推進國家治理體系與治理能力現代化的內涵、意義與舉措

郭廣平

（中共河南省委黨校，河南 鄭州 451000）

推進國家治理體系與治理能力現代化的內涵、意義與舉措

郭廣平

（中共河南省委黨校，河南 鄭州 451000）

國家治理體系和治理能力，是一個國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現。推進國家治理體系和治理能力現代化這一目標的提出，標志著我們黨探索社會主義社會治理取得的最新理論成果，是領導改革開放的經驗總結和認識結晶，反映了對完善和發(fā)展中國特色社會主義制度的高度自覺。因此，明確國家治理體系與治理能力的內涵，深刻認識國家治理體系與治理能力現代化的重要意義，認識這一重要目標的實現路徑，有助于進一步堅持與鞏固特色社會主義制度。

國家治理體系；治理能力；現代化

一、國家治理體系與治理能力現代化的基本內涵

國家治理體系，是黨領導人民管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設等各領域的體制、機制和法律法規(guī)安排。國家治理能力，是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面的能力。國家治理體系和治理能力相輔相成，有了科學的國家治理體系才能孕育高水平的治理能力，不斷提高國家治理能力才能充分發(fā)揮國家治理體系的效能。推進國家治理體系和治理能力現代化，必須以完善和發(fā)展中國特色社會主義制度建設為基礎。

（一）國家治理體系現代化概念的發(fā)展

從黨的治理理念發(fā)展的過程來看，黨的十六大報告提出黨領導人民治理國家的概念。黨的十七大報告指出，堅持黨總攬全局、協(xié)調各方的領導核心作用，提高黨科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的水平，保證黨領導人民有效治理國家。黨的十八大報告則從“國家治理”層面提出，堅持依法治國這個黨領導人民治理國家的基本方略，要更加注重改進黨的領導方式和執(zhí)政方式，保證黨領導人民有效治理國家。在此基礎上，黨中央進一步強調“治理”這一概念，提出有效的政府治理是發(fā)揮社會主義市場經濟體制優(yōu)勢的內在要求，要加快形成科學有效的社會治理體制，改進社會治理方式，加強社會治安治理，等等。“國家治理”理念的提出，實現了治國理念由政府“管理”向國家、社會、個人協(xié)同“治理”的轉變，運行方式由“自上而下”向“自上而下、自下而上及橫向流動結合”的轉變，標志著我黨治國理政理念的進一步深化。國家治理體系的概念在十八大報告基礎上的得以提升與完善。從《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的十六部分內容來看，經濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明、黨的建設、國防軍隊統(tǒng)統(tǒng)歸入到了國家治理體系，也就是說，這些既是全面深化改革的主要內容和領域，也是國家治理的主要內容和領域。

（二）國家治理能力現代化的內涵

國家治理能力，是運用國家制度管理社會各方面事務，使之相互協(xié)調、共同發(fā)展的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。國家治理能力的現代化，就是強調在城市化、市場化、民主化、開放化、多元化等現代性因素及其交織形成的復雜關系中，政府能夠實現國家治理思維體系、話語體系和制度體系的綜合“大轉型”，從單一的主體管理變?yōu)槊裰魇?、參與式、互動式的多元主體治理，主要包括以下幾個方面：

首先是目標凝聚能力。無論是管理，還是治理，都必須圍繞一定的目標來進行。傳統(tǒng)的管理時代，目標主要來自自上而下的科層制政策目標與責任目標，相對穩(wěn)定統(tǒng)一；但在治理時代，不僅每一個地方的實際情況不同，“治理”的目標會是多樣、變動的，而且參與治理的不同組織、不同個人，都有不同的目標訴求。沒有目標的共識，不僅難以達到治理的預期效果，甚至有可能加劇社會的分裂與對抗。

其次是資源整合能力。無論是管理，還是治理，目標的實現，核心都是圍繞資源配置與整合來進行。傳統(tǒng)的管理時代，資源基本上集中掌握在政府手中；但在市場起決定性作用的治理時代，雖然政府依然掌握了龐大的資源，但越來越多的資源會分散在不同的社會組織和公民手中，特別是一些稀缺資源往往并不掌握在政府手中，有時候政府甚至根本無法獲取。在當前政府掌握和配置資源既定事實的基礎上，如何識別并優(yōu)化使用來自其他政府部門、私人部門、第三部門和一些志愿性群體所擁有的資源，如何發(fā)揮共識、信任以及社會資本等無形資源的作用，從而促成不同主體間的合作與集體行動，就成了政府在治理時代必須具備的能力。國家治理能力的現代化，就要求政府將提升資源整合能力作為重要目標，甚至是圍繞資源整合與配置進行組織重構和轉變職能。

