新型城鎮(zhèn)化背景下征地拆遷衍生問題與對策分析

【摘要】近幾年中國經(jīng)濟(jì)增速逐漸放緩，從高速增長型向高效增長轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)變。國家把推行新型城鎮(zhèn)化建設(shè)作為保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的強大引擎。推行新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要面對一大核心問題就是征地拆遷及安置補償，本文對征地拆遷過程中遇到的突出矛盾及衍生問題進(jìn)行分析，希望通過分析找到行之有效對策化解矛盾。

【關(guān)鍵詞】新型城鎮(zhèn)化；征地拆遷；農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口；占補平衡

1、研究背景與目的

目前全球經(jīng)濟(jì)環(huán)境疲軟、貿(mào)易保護(hù)主義抬頭，作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展三駕馬車之一的出口已無法推動中國持續(xù)經(jīng)濟(jì)增長。近幾年中國經(jīng)濟(jì)增速逐漸放緩，從高速增長型向高效增長轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)變。國家希望通過推行新型城鎮(zhèn)化建設(shè)實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級，釋放內(nèi)需實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康增長。城鎮(zhèn)化水平持續(xù)提高會使更多農(nóng)民通過轉(zhuǎn)移就業(yè)提高收入，通過轉(zhuǎn)為市民享受更好的公共服務(wù)，從而使城鎮(zhèn)消費群體不斷擴大、消費結(jié)構(gòu)不斷升級、消費潛力不斷釋放，也會帶來城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和住宅建設(shè)等巨大投資需求。目前發(fā)達(dá)國家城鎮(zhèn)化率都在80%以上，根據(jù)國家統(tǒng)計局2016年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報提供的數(shù)據(jù)中國城鎮(zhèn)化率為57.35%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為41.2%。我國城鎮(zhèn)化水平僅處于世界平均水平，提升空間巨大。

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)需要征收大量土地作為支持[1]，土地作為稀缺資源涉及多方利益，利益分配不均極易出發(fā)利益主體之間的矛盾沖突。本文希望抓住征地拆遷這一極易產(chǎn)生沖突的重點環(huán)節(jié)，針對征地拆遷過程中現(xiàn)存問題以及由征地拆遷引起的衍生問題，分析產(chǎn)生原因并尋找可行的對策與解決方案。有針對性的化解矛盾，減少新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中遇到的障礙。

2、目前存在的問題

2.1失地農(nóng)民得不到妥善安置

征地拆遷實質(zhì)一次利益再分配的過程，各方在此過程中都力求自己的利益最大化。地方政府作為新型城市化建設(shè)的主體、政策的制定者，在征地拆遷過程中處于絕對優(yōu)勢地位。地方政府通過壓縮拆遷成本、推高土地價格最大限度獲得土地增值收益，并享受城市化建設(shè)帶來稅收收入。農(nóng)民作為征地拆遷過程中的弱勢群體，雖然是土地的擁有者，但是當(dāng)國家或者地方政府決定以公共利益的需要對其土地進(jìn)行征收時，農(nóng)民在土地被征收后失去收入來源的同時無法獲得相應(yīng)的補償，更無法享受土地征收后用地性質(zhì)變化產(chǎn)生的土地升值收益。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析農(nóng)民在征地拆遷過程中獲得的補償至少應(yīng)該與損失相當(dāng)，土地作為農(nóng)民的生產(chǎn)資源、收入來源、養(yǎng)老保證重要性可見一斑。失地農(nóng)民沒有穩(wěn)定的工作作為收入來源，當(dāng)發(fā)生征地補償不到位情況便會引發(fā)集體上訪、拒絕拆遷等情況，矛盾激化更會引發(fā)社會治安問題。政府與農(nóng)民之間的利益摩擦導(dǎo)致土地資源的閑置，土地農(nóng)業(yè)價值、開發(fā)后的經(jīng)濟(jì)價值都會產(chǎn)生損失[2]。

2.2農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化受阻

新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中人口從農(nóng)村流向城市，形成大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。一類農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口通過接受高等教育、專業(yè)技能培訓(xùn)在城市就業(yè)，多集中在一線、二線城市發(fā)展，受制于嚴(yán)格的落戶政策無法與戶籍人口享有同等社會保障。另一類農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化產(chǎn)生的剩余勞動力和土地征收產(chǎn)生的失地農(nóng)民，相較于前一類他們的群體數(shù)量龐大、受教育水平偏低、就業(yè)技能缺失、收入水平不高，呈現(xiàn)“亦工亦農(nóng)、亦城亦鄉(xiāng)”的“候鳥式”流動[3]。此類農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口缺乏基本的社會保障，隨遷子女教育無法享受同等受教育權(quán)，極易造成農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口回流，更需要得到社會與政府的重視。

城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化[4]，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口僅帶來城鎮(zhèn)化率的提升，然而受制于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、戶籍壁壘等原因，戶籍人口城鎮(zhèn)化率并沒有提升。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口無法享受經(jīng)濟(jì)增長與城鎮(zhèn)化水平提高帶來的紅利，以及醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育等多項社會保障的差異化，都將阻礙農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口真正融入城市成為城市居民。

2.3土地資源占補平衡實現(xiàn)困難

城市化建設(shè)的不斷推進(jìn)，需要征收大量的土地作為支持，根據(jù)國土部提供的數(shù)據(jù)2015年全國國有建設(shè)用地供應(yīng)53.4萬公頃。針對建設(shè)用地占用農(nóng)用地的情況，《土地管理法》規(guī)定的國家實行占用耕地補償制度，非農(nóng)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地要按照“占多少，補多少”的原則，補充數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母亍?/p>

