污染場地治理修復經(jīng)濟政策研究

李述賢

摘 要：近幾年隨著環(huán)保工作逐漸受到社會各界的廣泛關(guān)注，污染場地的治理也日漸開始受到了重視。該文主要針對污染場地治理修復現(xiàn)有政策進行梳理的基礎(chǔ)上，分析了污染場地修復項目的資金機制模式和存在的問題，并提出了經(jīng)濟政策的建議。

關(guān)鍵詞：污染場地 治理 經(jīng)濟政策

中圖分類號：X505 文獻標識碼：A 文章編號：1674-098X（2017）01（c）-0071-03

污染場地治理修復問題正日益受到關(guān)注，并隨著相關(guān)法律法規(guī)的強化，場地治理修復需求正逐步得到釋放，污染場地修復的政策和資金機制問題日益成為場地修復的瓶頸。因此，該文從經(jīng)濟政策和資金機制的角度對現(xiàn)狀做了梳理，并針對目前存在的主要問題，提出了針對性的政策建議。

1 污染場地管理相關(guān)的政策分析

1.1 法律法規(guī)及管理政策

受到多種歷史因素的影響，我國環(huán)境保護領(lǐng)域雖然也高度關(guān)注環(huán)境污染治理問題，但是一直將關(guān)注的焦點放在到水和大氣方面上，對土壤污染問題相對忽視，特別是在當前《大氣污染防治法》和《水污染防治法》已經(jīng)出臺，在社會背景下得到廣泛的實施，土壤污染治理方面的法律法規(guī)仍然沒有得到相應(yīng)的制定，對土壤污染治理工作的優(yōu)化開展產(chǎn)生了不良影響。現(xiàn)階段我國土壤污染方面的法律法規(guī)還沒有形成體系，分散在不同類型的法律法規(guī)中，并且只存在原則性的規(guī)定，無法對污染場地治理和土壤修復提供科學的指導。

縱觀我國土壤治理方面的法律法規(guī)，在農(nóng)業(yè)環(huán)境保護方面的《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)用污泥中污染物控制標準》《基本農(nóng)田保護條例》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《農(nóng)田灌溉水質(zhì)標準》等相關(guān)法律條款中有所涉及，主要目的是希望能夠合理控制農(nóng)藥、化肥等過度使用造成的土壤污染問題。

防治“三廢”污染的有《固體廢物污染環(huán)境防治法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》等，適用于合理預防和治理廢氣、廢水以及固體廢棄物不合理處置可能形成的土壤污染問題。

土壤保護本身的有《土地管理法》《土地復墾條例》《土地管理法實施條例》等，主要用于土地管理和再開發(fā)。

除了在上述相對零散的法律法規(guī)中涉及到的部分土壤污染的法律規(guī)定外，我國相關(guān)環(huán)境保護部門針對場地污染治理需求也出臺了相應(yīng)的意見，希望加強對場地污染治理工作的規(guī)范，如在2004年環(huán)保局經(jīng)過系統(tǒng)研究簽發(fā)的《關(guān)于切實做好企業(yè)搬遷過程中環(huán)境污染防治工作的通知》、環(huán)保部2008年發(fā)布的《關(guān)于加強土壤污染防治工作的意見》以及2012年由環(huán)境保護部、工業(yè)和信息化部、國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于保障工業(yè)企業(yè)場地再開發(fā)利用環(huán)境安全的通知》，四部委的聯(lián)合通知主要針對工業(yè)企業(yè)場地變更利用方式，變更土地使用權(quán)人時所要開展的環(huán)境調(diào)查、風險評估、治理修復等工作做出了具有可操作性的規(guī)定，是目前推動工業(yè)污染場地修復的主要法規(guī)依據(jù)。

