“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”后深圳城市更新的政策及發(fā)展建議

唐 俊

（深圳信息職業(yè)技術(shù)學(xué)院交通與環(huán)境學(xué)院，廣東 深圳 518172）

“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”后深圳城市更新的政策及發(fā)展建議

唐 俊

（深圳信息職業(yè)技術(shù)學(xué)院交通與環(huán)境學(xué)院，廣東 深圳 518172）

城市是一個(gè)有機(jī)生命體，具有生老病死及蛻變的生命特征。深圳創(chuàng)造現(xiàn)代城市發(fā)展奇跡的同時(shí)，也率先遇到了資源瓶頸和功能結(jié)構(gòu)失衡的發(fā)展難題。作為全國(guó)創(chuàng)新型城市之一的深圳敢于先行先試，2016年城市更新實(shí)行強(qiáng)區(qū)放權(quán)，羅湖作為改革試點(diǎn)率先啟動(dòng)。實(shí)施強(qiáng)區(qū)放權(quán)是化解城市發(fā)展瓶頸、增強(qiáng)城市未來(lái)競(jìng)爭(zhēng)力的重大舉措。

強(qiáng)區(qū)放權(quán)；城市更新；政策建議

1 文獻(xiàn)綜述

國(guó)外關(guān)于城市更新的研究多為研究城市的現(xiàn)代化為技術(shù)創(chuàng)新提供有利的環(huán)境，有助于共享創(chuàng)新投入，促進(jìn)創(chuàng)新要素的相互匹配，推動(dòng)人力資本積累，加快城市的現(xiàn)代化發(fā)展（Combes et al.，2012；Carlino and Kerr，2015），因此，城市既是技術(shù)創(chuàng)新的引擎（Lucas，1988；倪鵬飛等，2011；方創(chuàng)琳等，2014；國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組，2014），又是新技術(shù)傳播的紐帶（Black and Henderson，1999；Audretsch and Fel dman，2004）。由于城市在技術(shù)創(chuàng)新中的關(guān)鍵作用，城市化被視為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的基本動(dòng)力（斯彭斯等，2015）。

九十年代，《城市規(guī)劃》雜志刊登了多篇城中村的相關(guān)論文，并且對(duì)城中村現(xiàn)象進(jìn)行了深入討論進(jìn)入二十一世紀(jì)之后，隨著地方政府把城中村改造列為城市發(fā)展的重點(diǎn)，城中村現(xiàn)狀、特點(diǎn)、改造等引起了國(guó)內(nèi)學(xué)者的廣泛關(guān)注，鄒兵（2016）對(duì)我國(guó)城市更新的產(chǎn)生和發(fā)展進(jìn)行了綜合論述，軒明飛（2008）研究了城中村的由來(lái)和發(fā)展歷程，并且對(duì)城中村改造中涉及的土地產(chǎn)權(quán)、社會(huì)保障和區(qū)域發(fā)展等熱點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行了論述。李培林（2008）城市更新的產(chǎn)生歸結(jié)于土地和房屋租金收益的刺激以及“類(lèi)單位制”的塊狀管理。汪騰鋒（2017）城市更新改造的過(guò)程中存在著對(duì)城中村農(nóng)民的安置、補(bǔ)償措施，土地權(quán)限不清嚴(yán)重阻礙了改造的有效實(shí)施，拖延了時(shí)間，問(wèn)題無(wú)法解決直接導(dǎo)致后續(xù)工作無(wú)法正常開(kāi)展。胡瑩(2012)在研究城中村社會(huì)關(guān)系的基礎(chǔ)上，從文化學(xué)的角度研究了城中村中復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系，并且對(duì)建設(shè)和諧社區(qū)提供了較好的建議。陳欣（2012）提出了城市更新發(fā)展的四個(gè)階段：城市萌芽期、城市快速擴(kuò)張期、城市穩(wěn)步發(fā)展期、城市提升完善期。趙永富（2014）論述了城市更新分類(lèi)及特點(diǎn)，包括綜合治理類(lèi)、功能改變類(lèi)、拆除重建類(lèi)。