再次是工具使用能力。無論是管理，還是治理，都必須通過一定的管理工具來進行。傳統(tǒng)的管理時代，政府常用的管理工具是財力工具、權威工具、組織工具、信息工具等，帶有強制性的普遍特點；但在強調民主、參與、互動的多元主體治理時代，政府需要更多地和私人部門、非營利組織或公民個人合作，共享公共權力，共同治理公共事務，人們不僅會繼續(xù)關注“政府應當做什么”，而且會更加關注“政府應當怎樣做”，即更加強調政府使用管理工具的價值理性，政府將由過多地依賴強制性的工具轉向較多地依靠多種非強制性的工具，以合同外包、公私伙伴關系管理與社區(qū)自主管理為主要內容的網絡治理途徑成為新的工具選擇。國家治理能力的現代化，就要求政府進一步創(chuàng)新增加管理工具，并根據不同性質增強管理工具的相匹配性。

最后是責任控制能力。傳統(tǒng)的管理時代，權力更多地集中在政府手中，責任也更多地由政府承擔；而在治理時代，權力在相當程度上是社會分享的，也應該由社會來共同承擔責任。信任是合作的基礎，當我們從嚴格單純的等級管理時代轉為更具流動性和關系更為復雜的治理時代，政府就必須著力培育和其他政府部門、私人部門、第三部門、志愿性群體或公民個人、公民之間的合作意識與信任機制。如果政府不能很好地控制責任，就會加大監(jiān)督成本甚至導致多元治理癱瘓或毫無作為。因此，政府責任控制能力的現代化就成了國家治理能力現代化的關鍵。

（三）推進國家治理體系、治理能力現代化與制度建設的關系

推進國家治理體系和治理能力現代化與完善和發(fā)展中國特色社會主義制度是相輔相成的。完善和發(fā)展中國特色社會主義制度既是建設中國特色社會主義的根本保障，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要前提。

首先，推進國家治理體系和治理能力現代化的前提是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，二是對于全面深化改革和推進國家治理體系和能力現代化的性質和方向的定位。全面深化改革，推進國家治理體系和治理能力現代化，必須在堅持中國特色社會主義制度的前提下進行，在完善和發(fā)展中國特色社會主義制度的方向上進行。

其次，推進國家治理體系和治理能力現代化，目的和歸宿是為了完善和發(fā)展中國特色社會主義制度。全面深化改革，從根本上講是為了更好地堅持和發(fā)展中國特色社會主義，為了全面建成小康社會，實現“中國夢”，實現全體人民的福祉。

再次，推進國家治理體系和治理能力現代化既是全面深化改革達成的目標內容，又是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度的實際內容。作為全面深化改革的總體目標的內容，推進國家治理體系和治理能力的現代化，就是在完善和發(fā)展中國特色社會主義制度的前提下，在中國共產黨領導下，優(yōu)化和創(chuàng)新國家治理的主體格局、體制機制和流程環(huán)節(jié)，提升治國理政的能力，把我國的根本制度與基本制度內含的巨大能量和活力充分釋放出來，以解決改革中不斷面臨的問題和難題，又在不斷解決問題中優(yōu)化主體格局、體制機制、流程環(huán)節(jié)和治理能力，最終實現我國根本制度和基本制度內含的價值規(guī)范和主張要求，從而達成中國特色的社會主義現代化國家治理體系和治理能力。

二、推進國家治理體系與治理能力現代化的重大意義

推進國家治理體系與治理能力現代化的提出，是新時期改革目標的新提升，標志著改革全面的深化與黨的治國理念的重要轉變，是社會主義現代化的必然要求與民主政治的新發(fā)展。

（一）改革目標的新提升

改革是實現社會主義制度自我完善和發(fā)展的必由之路，中國發(fā)展、壯大的過程正是一個不斷改革的過程。我們始終在實踐中深化對改革目標的認識，并在新的目標指引下持續(xù)推動改革前進的步伐。從農村改革到城市改革，從經濟體制改革到政治體制和其他體制改革，從對內改革到對外開放，我們始終通過持續(xù)不斷改革推動著社會主義制度的完善與發(fā)展。而在新時期，完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，必須推進國家治理體系和治理能力現代化；中國特色社會主義制度的優(yōu)越性，必須轉化為國家治理的效能。黨中央把完善和發(fā)展中國特色社會主義制度與推進國家治理體系和治理能力現代化有機聯系起來，確立為全面深化改革的總目標。這個總目標的確立，反映了當代中國發(fā)展的要求，是我國改革進入新的發(fā)展階段、達到新的歷史高度的根本標志。這不僅有利于統(tǒng)籌謀劃各個領域的改革，保證改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，而且為新形勢下全面深化改革指明了總的方向、提供了根本遵循。這既是對各個領域改革目標的科學提煉，又是對改革目標的根本提升。

