人防工程建設(shè)與開(kāi)發(fā)利用淺析

【摘要】地下空間作為一種國(guó)土資源，對(duì)拓展城市發(fā)展空間、提升城市綜合環(huán)境水平的起到重要作用。建國(guó)以來(lái)，國(guó)家對(duì)人防工程的建設(shè)十分重視，如何做好建設(shè)與利用的結(jié)合，在當(dāng)下市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的環(huán)境中十分重要。本文結(jié)合杭州實(shí)際，對(duì)人防工程的建設(shè)與開(kāi)發(fā)利用進(jìn)行了簡(jiǎn)要的分析與探討。

【關(guān)鍵詞】人防工程；建設(shè)；開(kāi)發(fā)利用

隨著城市建設(shè)的快速推進(jìn)，城市人口的急劇增長(zhǎng)和城市發(fā)展空間的矛盾日益顯現(xiàn)，城市用地的嚴(yán)重不足，在很大程度上制約了城市的發(fā)展。地下空間作為一種重要的國(guó)土資源，在拓展城市發(fā)展空間、促進(jìn)城市功能轉(zhuǎn)型、提升城市綜合環(huán)境水平上發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。杭州作為國(guó)際知名旅游城市，近年來(lái)成功舉辦了G20會(huì)議等一系列具有重大影響力的活動(dòng)，城市的定位也開(kāi)始向建設(shè)國(guó)際化大都市的戰(zhàn)略目標(biāo)發(fā)展，隨之而來(lái)的是對(duì)土地資源的需求越來(lái)越大，供需矛盾越加突出。因此，如何有效地開(kāi)發(fā)利用好地下空間，深入推進(jìn)人防工程建設(shè)和城市地下空間開(kāi)發(fā)利用和整合，促進(jìn)國(guó)土空間集約高效利用，打造立體化的國(guó)際化大都市，值得探討研究。

1、背景與現(xiàn)狀

根據(jù)杭州市政府批復(fù)的《杭州市地下空間開(kāi)發(fā)近期建設(shè)規(guī)劃（2016-2020年）》，到2020年，力爭(zhēng)杭州市區(qū)城市地下空間開(kāi)發(fā)利用面積達(dá)到8260萬(wàn)平方米，其中新增地下空間面積約2500萬(wàn)平方米，重點(diǎn)推進(jìn)12個(gè)成片開(kāi)發(fā)重點(diǎn)區(qū)域、28個(gè)地下綜合體、87個(gè)主要地鐵站點(diǎn)的地下空間開(kāi)發(fā)。該規(guī)劃的確定，給杭州市人防工程建設(shè)與開(kāi)發(fā)利用帶來(lái)了前所未遇的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。

人防工程的建設(shè)主要是為滿(mǎn)足戰(zhàn)備需要，按照“深挖洞、廣積糧、不稱(chēng)霸”的指示精神，以構(gòu)建人防工事為主要目標(biāo)。改革開(kāi)放以后，按照平戰(zhàn)結(jié)合的原則，大力推進(jìn)人防醫(yī)療保障、人員隱蔽防護(hù)、物資供應(yīng)和生活保障等工程，同時(shí)這些自建工程在平時(shí)也被用于市民停車(chē)、城市交通、休閑購(gòu)物、健身娛樂(lè)和倉(cāng)儲(chǔ)等，為城市的戰(zhàn)時(shí)防空、平時(shí)服務(wù)發(fā)揮了重要作用。

2、人防工程建設(shè)與開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中存在的困難

1）宣傳教育及認(rèn)識(shí)上存在誤區(qū)。除了自建人防工程以外，城市人防工程主要是結(jié)建工程，但開(kāi)發(fā)商對(duì)人防工程的認(rèn)識(shí)不夠、人防觀(guān)念不強(qiáng)，還沒(méi)有從傳統(tǒng)的人防概念中解放出來(lái)，沒(méi)有將人防工程建設(shè)與開(kāi)發(fā)利用結(jié)合起來(lái)，造成了資源的大量浪費(fèi)；同時(shí)由于建設(shè)成本、地質(zhì)構(gòu)造、規(guī)范要求、施工技術(shù)難度等原因，部分開(kāi)發(fā)商為圖省事，寧可繳費(fèi)也不愿意建設(shè)，導(dǎo)致人防工程建設(shè)開(kāi)展困難。

2）規(guī)劃管理相對(duì)滯后。人防工程及城市地下空間規(guī)劃的滯后或者管理不嚴(yán)，導(dǎo)致地下與地上建設(shè)“脫節(jié)”的現(xiàn)象，同時(shí)由于項(xiàng)目審批的單獨(dú)性，導(dǎo)致地下空間開(kāi)發(fā)規(guī)模普遍較小、分布零散、無(wú)序開(kāi)發(fā)、無(wú)法連通，影響人防工程的整體效能發(fā)揮和整體開(kāi)發(fā)利用。

3）管理體制不順。目前，地下空間的開(kāi)發(fā)利用管理，設(shè)計(jì)發(fā)改委、住建、規(guī)劃、國(guó)土、人防、交通和房地產(chǎn)商等多個(gè)部門(mén)，條塊分割，難以形成系統(tǒng)管理，一定程度上也影響了開(kāi)發(fā)利用和建設(shè)發(fā)展。