2 強(qiáng)區(qū)放權(quán)——城市更新動(dòng)力

城市更新對(duì)于政府來(lái)說(shuō)可建設(shè)的土地資源越來(lái)越少，需要盤(pán)活存量建設(shè)用地來(lái)實(shí)現(xiàn)GDP。對(duì)于深圳市來(lái)講意義重大：2005年至2011年，深圳市以4%的建設(shè)用地增量，推動(dòng)GDP的增長(zhǎng)達(dá)133%?，F(xiàn)在深圳全市土地面積僅為1991平方公里，人均用地只有133平方米，其中生態(tài)保護(hù)線(xiàn)范圍用地974平方公里。到2020年，可供新增建設(shè)用地只有不到59平方公里，因此面對(duì)經(jīng)濟(jì)要發(fā)展，土地資源越來(lái)越少，出現(xiàn)難以為繼的情況，只能通過(guò)盤(pán)活存量用地來(lái)實(shí)現(xiàn)。盤(pán)活存量用地的方式有兩種，一是土地整備，一是城市更新。

2016年底深圳出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市更新實(shí)施工作的暫行措施》即在全市范圍內(nèi)推行“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”行政審批制度改革之后，深圳城市更新已進(jìn)入“2.0”版本，原深圳城市更新政策均為市人民政府、市規(guī)劃與國(guó)土委員會(huì)等市級(jí)單位制定，這些政策經(jīng)過(guò)6年來(lái)的運(yùn)行已相對(duì)成熟，隨著“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”之后，城市更新“2.0”版本下，各區(qū)相應(yīng)政策制定、決策流程、審批規(guī)則均需研究制定。在推進(jìn)城市更新發(fā)展時(shí)，各區(qū)人民政府如何繼續(xù)延續(xù)原有政策的有效執(zhí)行，同時(shí)，各區(qū)人民政府又根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行政策創(chuàng)新。

3 深圳強(qiáng)區(qū)放權(quán)的原因分析及更新模式研究

深圳出臺(tái)強(qiáng)區(qū)放權(quán)政策以后，回看2016年，羅湖區(qū)城市更新共完成固定資產(chǎn)投資122億元，完成供應(yīng)土地14.7公頃，土地整備入庫(kù)9.6公頃，均超額完成任務(wù)。城市更新實(shí)施率由2015年的29%提升至2016年的36%，實(shí)現(xiàn)了大幅度的提升。在羅湖區(qū)嘗鮮后，深圳城市更新同樣強(qiáng)區(qū)放權(quán)到其他地區(qū)，如坪山區(qū)等。

3.1 各區(qū)發(fā)展原因

目前深圳總共10個(gè)行政或功能區(qū)發(fā)展態(tài)勢(shì)各有精彩，對(duì)于羅湖這類(lèi)的老區(qū)急迫希望推動(dòng)城市更新，加快羅湖區(qū)城市建設(shè)和GDP增長(zhǎng)；對(duì)于寶安、龍崗、龍華這類(lèi)的更新大戶(hù)區(qū)，希望通過(guò)城市更新加快提升城市基礎(chǔ)設(shè)施及教育配套等大型公配；對(duì)于南山、福田這類(lèi)的配套成熟區(qū)，希望提供城市更新加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，帶動(dòng)政區(qū)更快發(fā)展。而在強(qiáng)區(qū)放權(quán)之前，各區(qū)政府對(duì)于城市更新沒(méi)有實(shí)際的話(huà)語(yǔ)權(quán)，各區(qū)的規(guī)劃局屬于市規(guī)劃局的派出機(jī)構(gòu)，區(qū)政府對(duì)各區(qū)規(guī)劃局沒(méi)有管理權(quán)。城市更新的審批流程是：各區(qū)規(guī)劃局——市規(guī)劃局審批，不管是計(jì)劃立項(xiàng)還是專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃均是如此審批。各區(qū)政府在此過(guò)程中僅有建議權(quán)，無(wú)任何決策權(quán)力。