（二）黨治國理念的新變革

從歷史沿革來看，黨的十六屆四中全會第一次提出建立健全黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局。黨的十六屆六中全會強調必須創(chuàng)新社會管理體制，整合社會管理資源，提高社會管理水平，健全黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局。十七大報告進一步強調健全黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局，同時明確提出健全基層社會管理體制。十八大報告提出加快形成黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制，強調加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制，彰顯了法治在社會管理中的重要作用。黨中央面對經濟體制深刻變革，社會結構深刻變動，積極推進社會管理體制創(chuàng)新，積極將社會力量、社會資源納入到國家管理體制中來，實際上已經體現了多元共治的理念。而黨的十八屆三中全會則更進一步，把治理問題提到總目標的高度，強調國家治理、政府治理、社會治理問題。這意味著黨的執(zhí)政理念由政府自上而下的“管理”轉變?yōu)檎陨隙屡c社會自下而上相結合的“治理”。這意味著政府不再只是治理的主體，而且也是被治理的對象；社會不再只是被治理的對象，也是治理的主體。這意味著我們治理模式不再是單向的、強制的、剛性的管理的運作模式，而將是復合的、合作的、包容的治理的運作模式。治理行為的合理性將受到更多重視，其有效性大大增加。將“治理”的理念納入到治國理政的層面，由“管理”到“治理”的轉換，標志著我黨治國理念的新變革。

（三）社會主義現代化的新要求

國家治理體系與治理能力的現代化是社會主義現代化的應有內涵。黨的十六屆六中全會將“富強、民主、文明、和諧”作為新時期我國社會主義現代化建設的目標。這是自新中國成立以來，中國共產黨對社會主義現代化建設規(guī)律不斷認識的結果。而現代化建設包含著兩方面，一方面是有形的現代化建設，即我們所能看到的經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設，包括生態(tài)文明建設。另外一種是無形的現代化建設，即制度的現代化建設。因此，現代化不僅包括基于生產力發(fā)展基礎上的物質現代化，而且包括更高層面上制度的現代化。推進國家治理體系與治理能力的現代化是社會主義現代化的應有之義與必然要求。同時，推進國家治理體系和治理能力現代化，能夠為社會主義現代化的實現提供重要制度保障，實現以制度現代化推動國家現代化的偉大目標?？梢允裹h和政府及時更新治理理念，通過創(chuàng)新和完善經濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設等領域的各項制度機制和法律法規(guī)，最大限度地減少體制機制障礙和制度漏洞，使各方面制度更加科學、更加完善，實現各項事務治理制度化、科學化、規(guī)范化、程序化。能夠把社會主義經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設與國家治理體系緊密結合起來，充分發(fā)揮制度的重要作用，用法律和制度促進并保障各項目標的實現。

（四）社會主義民主政治的新發(fā)展

我國的民主政治是人民民主，人民民主的本質是讓人民在國家治理和自身生活中真正當家作主。我國民主政治建設的核心問題是調整國家與公民之間的關系。推進國家治理體系和治理能力現代化，本質是控制政府職責范圍的基本方式，通過政府與社會關系的根本性變革，構建政府、市場、社會組織各歸其位協(xié)同治理的國家治理模式。在治理條件下，不止政府是治理的主體，人民也是治理的主體，傳統(tǒng)意義上的統(tǒng)治、管理的權力下行渠道依然存在，而且還建立了權力的上行渠道和權力的平行渠道，從單一主體的社會管理向多元交互共治的結構性變化。通過國家治理、政府治理、社會治理，逐步擴大公民有序參與管理社會公共事務的權利，促進法治政府、責任政府與服務型政府的建設，以法律制度確保公民的結社自由，將權利返還給社會。擴大公民有序參與管理社會公共事務的權利，使社會各階層民眾都能平等地參與到社會治理中來，以實現社會主義民主的全民參與。

