預算績效管理在公共交通領(lǐng)域的實踐與探索
———“公交績效沙龍”對話實錄
2017-04-13 00:50:40王丹華
財政監(jiān)督 2017年5期
●王丹華
預算績效管理在公共交通領(lǐng)域的實踐與探索
———“公交績效沙龍”對話實錄
●王丹華
2005年9月，國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了建設(shè)部等部門 《關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的意見》，明確要“對公共交通實行經(jīng)濟補貼、補償政策”，“建立規(guī)范的成本費用評價制度和政策性虧損評估制度”。如何把握公交行業(yè)經(jīng)濟效益-社會效益的目標雙重性以及獨立核算-政府管控的經(jīng)營雙重性，區(qū)分經(jīng)營性虧損和政策性虧損，制定出一套高效的公交補貼與績效管理機制，是政府、公交企業(yè)、第三方評價機構(gòu)格外關(guān)注的話題。2016年9月，上海市公共績效評價行業(yè)協(xié)會舉辦 “預算績效管理在公共交通領(lǐng)域的實踐與探索”主題沙龍，由專家學者、政府方代表、第三方中介機構(gòu)共同參與研討。與會專家緊緊圍繞沙龍主題，展開了熱烈的討論。
城市公交 公交補貼 預算績效管理 績效評價
為搭建績效行業(yè)利益相關(guān)方的對話平臺，引領(lǐng)績效實務交流，上海市公共績效評價行業(yè)協(xié)會作為國內(nèi)首家政府績效管理領(lǐng)域的行業(yè)協(xié)會，籌劃了 “績效沙龍”系列活動。首期以“預算績效管理在公共交通領(lǐng)域的實踐與探索”為主題，由專家學者、政府方代表、第三方中介機構(gòu)共同開展研討。與會專家包括上海市城市規(guī)劃咨詢專家、同濟大學城市規(guī)劃系教授潘海嘯，上海財經(jīng)大學公共經(jīng)濟與管理學院副教授、公共政策模擬與仿真實驗室主任馮蘇葦?shù)?。行業(yè)專家基于公共經(jīng)濟學、城市規(guī)劃學、公共管理學等學科理論，分析我國城市公交發(fā)展的現(xiàn)狀和公交績效評價的實踐，深入探討預算績效管理在公交領(lǐng)域的運用。
一、公交補貼的利與弊（上海財經(jīng)大學馮蘇葦教授）
馮蘇葦教授以滴滴和優(yōu)步兩大網(wǎng)絡(luò)約車平臺用補貼換取市場份額的“大戰(zhàn)”作為此次探討的切入點指出：專車補貼（倒貼）產(chǎn)生的市場效應，包括價格扭曲,以及由此誘發(fā)的供需增加等，短期內(nèi)消費者、專車司機、網(wǎng)絡(luò)約車平臺看似三贏，但補貼一方面使市場偏離了“價格反映價值”的市場規(guī)律，另一方面企業(yè)的盈利動機導向使補貼變成不可持續(xù)的投機行為。當前監(jiān)管真空下的平臺壟斷行為值得引起注意。
與專車平臺的“補貼大戰(zhàn)”不同，公共交通的補貼與公共交通的定位直接相關(guān)。公共交通是為公民提供基本的公共服務，應具有普惠性、公平性和公益性的特點，一個通行的做法就是財政對其進行補貼。政府對公交補貼的動機，或者說目標主要有三個：為乘客提供可承受的普遍服務，保障不同社會群體均能享有快捷、安全和易達的公交服務；保障公交企業(yè)的合理回報率，使其可持續(xù)經(jīng)營；促進公交行業(yè)健康發(fā)展，為社會提供持續(xù)的服務。
對公交進行補貼的經(jīng)濟學依據(jù)在于，作為準公共品，公交有著較強的正外部性。由于規(guī)模經(jīng)濟特點，公交服務在一定地理范圍內(nèi)，通常形成壟斷經(jīng)營，采用平均成本而非邊際成本的定價方式。在競爭不充分的情況下，企業(yè)追求利潤的目的與政府提供公共服務的非營利性目的相互沖突，需要政府采取激勵機制，對企業(yè)進行引導。
公交補貼的好處在于，在保持公交票價相對穩(wěn)定的前提下，保障公交企業(yè)經(jīng)營的可持續(xù)性，幫助公交企業(yè)規(guī)避可能的市場風險。而公交補貼的弊端在于，財政資金來源于稅收，財政資金的使用將服從城市發(fā)展目標，一旦用于公交，則喪失了其它用途可能獲得的收益，即公共資金的使用存在機會成本；公交行業(yè)自然壟斷的屬性，存在效率損失，補貼可能掩蓋了經(jīng)營低效的真正原因；在政府、公交企業(yè)、公交乘客三方關(guān)系中，政企間的“強連接”滋生了尋租空間；信息不對稱導致監(jiān)管失效。
