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    預算績效管理在公共交通領(lǐng)域的實踐與探索
    ———“公交績效沙龍”對話實錄

    2017-04-13 00:50:40王丹華
    財政監(jiān)督 2017年5期
    關(guān)鍵詞:公共交通虧損公交

    ●王丹華

    預算績效管理在公共交通領(lǐng)域的實踐與探索
    ———“公交績效沙龍”對話實錄

    ●王丹華

    2005年9月,國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了建設(shè)部等部門 《關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的意見》,明確要“對公共交通實行經(jīng)濟補貼、補償政策”,“建立規(guī)范的成本費用評價制度和政策性虧損評估制度”。如何把握公交行業(yè)經(jīng)濟效益-社會效益的目標雙重性以及獨立核算-政府管控的經(jīng)營雙重性,區(qū)分經(jīng)營性虧損和政策性虧損,制定出一套高效的公交補貼與績效管理機制,是政府、公交企業(yè)、第三方評價機構(gòu)格外關(guān)注的話題。2016年9月,上海市公共績效評價行業(yè)協(xié)會舉辦 “預算績效管理在公共交通領(lǐng)域的實踐與探索”主題沙龍,由專家學者、政府方代表、第三方中介機構(gòu)共同參與研討。與會專家緊緊圍繞沙龍主題,展開了熱烈的討論。

    城市公交 公交補貼 預算績效管理 績效評價

    為搭建績效行業(yè)利益相關(guān)方的對話平臺,引領(lǐng)績效實務交流,上海市公共績效評價行業(yè)協(xié)會作為國內(nèi)首家政府績效管理領(lǐng)域的行業(yè)協(xié)會,籌劃了 “績效沙龍”系列活動。首期以“預算績效管理在公共交通領(lǐng)域的實踐與探索”為主題,由專家學者、政府方代表、第三方中介機構(gòu)共同開展研討。與會專家包括上海市城市規(guī)劃咨詢專家、同濟大學城市規(guī)劃系教授潘海嘯,上海財經(jīng)大學公共經(jīng)濟與管理學院副教授、公共政策模擬與仿真實驗室主任馮蘇葦?shù)?。行業(yè)專家基于公共經(jīng)濟學、城市規(guī)劃學、公共管理學等學科理論,分析我國城市公交發(fā)展的現(xiàn)狀和公交績效評價的實踐,深入探討預算績效管理在公交領(lǐng)域的運用。

    一、公交補貼的利與弊(上海財經(jīng)大學馮蘇葦教授)

    馮蘇葦教授以滴滴和優(yōu)步兩大網(wǎng)絡(luò)約車平臺用補貼換取市場份額的“大戰(zhàn)”作為此次探討的切入點指出:專車補貼(倒貼)產(chǎn)生的市場效應,包括價格扭曲,以及由此誘發(fā)的供需增加等,短期內(nèi)消費者、專車司機、網(wǎng)絡(luò)約車平臺看似三贏,但補貼一方面使市場偏離了“價格反映價值”的市場規(guī)律,另一方面企業(yè)的盈利動機導向使補貼變成不可持續(xù)的投機行為。當前監(jiān)管真空下的平臺壟斷行為值得引起注意。

    與專車平臺的“補貼大戰(zhàn)”不同,公共交通的補貼與公共交通的定位直接相關(guān)。公共交通是為公民提供基本的公共服務,應具有普惠性、公平性和公益性的特點,一個通行的做法就是財政對其進行補貼。政府對公交補貼的動機,或者說目標主要有三個:為乘客提供可承受的普遍服務,保障不同社會群體均能享有快捷、安全和易達的公交服務;保障公交企業(yè)的合理回報率,使其可持續(xù)經(jīng)營;促進公交行業(yè)健康發(fā)展,為社會提供持續(xù)的服務。

    對公交進行補貼的經(jīng)濟學依據(jù)在于,作為準公共品,公交有著較強的正外部性。由于規(guī)模經(jīng)濟特點,公交服務在一定地理范圍內(nèi),通常形成壟斷經(jīng)營,采用平均成本而非邊際成本的定價方式。在競爭不充分的情況下,企業(yè)追求利潤的目的與政府提供公共服務的非營利性目的相互沖突,需要政府采取激勵機制,對企業(yè)進行引導。

    公交補貼的好處在于,在保持公交票價相對穩(wěn)定的前提下,保障公交企業(yè)經(jīng)營的可持續(xù)性,幫助公交企業(yè)規(guī)避可能的市場風險。而公交補貼的弊端在于,財政資金來源于稅收,財政資金的使用將服從城市發(fā)展目標,一旦用于公交,則喪失了其它用途可能獲得的收益,即公共資金的使用存在機會成本;公交行業(yè)自然壟斷的屬性,存在效率損失,補貼可能掩蓋了經(jīng)營低效的真正原因;在政府、公交企業(yè)、公交乘客三方關(guān)系中,政企間的“強連接”滋生了尋租空間;信息不對稱導致監(jiān)管失效。