（五）全面深化改革的新設計

國家治理體系和治理能力現代化的提出，反映了此次改革的全面與深化。改革開放幾十年來積累下來的諸多問題，不再是某一領域、某一方面的問題。更多地是體制機制層面的問題，這些問題無法通過某一項具體的措施來加以清除，亦無法再通過物質的發(fā)展來加以解決。而是需要從理論、觀念、體系等方面入手來解決。與過去關注具體的對策和問題相比，國家治理體系與治理能力現代化的提出，是從生產關系、上層建筑的角度對深化改革進行的頂層設計，它既是目標也是手段。正是基于對阻礙中國全面發(fā)展軟環(huán)境的認識，黨中央高瞻遠矚，通過全面系統(tǒng)地改革設計，從而實現政治、經濟、文化、社會、生態(tài)等各個領域全面突破，讓一切勞動、知識、技術、管理、資本的活力競相迸發(fā)，讓一切創(chuàng)造社會財富的源泉充分涌流，從而使發(fā)展的成果公平地惠及全體人民。

三、推進國家治理體系與治理能力現代化的重要舉措

推進國家治理體系與治理能力現代化，必須牢固樹立治理的基本理念，著力理順治理主體間的協(xié)調匹配，嚴格遵循六個“緊緊圍繞”的具體路徑，積極創(chuàng)新國家治理的方式方法，并站在戰(zhàn)略高度，積極總結地方經驗與吸收國外成功經驗。

（一）必須樹立治理的基本理念

國家治理體系與治理能力的現代化，不僅是國家機構、社會組織的現代化，而且首先是執(zhí)政手段、執(zhí)政理念的現代化。實現國家治理體系與治理能力的現代化，必須樹立治理的基本理念。

首先，樹立治理的基本理念，要求我們必須掌握基本的治理理論。治理與管理有著顯著區(qū)別：一是主體不同。管理的主體只是政府，而治理的主體還包括社會組織乃至個人。政府不再只是治理的主體，而且也是被治理的對象；社會不再只是被治理的對象，也是治理的主體。二是權力來源不同。政府的管理權來自于權力機關的授權。盡管權力機關授權從根本上說是人民授權，但人民授權畢竟是間接的。而治理權當中的相當一部分由人民直接行使，這便是所謂的自治、共治。三是運作不同。管理的運作模式是單向的、強制的、剛性的，治理的運作模式是復合的、合作的、包容的，治理行為的合理性則受到更多重視。

其次，樹立治理的基本理念，要求我們必須破除官本位思想。當前，官本位觀念和官本位現象是影響治理者素質的重要因素，推進國家治理體系的現代化，必須消除官本主義流毒。許多掌握行政權力的人往往把自己看成是社會的主人，將行政權力看作是為個人或者小集團謀取利益的手段，將權力的運用看作是自上而下的控制、命令和管理，習慣以管理者身份干預社會管理的各個層面，缺乏服務意識，缺乏法律與規(guī)則意識，習慣以自由裁量權對權力的運用進行界定，習慣于“家長式”管理模式，認為政府或公權部門是唯一的管理者，將公民、市場及社會組織看作被管理者。這些官本位的思想觀念必須加以破除，同時要對廣大人民特別是各級黨政官員進行民主、平等、公正、法治、和諧等觀念的教育，破除權力崇拜。

再次，樹立治理的基本理念，要求我們必須樹立正確的權力觀與服務意識。首先，必須樹立公共權力觀，充分認識到權力的委托屬性，人民群眾是權力的委托者、監(jiān)督者、制約者，運用好人民賦予的權力，執(zhí)行人民的意志、維護人民的利益。其次，必須樹立法治權力觀，用法律規(guī)范、治理和控制國家的權力，國家治理、政府治理、社會治理的現代化有賴于各個領域的法治化。要以法治的可預期性、可操作性、可救濟性等優(yōu)勢來凝聚轉型時期的社會共識，使不同利益主體求同存異，依法追求和實現自身利益最大化。再次，必須樹立牢固的服務意識，尊重人民主體地位，做到執(zhí)政為民、勤政為民。

（二）必須理順治理主體間的協(xié)調匹配

首先，建立有限職責的、服務性的政府。全會指出，經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用的同時更好發(fā)揮政府作用。這意味著在經濟建設領域，政府必須讓路。而十八大以來，中央在闡述社會管理體制時，用“政府負責”取代了以往的“政府主導”的概念，這意味著在社會領域，在維護秩序、化解風險、處理危機等方面，政府依然要掌握預防化解社會矛盾的主動權，完善矛盾糾紛排查、預警、化解、處置機制，把源頭治理、動態(tài)管理、應急處置有機結合起來。