3.2 審批效率原因

由于市規(guī)劃局管轄全市各區(qū)的城市更新審批，審批工作量大，審批效率相對(duì)較慢，造成各區(qū)政府對(duì)市級(jí)城市更新審批意見(jiàn)頗多，同時(shí)，城市更新作為深圳集約土地的重大政策，城市更新實(shí)施較慢。自城市更新政策開(kāi)始以來(lái)，7年時(shí)間中，通過(guò)城市更新計(jì)劃立項(xiàng)的項(xiàng)目共計(jì)498個(gè)（截止2016年年底），而通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的項(xiàng)目共計(jì)252個(gè)，取得實(shí)施主體確定的項(xiàng)目約120個(gè)，真正進(jìn)入建設(shè)階段的項(xiàng)目約60個(gè)。對(duì)于深圳這樣一個(gè)日新月異的城市來(lái)說(shuō)，效率還需提升。強(qiáng)區(qū)放權(quán)之前，項(xiàng)目從計(jì)劃立項(xiàng)到專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃批復(fù)時(shí)間約在2.5年-3年時(shí)間，審批環(huán)節(jié)長(zhǎng)、審批效率低，嚴(yán)重影響了各區(qū)土地供地要求，使得各區(qū)政府想要落實(shí)的配套由于審批手續(xù)問(wèn)題長(zhǎng)期無(wú)法實(shí)施。

3.3 各區(qū)未來(lái)規(guī)劃和發(fā)展原因

各區(qū)未來(lái)發(fā)展定位各不一致，強(qiáng)區(qū)放權(quán)之前，對(duì)于各區(qū)想要落實(shí)的重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、重大民生項(xiàng)目均只能被動(dòng)等待土地清理完畢后方可實(shí)施。而強(qiáng)區(qū)放權(quán)后，區(qū)規(guī)劃局受區(qū)政府和市規(guī)劃局雙重領(lǐng)導(dǎo)，區(qū)規(guī)劃局在制定未來(lái)規(guī)劃時(shí)，必須根據(jù)區(qū)政府和市規(guī)劃局雙方意見(jiàn)才能確定，此舉有利保障了區(qū)政府在各區(qū)未來(lái)規(guī)劃及發(fā)展方面有真正的權(quán)力，能夠讓區(qū)里各項(xiàng)與土地有關(guān)的項(xiàng)目真正貫徹實(shí)施。

4 深圳強(qiáng)區(qū)放權(quán)后的更新模式研究

對(duì)于開(kāi)發(fā)企業(yè)，城市更新可以使企業(yè)通過(guò)“協(xié)議出讓”獲得土地資源，企業(yè)通過(guò)城市更新獲得土地資源的成本比通過(guò)“招拍掛”方式獲得土地成本要低很多。深圳通過(guò)三十多年的建設(shè)，為城市更新提供豐富的存量用地資源。城市更新獲取的土地區(qū)域位置非常好，可以實(shí)現(xiàn)較高的市場(chǎng)價(jià)值。城市更新對(duì)于政府和產(chǎn)權(quán)單位，改善周邊生活環(huán)境，增加公共配套，提高生活質(zhì)量，提升物業(yè)價(jià)值，讓政府、開(kāi)發(fā)商和社區(qū)實(shí)現(xiàn)多贏。

4.1 計(jì)劃立項(xiàng)和專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃一并審批模式

強(qiáng)區(qū)放權(quán)之前項(xiàng)目需要先計(jì)劃立項(xiàng)再專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃審批，計(jì)劃立項(xiàng)和專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃中部分步驟重合，同時(shí)，部分項(xiàng)目由于計(jì)劃立項(xiàng)前期核查不夠深入，致使專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃無(wú)法實(shí)施的情況時(shí)有發(fā)生。此種模式可以有效加快城市更新項(xiàng)目審批速度，同時(shí)，計(jì)劃立項(xiàng)和專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃一并審批可以在前期項(xiàng)目核查時(shí)能夠有效深入核查，避免出現(xiàn)已通過(guò)計(jì)劃立項(xiàng)但因各種原因無(wú)法真正實(shí)施的情況發(fā)生。另外計(jì)劃立項(xiàng)和專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃一并審批能夠有效加快城市更新項(xiàng)目審批速度，按照目前這種模式的環(huán)節(jié)預(yù)計(jì)，整個(gè)項(xiàng)目完成審批會(huì)在1.5年之內(nèi)，有效提升了城市更新實(shí)施速度。

