3] 笪可寧, 張仕祺. 我國(guó)征收房產(chǎn)稅存在的問(wèn)題及對(duì)策[J]. 沈陽(yáng)建筑大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版), 2013, 15(1).

[責(zé)任編輯 樂(lè) 知]

2017-04-08

喬 榮(1974- )，女，河南商丘人，商丘職業(yè)技術(shù)學(xué)院副教授，主要從事稅法、會(huì)計(jì)學(xué)研究。

F812.42

A

1671-8127(2017)04-0059-03