公交補貼的改進可以從以下幾點著手：一是推進公交企業(yè)信息公開，有利于政企合作，實現(xiàn)目標雙贏；二是精準公交補貼定項，有利于提高財政資金的透明度和使用效率；三是強化補貼的跟蹤與后評價，有利于形成目標反饋機制，保證公共事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。
二、城市公共交通發(fā)展、補貼與績效（同濟大學潘海嘯教授）
潘海嘯教授介紹了我國過去十年公交行業(yè)的發(fā)展概況，講解了公交系統(tǒng)和公共政策的要點，并引用豐富的國際案例分析了公交企業(yè)運營成本和政府補貼之間的關(guān)系。
（一）我國公共交通發(fā)展概況
過去十年，我國公交的客運量增加了一百倍。期間，公交里程的增長和公交客運量的增加，呈現(xiàn)出正向線性相關(guān)。我國政府投入大量資金，用于發(fā)展城市軌道交通。
中國的城市公交作出了一些新的嘗試，而全面、科學評價這些項目是一個難點。如南京等地的有軌電車，雖然美觀舒適，但是客運量很小。廣州的BRT，每小時客運量高達3萬人次，與地鐵不相上下，且建設(shè)成本更為低廉，但占用了大量的地面空間，機會成本較高。再如成都的一百多條“最后一公里”社區(qū)轉(zhuǎn)乘巴士線路，方便了居民，但運營成本較高；而上海閔行解決社區(qū)轉(zhuǎn)乘的問題，則采用了公共自行車的方式，成本控制較好。
（二）公交系統(tǒng)和補貼政策的要素
學界分析公交系統(tǒng)時，往往重點關(guān)注公交網(wǎng)絡(luò)和客流量要素，但也應該關(guān)注公交服務質(zhì)量。實際上，客流量也與服務質(zhì)量有關(guān)。對公交服務的評價標準并不統(tǒng)一，國際上有不同的指標，例如發(fā)車間隔、到站準點、線路套跑率等。
需要關(guān)注的另一對要素是收入和成本。如果收入和成本能保持平衡，公交服務的質(zhì)量會難以得到保障?？梢匝芯咳绾螌⒏嗟母偁帣C制引入公交補貼領(lǐng)域，否則很難獲得真實的公交運營成本信息。
研究公交補貼，需同時分析公交行業(yè)與公共政策，綜合考慮公交系統(tǒng)中各子系統(tǒng)所起到的作用，并梳理補貼政策與其他公共政策之間的相互影響。厘清此間的交互關(guān)系和影響因素，才能充分把握公交補貼機制。
（三）公交運營成本與公交補貼
數(shù)據(jù)顯示，公交運營收入往往不能覆蓋其運營成本，所以政府補貼非常普遍。但同時，補貼也可能導致更多的不足。公交和軌交系統(tǒng)的規(guī)劃建設(shè)，要關(guān)注運營模式和管理方法，要分析整體的投資效益。
美國紐約公共交通補貼的對象主要是傳統(tǒng)汽電公交，因為公交的票款收入對運營成本的覆蓋力度最低。紐約對地鐵的補貼較少，地鐵服務質(zhì)量有所欠缺，比如站臺沒有空調(diào)，衛(wèi)生較差。在美國洛杉磯，公交補貼使公交客運量有所上升，但是上升比例不高。很多城市會考慮公共交通的最大可能性，但要提升公共交通的規(guī)模，投入成本會非常高昂。地鐵在大都市的規(guī)模效益比較好，但在小城市，地鐵的規(guī)模越小，虧損可能越多。
歐洲的城市，公共交通并不占主導地位。比如法國巴黎，自駕出行占到44%，公交出行只占20%左右。但是巴黎的公交補貼比例很高，占80%。此外，巴黎還有一個特點，就是靠企業(yè)的稅來補貼，政府補貼中也有一部分是從企業(yè)而來的。
約翰·普徹（John Pucher）等人的《補貼對城市公交運營成本的影響》一文，對公交補貼和運營成本之間的關(guān)聯(lián)性進行了實證的定量分析。美國從50到80年代，隨著補貼的增加，公交運營成本是上升的。研究結(jié)果顯示，各種公交補貼，包括來自聯(lián)邦政府、州政府和其他來源的補貼，都與公交運營的單位成本呈正向相關(guān)的關(guān)系，即補貼越高單位成本越高，這樣的關(guān)系值得進一步研究。此外，分析結(jié)果顯示，生產(chǎn)率越高，運營成本越低；工資越高，運營成本越高；車隊規(guī)模越大，平均成本越高。按經(jīng)濟學規(guī)模報酬理論，公司的規(guī)模越大理應平均成本越低，從中看出公交行業(yè)或許不能簡單地用一般經(jīng)濟學原理來解釋，必須對運營成本進行深入研究。