此外，在污染場地治理工作開展較早的地方，如沈陽、重慶等地，對污染場地治理修復法規(guī)政策也進行了一些地方上的探索。沈陽市環(huán)保局、沈陽市規(guī)劃和國土資源局經(jīng)過聯(lián)合分析和研究后共同印發(fā)《沈陽市污染場地環(huán)境治理及修復管理辦法》（試行）、重慶市人大常委頒布的《重慶市環(huán)境保護條例》，這些地方法規(guī)都在不同程度上彌補了當?shù)卦谖廴緢龅刂卫矸矫娣ㄒ?guī)政策的不足，對于指導污染場地工作開展起到了重要作用，也為其他地方乃至全國的污染場地法規(guī)制訂提供了先行經(jīng)驗和范例。

在重新修訂的《環(huán)境保護法》主要針對土壤修復問題做出了明確限定，在第三十二條中提出應(yīng)該進一步加強對大氣、水、土壤等方面的保護，并結(jié)合實際需求建立更為完善的調(diào)查、檢測、評估修復制度，保證土壤修復工作的順利推進。環(huán)保部正加緊制定《土壤污染防治行動計劃》，預計將在2016年頒布出臺。近年來，國家真正認識到土壤污染和治理工作的重要性，土壤污染修復工作方面的專門法律研究和制定已經(jīng)受到重視，這對推動污染場地修復、規(guī)范修復市場將起到巨大作用。

1.2 污染場地標準

1.2.1 質(zhì)量標準

在質(zhì)量標準方面，我國在1995年對土壤環(huán)境質(zhì)量控制要求制定的《土壤質(zhì)量環(huán)境標準》是當前土壤污染治理工作中能夠參照的最權(quán)威標準，在評價和修復污染場地方面發(fā)揮著極其重要的作用。但是由于《土壤質(zhì)量環(huán)境標準》的制定時間相對較早，受到當時社會發(fā)展情況的影響，在制定質(zhì)量標準的過程中主要集中在農(nóng)田土壤環(huán)境質(zhì)量控制方面，與當前以工業(yè)污染場地修復為主的情況存在較大差異，已經(jīng)無法滿足新時期場地污染治理的實際需求。

其他土壤環(huán)境保護質(zhì)量標準還包括《展覽會用地土壤環(huán)境質(zhì)量評價標準（暫行）》以及在2014年7月份廢止的《工業(yè)企業(yè)土壤環(huán)境質(zhì)量風險評價基準》和《食用農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境質(zhì)量評價標準》等，但是這些標準一般都是針對專門問題提出的，所以適用性偏低，無法滿足普遍性的場地污染治理需求。如《展覽會用地土壤環(huán)境質(zhì)量評價標準（暫行）》就是針對展會用地土壤環(huán)境質(zhì)量控制提出的，一般僅適用于展會用地土壤環(huán)境質(zhì)量評價項目，缺乏普遍適用性。

但是居住類的項目目前還沒有制定科學合理的使用土壤質(zhì)量評價標準，這也在一定程度上造成在將工業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榫幼∮玫氐倪^程中，沒有相契合的質(zhì)量標準進行參考，對居住用地項目進行選址的過程中也缺乏相應(yīng)的質(zhì)量標準支持，造成在污染場地修復實踐標準使用的不確定性和任意性，也造成地方環(huán)保部門的監(jiān)管依據(jù)不足，甚至難以開展，居住用地的土壤使用安全存在隱患。

1.2.2 技術(shù)導則

在2014年2月，國家環(huán)境保護部正式頒布了《場地環(huán)境調(diào)查技術(shù)導則》（HJ 25.1-2014）、《場地環(huán)境監(jiān)測技術(shù)導則》（HJ 25.2-2014）、《污染場地風險評估技術(shù)導則》（HJ 25.3-2014）、《污染場地土壤修復技術(shù)導則》（HJ 25.4-2014）以及《污染場地術(shù)語》（HJ 682-2014）。對污染場地治理修復程序、方法和術(shù)語進行了規(guī)范，對場地修復調(diào)查、監(jiān)測、風險評估和治理修復技術(shù)選擇等環(huán)節(jié)提供了具體、可操作的技術(shù)指導，對污染場地修復工作的規(guī)范和評價提供了依據(jù)。