    公交補貼的改進可以從以下幾點著手:一是推進公交企業(yè)信息公開,有利于政企合作,實現(xiàn)目標雙贏;二是精準公交補貼定項,有利于提高財政資金的透明度和使用效率;三是強化補貼的跟蹤與后評價,有利于形成目標反饋機制,保證公共事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

    二、城市公共交通發(fā)展、補貼與績效(同濟大學潘海嘯教授)

    潘海嘯教授介紹了我國過去十年公交行業(yè)的發(fā)展概況,講解了公交系統(tǒng)和公共政策的要點,并引用豐富的國際案例分析了公交企業(yè)運營成本和政府補貼之間的關(guān)系。

    (一)我國公共交通發(fā)展概況

    過去十年,我國公交的客運量增加了一百倍。期間,公交里程的增長和公交客運量的增加,呈現(xiàn)出正向線性相關(guān)。我國政府投入大量資金,用于發(fā)展城市軌道交通。

    中國的城市公交作出了一些新的嘗試,而全面、科學評價這些項目是一個難點。如南京等地的有軌電車,雖然美觀舒適,但是客運量很小。廣州的BRT,每小時客運量高達3萬人次,與地鐵不相上下,且建設(shè)成本更為低廉,但占用了大量的地面空間,機會成本較高。再如成都的一百多條“最后一公里”社區(qū)轉(zhuǎn)乘巴士線路,方便了居民,但運營成本較高;而上海閔行解決社區(qū)轉(zhuǎn)乘的問題,則采用了公共自行車的方式,成本控制較好。

    (二)公交系統(tǒng)和補貼政策的要素

    學界分析公交系統(tǒng)時,往往重點關(guān)注公交網(wǎng)絡(luò)和客流量要素,但也應該關(guān)注公交服務質(zhì)量。實際上,客流量也與服務質(zhì)量有關(guān)。對公交服務的評價標準并不統(tǒng)一,國際上有不同的指標,例如發(fā)車間隔、到站準點、線路套跑率等。

    需要關(guān)注的另一對要素是收入和成本。如果收入和成本能保持平衡,公交服務的質(zhì)量會難以得到保障??梢匝芯咳绾螌⒏嗟母偁帣C制引入公交補貼領(lǐng)域,否則很難獲得真實的公交運營成本信息。

    研究公交補貼,需同時分析公交行業(yè)與公共政策,綜合考慮公交系統(tǒng)中各子系統(tǒng)所起到的作用,并梳理補貼政策與其他公共政策之間的相互影響。厘清此間的交互關(guān)系和影響因素,才能充分把握公交補貼機制。

    (三)公交運營成本與公交補貼

    數(shù)據(jù)顯示,公交運營收入往往不能覆蓋其運營成本,所以政府補貼非常普遍。但同時,補貼也可能導致更多的不足。公交和軌交系統(tǒng)的規(guī)劃建設(shè),要關(guān)注運營模式和管理方法,要分析整體的投資效益。

    美國紐約公共交通補貼的對象主要是傳統(tǒng)汽電公交,因為公交的票款收入對運營成本的覆蓋力度最低。紐約對地鐵的補貼較少,地鐵服務質(zhì)量有所欠缺,比如站臺沒有空調(diào),衛(wèi)生較差。在美國洛杉磯,公交補貼使公交客運量有所上升,但是上升比例不高。很多城市會考慮公共交通的最大可能性,但要提升公共交通的規(guī)模,投入成本會非常高昂。地鐵在大都市的規(guī)模效益比較好,但在小城市,地鐵的規(guī)模越小,虧損可能越多。

    歐洲的城市,公共交通并不占主導地位。比如法國巴黎,自駕出行占到44%,公交出行只占20%左右。但是巴黎的公交補貼比例很高,占80%。此外,巴黎還有一個特點,就是靠企業(yè)的稅來補貼,政府補貼中也有一部分是從企業(yè)而來的。

    約翰·普徹(John Pucher)等人的《補貼對城市公交運營成本的影響》一文,對公交補貼和運營成本之間的關(guān)聯(lián)性進行了實證的定量分析。美國從50到80年代,隨著補貼的增加,公交運營成本是上升的。研究結(jié)果顯示,各種公交補貼,包括來自聯(lián)邦政府、州政府和其他來源的補貼,都與公交運營的單位成本呈正向相關(guān)的關(guān)系,即補貼越高單位成本越高,這樣的關(guān)系值得進一步研究。此外,分析結(jié)果顯示,生產(chǎn)率越高,運營成本越低;工資越高,運營成本越高;車隊規(guī)模越大,平均成本越高。按經(jīng)濟學規(guī)模報酬理論,公司的規(guī)模越大理應平均成本越低,從中看出公交行業(yè)或許不能簡單地用一般經(jīng)濟學原理來解釋,必須對運營成本進行深入研究。

    公交補貼往往有著良好的出發(fā)點,但是公交系統(tǒng)本身很復雜,所以在規(guī)劃和設(shè)計階段就需要充分考慮這些因素。

    三、公交行業(yè)績效管理實務的重難點與突破口(公交績效管理與評價領(lǐng)域?qū)<遥?/h2>

    公交行業(yè)績效管理領(lǐng)域的專家總結(jié)歸納了實際工作中的一些重難點:

    一是政府如何優(yōu)化公交補貼金額的測算?政府與企業(yè)之間不斷博弈,實際上往往參考過去幾年的平均水平來確定補貼金額。公交成本的數(shù)據(jù)專業(yè)性較強、核心數(shù)據(jù)獲取難度高、評估結(jié)論缺乏參照標準,在這些客觀情況帶來的挑戰(zhàn)中,政府如何確定公交補貼的金額,值得深思。

    二是公交作為準公共品,其公平性與效率性如何取舍?隨著社會的不斷發(fā)展,各類交通代步工具不斷更新、平臺不斷豐富,人們對于公交的需求也在不斷變化,專家建議從居民的出行需求方面進行深入調(diào)查,從需求角度去考慮公交的布局、可及性、頻次、承載力水平等。

    三是在利潤率達到公交公司接受水平時,政府應采用何種補貼方式?公交公司內(nèi)部管理該如何加強?社會公眾如何參與監(jiān)督?公交公司申請補貼時,通常突出公交票面收入上的虧損,而弱化公交公司的其他衍生性收入,包括公交廣告收入、特約汽車收入等。因此,一旦公交公司向政府提出政策性補貼,政府是采用托底的虧損補貼還是專項補貼值得深思。如果政府從總賬的角度去評估公交公司利潤情況,那么勢必要求公交公司提高信息公開程度,這對公交公司的財務管理和內(nèi)部控制提出了更高的要求。

    針對以上重難點,與會專家也對公交行業(yè)績效評價和管理作出了以下展望:

    一是補貼的方式需要變?nèi)~補貼為定項補貼。虧損可以分為政策性虧損和經(jīng)營性虧損。政策性虧損指企業(yè)生產(chǎn)或經(jīng)營某種產(chǎn)品的過程中因執(zhí)行指令、政策、規(guī)定而產(chǎn)生的虧損,如為承擔社會福利、實現(xiàn)公益性目標而產(chǎn)生的虧損以及由于國家限價因素而產(chǎn)生的虧損;經(jīng)營性虧損指企業(yè)因經(jīng)營管理問題而造成的虧損。公交補貼的邊界應該是政策性虧損,而非經(jīng)營性虧損。政府需要轉(zhuǎn)變過去對政策性和經(jīng)營性虧損統(tǒng)一兜底補貼的思路,改為對各類政策性虧損進行定項補貼。

    二是補貼的發(fā)放需要遵循成本規(guī)制與績效評價相結(jié)合的方式。公交成本規(guī)制是指合理界定公交行業(yè)各項運營成本范圍,科學建立公交單位運輸成本標準,并以此測算財政補貼和科學定價調(diào)價的政策。同時,公交績效評價的結(jié)果應作為衡量公交企業(yè)運營績效、發(fā)放政府補貼的重要依據(jù)。

    三是補貼的配套機制需要全面推進。在票價管理方面,應厘清公交企業(yè)公益性和經(jīng)營性的雙重特征,允許票價進行動態(tài)調(diào)整。在規(guī)劃與路權(quán)方面,應堅持規(guī)劃先行,保障公共交通路權(quán)優(yōu)先。在公交內(nèi)控體系建設(shè)方面,應優(yōu)化人員結(jié)構(gòu),健全培訓制度和激勵機制。在經(jīng)營方面,應在重點支持公交行業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和運營設(shè)備的基礎(chǔ)上,給予企業(yè)更多的自主權(quán),緩解企業(yè)的運營壓力。

    四是補貼的監(jiān)督約束機制需要不斷完善。建立財政補貼跟蹤評價機制,擴大社會參與,強化社會監(jiān)督,推動績效考核常態(tài)化。在績效考核過程中,加強對乘客公交服務水平滿意度調(diào)查,廣泛聽取民意,充分汲取民智,建立健全“政府主導、部門配合、各界參與”的監(jiān)督機制。

    (作者單位:上海聞政管理咨詢有限公司)

    [1]馮蘇葦.交通公共政策評價:一個理論和模型的綜述[C].上海:上海財經(jīng)大學出版社,2008.

    [2]馮蘇葦,蔡繼明.網(wǎng)約車如何規(guī)范監(jiān)管[J].西部大開發(fā),2016,(06).

    [3]吳邁,劉曉,耿會宣.京、津、冀建筑工程預算定額對比研究[J].建筑經(jīng)濟,2015,(01).

    [4]潘海嘯.城市交通方式和多模式間的轉(zhuǎn)換[M].同濟大學出版社,2003.

    [5]潘海嘯,施澄.效率與公平—交通可達性與社會公平問題思考[J].交通與港航 2016,(04).

    [6]周宇飛,李文思.績效評價與公交企業(yè)的財務管理探析—以A市公共交通績效評價為例[J].財政監(jiān)督,2015,(25).

    [7]Pucher J,Markstedt A,Hirschman I.Impacts of Subsidies on the Costs of Urban Public Transport[J]. Journal of Transport Economics&Policy,1983,17(2).

    (本欄目責任編輯:范紅玉)

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