其次，實現多元主體共治的低成本、高效率的協(xié)調配合。我國在上世紀八十年代開始執(zhí)行“社會治安綜合治理”方針，所謂綜合治理，實質就是合作治理，這一舉措就具有多元治理的萌芽。如今，綜合治理已從“社會治安”擴展到了“社會管理”，并將逐步走向多元治理的層面。而全會強調，必須更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。因此，我們必須解決多元治理的協(xié)調性、匹配性，才能實現治理的有效性，同時，必須進一步完善治理成本的承擔機制，降低治理成本，實現多元治理的順利發(fā)展。

再次，提升社會組織的治理能力。治理能力指向的是治理有沒有效果，會不會“失靈”。失靈的問題，政府存在，社會組織必然也存在。因此，要高度重視社會組織的治理能力建設。因此，社會組織自身必須提高治理水平、嚴格自律；同時，政府要支持、幫助社會組織提高治理能力；最后，加強政府和個人對社會組織治理行為的監(jiān)督。

（三）必須遵循六個“緊緊圍繞”的具體路徑

推進國家治理體系和治理能力現代化，必須要緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經濟體制改革，緊緊圍繞堅持黨的領導、人民當家做主、依法治國有機統(tǒng)一深化政治體制改革，緊緊圍繞建設社會主義核心價值體系、社會主義文化強國深化文化體制改革，緊緊圍繞更好保障和改善民生、促進社會公平正義深化社會體制改革，緊緊圍繞建設美麗中國深化生態(tài)文明體制改革，緊緊圍繞提高科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平深化黨的建設制度改革。這六個“緊緊圍繞”，是全面深化改革的頂層設計和總體思路，是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度的必然要求，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的具體路徑。

（四）必須創(chuàng)新國家治理的方式

推進國家治理體系和治理能力現代化，必須對相應的治理方式進行必要的創(chuàng)新。治理方式的創(chuàng)新應遵循以下原則：變整治為疏導，變剛性為柔性；變命令為協(xié)商；變指揮為指導；變監(jiān)管為服務，變強制為利導；變官辦為民營，變壟斷為競爭；變實體為程序，變“人控”為“機控”。在遵循這些原則的基礎上，采取具體治理的新方式：其一，契約化與合作方式，轉命令為協(xié)商，轉獨占為合作，為權力尋求新的合法性途徑。其二，市場化與競爭方式，轉官辦為民營，轉壟斷為競爭，充分尊重經濟社會發(fā)展的客觀規(guī)律。其三，法治化與服務方式，轉人治為法治，轉管理為服務，讓權力在法律與制度的框架下運行，汲取現代治理的思想精髓。其四，注重信息與科技手段的運用，善于利用現代信息技術的成果武裝國家治理，提高治理效率、減少治理成本。

（五）必須積極總結地方經驗

碎片化、短期行為、政出多門，以及部門主義和地方主義，是我國現行治理體制和公共政策的明顯弱點，它們嚴重削弱了國家的治理能力。國家的治理體系是一個制度系統(tǒng)，包括政治、經濟、社會、文化、生態(tài)等各個領域，必須從戰(zhàn)略上謀劃國家治理體系的現代化，站在全局的高度科學謀劃各個治理領域的改革方案和具體舉措，加強統(tǒng)籌協(xié)調，更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。同時，從歷史上看，許多制度創(chuàng)新都是從地方開始，最后得到中央的肯定并推廣全國的。因此，要系統(tǒng)地總結各級政府的治理改革經驗，及時將成熟的改革創(chuàng)新政策上升為法規(guī)制度，從制度上解決政府治理和社會治理改革創(chuàng)新的動力問題。進而，我們應當站在國家富強、民族振興和人民幸福的高度，結合我國的具體國情，學習借鑒國外社會治理的成功經驗。

總之，完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，著力推進治理體系與治理能力現代化，必須結合各個地區(qū)經濟社會發(fā)展的實際，不斷加強理論研究和實踐研究，深入探索提升社會治理體系和治理能力現代化水平，創(chuàng)新社會治理模式，調動各方面參與社會治理的積極性和創(chuàng)造性，全面推動經濟社會跨越發(fā)展。

責任編輯：郭麗娟

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1674-1676（2017）02-0054-05

郭廣平（1979- ），男，河南淇縣人，哲學博士，中共河南省委黨校黨史教研部講師，研究方向為黨的建設。