1.3 與經(jīng)濟刺激有關(guān)的政策

目前我國尚未出臺專門的污染場地修復經(jīng)濟政策，已有的與經(jīng)濟刺激有關(guān)的措施也比較分散，與經(jīng)濟刺激有關(guān)的政策有如下方面內(nèi)容。

政策發(fā)布日期發(fā)布單位主要內(nèi)容有《關(guān)于組織申報歷史遺留重金屬污染治理2012年中央預算內(nèi)投資備選項目的通知》，發(fā)布日期2012.2.14，發(fā)改委對于原責任主體屬于地方企業(yè)的項目給予最高不超過總投資30%的補助，對于原責任主體屬于中央下放地方企業(yè)的項目給予高不超過總投資45%的補助?！断娼饔蛑亟饘傥廴局卫韺嵤┓桨浮罚?012—2015年），發(fā)布時間2012年6月27日，湘政辦“十二五”末，重金屬企業(yè)數(shù)量及重金屬排放量比2008年減少50%，經(jīng)過治理，力求2015年鉛、汞、鎘、砷等重金屬排放總量在2008年基礎(chǔ)上削減70%左右，“十二五”期間完成項目856個，總投資505億元?！蛾P(guān)于保障工業(yè)企業(yè)場地再開發(fā)利用環(huán)境安全的通知》，發(fā)布日期2012年11月27日，環(huán)保部、工信部、國土資源部、住建部提出了對城鎮(zhèn)工業(yè)企業(yè)污染場地進行管理方面的基本工作任務(wù)有：對污染場地的土地用途加以規(guī)范有：對污染場地的土地流轉(zhuǎn)問題加以控制；嚴格排查污染場地；對污染場地的土地流轉(zhuǎn)工作進行科學管理；積極組織開展污染場地的治理和修復工作；嚴格進行環(huán)境風險評估和治理修復管理；防范場地污染；以“誰污染，誰負責”的原則確認責任主體；強化保障；加強組織領(lǐng)導等?！兜V山地質(zhì)環(huán)境恢復治理專項資金管理辦法》，發(fā)布日期2013年3月27日，財政部、國土資源部成立專項資金，用于礦山地質(zhì)環(huán)境恢復治理工程支出及其他相關(guān)支出。

2 污染場地修復市場基本發(fā)展現(xiàn)狀

由于污染場地的修復工作存在一定的專業(yè)性和復雜性，因此，污染場地的治理研究已經(jīng)得到了發(fā)展，但是污染場地修復和治理仍然是政府部門需要高度重視的、工業(yè)企業(yè)搬遷后必須解決的重點場地房地，也是產(chǎn)開發(fā)工作難點。同時，受到居民健康意識進一步的影響，我國污染場地修復項目也呈現(xiàn)出逐漸增多的發(fā)展態(tài)勢，專業(yè)性的場地修復企業(yè)逐漸出現(xiàn)，對我國污染場地治理和修復工作的發(fā)展產(chǎn)生了一定的影響。

現(xiàn)階段，由于在污染場地治理方面強制性法律法規(guī)存在嚴重缺失，并且場地修復工作機制也沒有得到明確的限定，因此，土壤修復市場尚未得到真正的激活，造成我國土壤修復工作表現(xiàn)出較強的地域性特征，大部分項目由污染企業(yè)內(nèi)部或者當?shù)丨h(huán)保部門進行處理，統(tǒng)一的場地污染治理和修復市場尚未形成。此外土壤修復產(chǎn)業(yè)項目具有較高的集中度，也是發(fā)展現(xiàn)狀中較為重要的問題，絕大多數(shù)項目集中在幾家大型企業(yè)中，其他幾百家中小企業(yè)只接到了少數(shù)訂單，甚至還存在部分企業(yè)無法接到項目訂單的現(xiàn)象，這就對企業(yè)發(fā)展以及市場良性運行產(chǎn)生消極影響。