公交補貼往往有著良好的出發(fā)點，但是公交系統(tǒng)本身很復雜，所以在規(guī)劃和設(shè)計階段就需要充分考慮這些因素。
三、公交行業(yè)績效管理實務的重難點與突破口（公交績效管理與評價領(lǐng)域?qū)＜遥?/h2>
公交行業(yè)績效管理領(lǐng)域的專家總結(jié)歸納了實際工作中的一些重難點：
一是政府如何優(yōu)化公交補貼金額的測算？政府與企業(yè)之間不斷博弈，實際上往往參考過去幾年的平均水平來確定補貼金額。公交成本的數(shù)據(jù)專業(yè)性較強、核心數(shù)據(jù)獲取難度高、評估結(jié)論缺乏參照標準，在這些客觀情況帶來的挑戰(zhàn)中，政府如何確定公交補貼的金額，值得深思。
二是公交作為準公共品，其公平性與效率性如何取舍？隨著社會的不斷發(fā)展，各類交通代步工具不斷更新、平臺不斷豐富，人們對于公交的需求也在不斷變化，專家建議從居民的出行需求方面進行深入調(diào)查，從需求角度去考慮公交的布局、可及性、頻次、承載力水平等。
三是在利潤率達到公交公司接受水平時，政府應采用何種補貼方式？公交公司內(nèi)部管理該如何加強？社會公眾如何參與監(jiān)督？公交公司申請補貼時，通常突出公交票面收入上的虧損，而弱化公交公司的其他衍生性收入，包括公交廣告收入、特約汽車收入等。因此，一旦公交公司向政府提出政策性補貼，政府是采用托底的虧損補貼還是專項補貼值得深思。如果政府從總賬的角度去評估公交公司利潤情況，那么勢必要求公交公司提高信息公開程度，這對公交公司的財務管理和內(nèi)部控制提出了更高的要求。
針對以上重難點，與會專家也對公交行業(yè)績效評價和管理作出了以下展望：
一是補貼的方式需要變?nèi)~補貼為定項補貼。虧損可以分為政策性虧損和經(jīng)營性虧損。政策性虧損指企業(yè)生產(chǎn)或經(jīng)營某種產(chǎn)品的過程中因執(zhí)行指令、政策、規(guī)定而產(chǎn)生的虧損，如為承擔社會福利、實現(xiàn)公益性目標而產(chǎn)生的虧損以及由于國家限價因素而產(chǎn)生的虧損；經(jīng)營性虧損指企業(yè)因經(jīng)營管理問題而造成的虧損。公交補貼的邊界應該是政策性虧損，而非經(jīng)營性虧損。政府需要轉(zhuǎn)變過去對政策性和經(jīng)營性虧損統(tǒng)一兜底補貼的思路，改為對各類政策性虧損進行定項補貼。
二是補貼的發(fā)放需要遵循成本規(guī)制與績效評價相結(jié)合的方式。公交成本規(guī)制是指合理界定公交行業(yè)各項運營成本范圍，科學建立公交單位運輸成本標準，并以此測算財政補貼和科學定價調(diào)價的政策。同時，公交績效評價的結(jié)果應作為衡量公交企業(yè)運營績效、發(fā)放政府補貼的重要依據(jù)。
三是補貼的配套機制需要全面推進。在票價管理方面，應厘清公交企業(yè)公益性和經(jīng)營性的雙重特征，允許票價進行動態(tài)調(diào)整。在規(guī)劃與路權(quán)方面，應堅持規(guī)劃先行，保障公共交通路權(quán)優(yōu)先。在公交內(nèi)控體系建設(shè)方面，應優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，健全培訓制度和激勵機制。在經(jīng)營方面，應在重點支持公交行業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和運營設(shè)備的基礎(chǔ)上，給予企業(yè)更多的自主權(quán)，緩解企業(yè)的運營壓力。
四是補貼的監(jiān)督約束機制需要不斷完善。建立財政補貼跟蹤評價機制，擴大社會參與，強化社會監(jiān)督，推動績效考核常態(tài)化。在績效考核過程中，加強對乘客公交服務水平滿意度調(diào)查，廣泛聽取民意，充分汲取民智，建立健全“政府主導、部門配合、各界參與”的監(jiān)督機制。
（作者單位：上海聞政管理咨詢有限公司）
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（本欄目責任編輯：范紅玉）
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