目前我國耕地面積逐年下降，需要利用耕地后備資源進(jìn)行補充。但我國東部沿海、轄區(qū)面積較小的直轄市和個別省份，耕地后備資源已近枯竭，落實耕地占補平衡困難，個別省市出現(xiàn)了難以足額落實耕地占補平衡的情況。東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)補充耕地成本也逐年攀升，占補平衡難度持續(xù)增大。部分地區(qū)在落實占補平衡政策過程中甚至出現(xiàn)占優(yōu)補劣，占多補少的現(xiàn)象。

3、問題應(yīng)對方式探討

3.1完善提高拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)

土地征收工作講究的是迅速充足有效[5]。按照現(xiàn)行的2004年修正的《土地管理法》制定的補償標(biāo)準(zhǔn)土地補償費和安置補助費用不得超過土地被征收前三年平均產(chǎn)值的30倍，只能保證失地農(nóng)民維持原有的生活水平，無法保障其城市生活的可持續(xù)生計[6]。現(xiàn)有政策不再具有時效性，需制定新的完善征收補償標(biāo)準(zhǔn)，將用地性質(zhì)改變帶來的土地增值考慮進(jìn)來。農(nóng)民作為利益主體方與政府具備同等參與制定征地補償標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)利。農(nóng)民和政府應(yīng)就拆遷標(biāo)準(zhǔn)、完成期限、安置方案等達(dá)成一致方可啟動征地，避免征收時間過長造成后期征收標(biāo)準(zhǔn)提高，避免差異化征收帶來的不確定因素，避免無法及時完成拆遷工作帶來的沉沒成本。

3.2做好失地農(nóng)民就業(yè)安置工作

積極引導(dǎo)失地農(nóng)民就業(yè)，建立失地農(nóng)業(yè)就業(yè)保障體系，針對失地農(nóng)民設(shè)立就業(yè)技能培訓(xùn)機構(gòu)，培養(yǎng)失地農(nóng)民就業(yè)技能提升競爭力。政府加大扶植力度，積極提升失地農(nóng)民的社會地位，針對失地農(nóng)民自身特點創(chuàng)造適合失地農(nóng)民的就業(yè)崗位，定向幫扶就能力差的失地農(nóng)民，在修建還遷房的基礎(chǔ)上按比例修建經(jīng)營性共建對失地農(nóng)民進(jìn)行原地就業(yè)安置，避免失地農(nóng)民因無法就業(yè)脫離社會保障體系。完善政策體系加強政策監(jiān)管力度，避免偏遠(yuǎn)地區(qū)因監(jiān)管不到位使得農(nóng)民無法的到妥善安置。

3.3戶籍制度改革打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)

推廣和完善居住證制度，一線二線發(fā)達(dá)城市繼續(xù)完善居住證制度，鼓勵小城鎮(zhèn)效仿現(xiàn)有大城市的成功經(jīng)驗推廣居住證制度。簡化居住證辦理程序讓城市居民與戶籍人口享受同等的醫(yī)療衛(wèi)生養(yǎng)老教育等社會福利政策。開放小城鎮(zhèn)落戶，有針對性的開發(fā)三線、四線城市落戶指標(biāo)，需要控制人口的大城市適當(dāng)放寬對高科技人才、專業(yè)技能人才落戶條件。進(jìn)一步完善戶籍制度，逐步消除農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口之間、城市居民與戶籍人口之間的社會保障差異，通過政策保障打破城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)戶籍城鎮(zhèn)化率的提升。

3.4土地資源多元化統(tǒng)籌利用

以堅守十八億畝耕地紅線為前提，加強監(jiān)管力度落實占補平衡政策，堅決杜（下轉(zhuǎn)47頁） （上接45頁）絕占優(yōu)補劣、占多補少。推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)，通過宅基地整合、棚戶區(qū)改造實現(xiàn)土地集約利用。充分利用未利用地，改造具備開墾條件的未利用地補充耕地數(shù)量，開發(fā)部分不具備氣候調(diào)節(jié)作用的未利用地補充建設(shè)用地需求。局部地區(qū)開放跨區(qū)域占卜平衡，由國家統(tǒng)籌調(diào)配對部分后備資源近乎枯竭無法在省域內(nèi)實現(xiàn)占補平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域開放跨省占補平衡。

總結(jié)：

本文通過分析新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中征地拆遷這一核心環(huán)節(jié)，對其引發(fā)的突出矛盾及衍生問題進(jìn)行分析，重點就失地農(nóng)民安置補償爭議、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化受阻、土地資源占補不平衡這三個問題的產(chǎn)生原因進(jìn)行了論述。希望借由提高完善拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)，妥善安置失地農(nóng)民，改革完善現(xiàn)有戶籍制度，統(tǒng)籌利用土地資源等方式化解矛盾。

相信隨著社會制度和法律監(jiān)管的不斷完善，政府和失地農(nóng)民能夠已更加平等的角色來面對征地產(chǎn)生的安置、就業(yè)等問題，外來人口和戶籍人口能夠享有同等的社會保障，逐步化解制約新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的障礙。通過新型城鎮(zhèn)化建設(shè)順利開展，保障我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康增長，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化和公共服務(wù)均等化，創(chuàng)建共同富裕的和諧社會。

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