3 污染場地修復資金機制

3.1 國際污染場地修復資金機制

3.1.1 美國“超級基金”

20世紀80年代，美國政府部門設(shè)立了“超級基金”，為無法確定責任主體或者能夠確定責任主體但是責任主體無力承擔費用的污染場地治理提供了相應(yīng)的保障。1996年，美國政府對“超級基金”的資金規(guī)模進行了適當?shù)耐卣?，從最初?6億美元增加到85億美元，“超級基金”保障能力得到進一步提升。而從1982—2013年的30多年時間內(nèi)，美國社會上共計有1 320塊污染場地進入污染控制清單中，然而受到高昂治理費用的影響，最終完成治理的僅有200塊左右，雖然數(shù)量看似相對較低，卻已經(jīng)是全球領(lǐng)先水平。此外，美國也嘗試組織開展棕色地塊治理循環(huán)貸款基金示范試點，有效增強了治理資金的持續(xù)性。

3.1.2 德國土壤污染基金

德國在場地污染治理方面投入的經(jīng)費相對較多，環(huán)境責任基金體系也較為龐大，具有更為廣闊的覆蓋面，并且土壤污染基金是這一基金體系中較為重要的組成部分。一般來說，德國土壤污染基金主要用于對土壤污染的責任主體無力承擔修復責任、多主體之間無法有效確定責任的情況下承擔土壤污染治理工作。

現(xiàn)階段，德國每年大約會在土壤污染治理工作中投入16億馬克，另外還包含一部分政府部門的直接財政補貼、稅收優(yōu)惠政策以及優(yōu)惠性貸款等。

3.1.3 日本“指定援助法人基金”

日本在土壤污染治理基金的建設(shè)方面積極借鑒美國和德國等國家的經(jīng)驗，結(jié)合該國實際情況創(chuàng)設(shè)了指定援助法人基金，即在相關(guān)法律條款的限定下向制定區(qū)域內(nèi)無過失購入污染場地但是無力承擔治理資金的土地所有者提供相應(yīng)的治理資金援助。日本“指定援助法人基金”主要由4個部分所構(gòu)成，即國家預算、向產(chǎn)業(yè)界組織和個人收取的費用、各級地方政府的配套資金以及土地所有者自己承擔的資金。

3.2 國內(nèi)污染場地資金機制

現(xiàn)階段，我國污染場地的修復尚未得到系統(tǒng)管理，因此沒有構(gòu)建與明確合理、權(quán)責一致的資金機制。

我國前期場地土壤修復工作中的場地基本上以工業(yè)用地為主，除了少部分國家試點的修復場地之外，這些被修復的場地主要位于老城區(qū)的中心地段。房地產(chǎn)開發(fā)價值相對較高，并且由工業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地后產(chǎn)生了良好的溢價收益，場地修復費用僅占溢價收益的小部分，因此，場地修復工作往往在商業(yè)利益的作用下自發(fā)運行。

當前我國在礦山和農(nóng)田污染場地修復方面開展的項目相對較少，但是在當前城市內(nèi)部污染場地已經(jīng)得到基本控制的情況下，對礦山和農(nóng)田的修復必然會逐漸提上日程。就修復資金機制來說，由于在礦產(chǎn)開發(fā)時，已經(jīng)提取了礦山修復保證金的費用，可以作為礦山修復的一個來源，但對于年代久遠的廢棄礦山和無主礦山的修復還依賴于財政的投入。