3、人防工程建設(shè)與開(kāi)發(fā)利用的建議

1）加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，大力營(yíng)造氛圍。要積極、主動(dòng)地抓住人防工程建設(shè)與地下空間開(kāi)發(fā)利用展的重要機(jī)遇，廣泛宣傳人防工程建設(shè)在完善城市功能、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、解決民生需求、提升城市綜合環(huán)境水平等方面的重要作用，切實(shí)轉(zhuǎn)變社會(huì)大眾的思想觀(guān)念，增強(qiáng)各有關(guān)部門(mén)的使命感和緊迫感。既要爭(zhēng)取領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門(mén)對(duì)人防工作的支持，把握人防工作主動(dòng)權(quán)，也要鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量投資建設(shè)人防工程和開(kāi)發(fā)利用地下空間，大力用早人防工程建設(shè)與城市地下空間開(kāi)發(fā)利用的良好氛圍。

2）強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)，提高發(fā)展能效。要科學(xué)、合理、有序、集約地開(kāi)發(fā)利用地下空間，關(guān)鍵是加強(qiáng)人防工程建設(shè)和地下開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃管理，實(shí)現(xiàn)地上、地下建設(shè)“同步規(guī)劃、同步審批、同步實(shí)施”。一是要強(qiáng)化人防專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的引領(lǐng)作用，發(fā)揮規(guī)劃調(diào)控空間資源分配、推動(dòng)功能布局轉(zhuǎn)型的作用，將人防規(guī)劃真正納入城市規(guī)劃管理體系，使人防工程建設(shè)與城市建設(shè)相協(xié)調(diào)；二是要要根據(jù)城市發(fā)展的實(shí)際及人防建設(shè)現(xiàn)實(shí)需要，科學(xué)合理的開(kāi)展人防專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的修編工作，提高規(guī)劃的科學(xué)性、合理性和實(shí)用性，更好的引導(dǎo)人防工程的功能布局、合理配置，實(shí)現(xiàn)構(gòu)建“種類(lèi)齊全、功能完善、布局合理、平戰(zhàn)結(jié)合”的人防工程體系，增強(qiáng)整體防護(hù)能力。三要堅(jiān)持依法審批，嚴(yán)格把關(guān)。人防、規(guī)劃、住建、國(guó)土、房管等部門(mén)要加強(qiáng)協(xié)作，理順地下空間開(kāi)發(fā)管理體制，密切配合，嚴(yán)格落實(shí)報(bào)建聯(lián)審制度，嚴(yán)把建設(shè)項(xiàng)目審批關(guān)口，堅(jiān)持建地上必先建地下、地下空間開(kāi)發(fā)利用必須兼顧人防要求的原則，依法落實(shí)地下空間開(kāi)發(fā)利用和人防工程建設(shè)控制性詳細(xì)規(guī)劃的各項(xiàng)要求，保證規(guī)劃的順路落地。

3）加強(qiáng)政策扶持，激發(fā)發(fā)展活力。建立職責(zé)明確、協(xié)調(diào)推進(jìn)的地下空間開(kāi)發(fā)利用工作機(jī)制。一要加強(qiáng)政策研究和制定，查找制約地下空間開(kāi)發(fā)利用和人防建設(shè)發(fā)展的短板，著力解決城市地下空間的部門(mén)職責(zé)、管理主體、開(kāi)發(fā)方式、權(quán)屬登記、人防工程配建比例、連通義務(wù)等核心問(wèn)題，從而逐步建立起相對(duì)完善的城市地下空間開(kāi)發(fā)利用政策保障體系。二要?jiǎng)?chuàng)造便利條件，出臺(tái)優(yōu)惠政策，吸引社會(huì)資金投資人防工程建設(shè)。加大政策優(yōu)惠扶持力度，對(duì)企業(yè)和個(gè)人投資建設(shè)的人防工程進(jìn)行補(bǔ)貼，如地下停車(chē)場(chǎng)、地下過(guò)街地道等兼顧人防要求的社會(huì)公益性項(xiàng)目。同時(shí)要積極搭建融資平臺(tái)，不斷拓寬人防工程和地下空間開(kāi)發(fā)建設(shè)的融資渠道，實(shí)現(xiàn)融資方式的多樣化，為大規(guī)模開(kāi)發(fā)建設(shè)人防工程和地下空間提供資金支持。

4）分類(lèi)指導(dǎo)，推動(dòng)產(chǎn)權(quán)政策落地。長(zhǎng)期以來(lái)人防工程產(chǎn)權(quán)不明晰，導(dǎo)致管理、使用、維護(hù)不規(guī)范，是制約人防工程建設(shè)和開(kāi)發(fā)利用的主要原因之一。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人防工程建設(shè)投資日益多元化，越來(lái)越多的社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人成為人防工程的建設(shè)主體，因此產(chǎn)權(quán)政策的落地也成為亟待解決的問(wèn)題。建議將由國(guó)家出資建設(shè)的人防工程，如人防指揮所、早期人防工程、戰(zhàn)備物資儲(chǔ)備隱蔽場(chǎng)所、人員隱蔽場(chǎng)所等國(guó)防資產(chǎn)，由當(dāng)?shù)卣块T(mén)負(fù)責(zé)建設(shè)和管理，產(chǎn)權(quán)屬于國(guó)家；由社會(huì)資產(chǎn)投資建設(shè)的人防工程，按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)管理、誰(shuí)收益”的原則，明晰產(chǎn)權(quán)，給予投資者平時(shí)使用、收益和處置的權(quán)力，消除社會(huì)投資的后顧之憂(yōu)，激發(fā)人防工程建設(shè)和開(kāi)發(fā)利用的熱情，從而把有限的地下空間資源利用好、建設(shè)好。