農(nóng)田由于其本身經(jīng)濟產(chǎn)出十分有限，目前農(nóng)田污染的治理費用主要依靠政府財政撥款，新修訂的《環(huán)境保護法》對治理費用進行了明確規(guī)定，提出我國各級人民政府應(yīng)該在財政預算工作中對這部分資金進行合理安排，借以支持農(nóng)村飲用水水源地的保護工作，加強生活污水和廢棄物處理工作，促使土壤污染防治和農(nóng)村工礦污染等情況得到了改善。

4 當前我國污染場地治理修復工作中面臨的主要問題

現(xiàn)階段對我國污染場地治理情況進行綜合分析可以發(fā)現(xiàn)，我國污染場地治理修復面臨的主要問題有以下幾點。

一是法律法規(guī)缺失。土壤污染防治和修復法規(guī)缺失，土壤污染的法律責任主體以及污染者在治理過程中應(yīng)該承擔的責任和義務(wù)問題尚未得到明確的限定，嚴重局限了土壤修復產(chǎn)業(yè)的順利發(fā)展。

二是資金渠道單一。土壤修復項目資金以政府支持為主，造成資金缺口較大，在缺乏穩(wěn)定資金投入和技術(shù)投入的情況下無法在短期內(nèi)取得良好發(fā)展成效。

5 污染場地治理修復的經(jīng)濟政策建議

對于目前面臨的污染場地修復中存在的問題，從經(jīng)濟政策的角度提出以下3個方面政策建議。

5.1 建立多資金來源的“土壤污染治理基金”

“土壤污染治理基金”的建立應(yīng)該由政府部門牽頭，探索多渠道資金來源，如中央財政劃撥專項資金、結(jié)合土壤污染情況向企業(yè)增收差異性的附加稅；地方政府實施配套投資；向加工或者消費含有持久性污染物品的企業(yè)或者個人征收相應(yīng)的消費稅；由污染場地的責任主體承擔部分治理和修復費用；向固體廢棄物持有者征收差別化費用；向土壤修復企業(yè)征收一定比例的稅費；向土地修復過程中出現(xiàn)的增值出售盈利征收相應(yīng)稅費。

5.2 出臺財稅政策為土壤污染治理提供良好的支持

基于當前我國土壤污染治理的實際情況，要想進一步提升治理水平，還應(yīng)該針對具體的問題出臺適用性較強的財稅政策。其一，針對直接造成場地污染的企業(yè)應(yīng)該征收一定的污染附加費；其二，向加工或者使用含有持久性污染物品的企業(yè)或者個人征收相關(guān)消費稅；其三，對于間接造成土壤污染的企業(yè)征收低水平的污染附加稅；其四，向從國外進口有害固體廢棄物的企業(yè)或者個人征收一定的環(huán)境稅；其五，對積極從事污染治理和修復工作的相關(guān)企業(yè)給予一定的稅收優(yōu)惠或減免政策支持。這樣政府部門結(jié)合上述5點制定科學合理的稅收標準，能夠為土壤污染治理工作的優(yōu)化提供良好的支持。

5.3 加大PPP模式推廣力度，積極引入民間資本

PPP模式具體可以稱之為“政府-企業(yè)-合作”模式。政府和企業(yè)雙方建立相應(yīng)的合資公司，來組織開展經(jīng)濟合作，并且企業(yè)在政府部門的支持下獲得相關(guān)項目的長期特許經(jīng)營權(quán)或者項目收益全，而政府部門借助企業(yè)的配合也應(yīng)該積極引入更為專業(yè)、先進的技術(shù)和資源，進而促使場地污染和土壤修復治理工作取得良好的發(fā)展成效。例如：我國政府在湖南湘潭的重金屬污染整治工作中就嘗試引入了PPP模式，促使政府部門與土壤污染治理企業(yè)永清集團進行合作，共同成立了合資公司，促使工業(yè)場地污染治理和土壤修復工作得到順利推進。在完成修復工作后還將原污染工業(yè)場地打造成為多功能的生態(tài)新城，永清集團在土地交易盈利中獲得了豐厚的治理收益。

參考文獻

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