4.2 先做整區(qū)規(guī)劃、再行項(xiàng)目審批模式

此種模式的核心在于，區(qū)里借助于知名規(guī)劃院對(duì)區(qū)里未來(lái)發(fā)展方向、產(chǎn)業(yè)定位以及綜合開(kāi)發(fā)等方面進(jìn)行前瞻規(guī)劃，對(duì)于區(qū)里各街道的發(fā)展定位進(jìn)行詳細(xì)研究，依據(jù)現(xiàn)狀產(chǎn)業(yè)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級(jí)定位，待規(guī)劃清晰，各區(qū)職能部門(mén)及街道統(tǒng)一發(fā)展定位及思想后，再行城市更新實(shí)施建設(shè)。此模式由于前期研究及分析充分，對(duì)于城市更新未來(lái)發(fā)展規(guī)劃明確，可以有效避免各產(chǎn)業(yè)、民生項(xiàng)目同質(zhì)化建設(shè)，各區(qū)可有效充分利用政府及企業(yè)資源進(jìn)行科學(xué)發(fā)展建設(shè)。

4.3 以重點(diǎn)統(tǒng)籌片區(qū)為主導(dǎo)，城市更新為輔助模式

強(qiáng)區(qū)放權(quán)之后城市更新進(jìn)入發(fā)展新模式。不僅僅是開(kāi)發(fā)商推動(dòng)的城市更新，區(qū)政府還可以通過(guò)重點(diǎn)統(tǒng)籌片區(qū)，推動(dòng)城市更新發(fā)展。重點(diǎn)統(tǒng)籌片區(qū)通常情況下占地面積非常大，如由多個(gè)開(kāi)發(fā)商來(lái)實(shí)施，難免協(xié)調(diào)和建設(shè)時(shí)間較慢，而由區(qū)政府組織實(shí)施，區(qū)政府公開(kāi)選擇一家實(shí)施單位，可以有效加快項(xiàng)目實(shí)施速度。同時(shí)，重點(diǎn)統(tǒng)籌片區(qū)是根據(jù)區(qū)里整體規(guī)劃來(lái)制定的，可以有效落實(shí)區(qū)里重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落地，以及重大民生工程的快速建設(shè)實(shí)施。按照這種模式，城市更新的發(fā)展將會(huì)呈現(xiàn)片區(qū)化、科學(xué)化的有效更新，避免開(kāi)發(fā)商推動(dòng)的挑肥揀瘦的微更新模式。

5 “強(qiáng)區(qū)放權(quán)”后的城市更新政策制度建設(shè)建議

圍繞城市更新“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”后政府職能梳理；城市更新“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”后制度銜接及完善；城市更新“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”后提高審批效率，針對(duì)伴隨新事物產(chǎn)生的新問(wèn)題，必須研究新的解決措施。城市更新作為未來(lái)各城市發(fā)展的必然方向，一線(xiàn)城市的今天就是二、三線(xiàn)城市的未來(lái)，研究深圳作為一線(xiàn)城市的代表，深圳的城市更新如何發(fā)展、如何規(guī)劃、政策如何制定，操作過(guò)程中如何少走彎路，對(duì)未來(lái)二、三線(xiàn)城市的規(guī)劃有非常重要的意義。

5.1 加快各區(qū)城市更新職能內(nèi)部建設(shè)

強(qiáng)區(qū)放權(quán)之后各區(qū)已具備城市更新權(quán)力，但城市更新的專(zhuān)業(yè)人員、審批流程、議事規(guī)則均在建立和健全之中，已明顯影響城市更新審批速度，各區(qū)級(jí)政府需要加快補(bǔ)充和完善相關(guān)人員、制度及流程，這樣才能真正實(shí)現(xiàn)城市更新的提效審批。

5.2 避免城市更新偏離原有制度和發(fā)展方向

強(qiáng)區(qū)放權(quán)之后各區(qū)行政主官對(duì)于城市更新都有相應(yīng)的思考和創(chuàng)新，這些思考和創(chuàng)新都需依據(jù)現(xiàn)有政策及制度進(jìn)行創(chuàng)新，不能想當(dāng)然或者隨意性的調(diào)整審批指標(biāo)，或者人為增加審批流程，從而影響城市更新的審批實(shí)施時(shí)間。

5.3 充分利用市區(qū)兩級(jí)規(guī)劃局意見(jiàn)和資源

城市更新經(jīng)歷了7年發(fā)展，市區(qū)兩級(jí)規(guī)劃局有非常良好和科學(xué)的專(zhuān)業(yè)經(jīng)驗(yàn)和能力，強(qiáng)區(qū)放權(quán)之后權(quán)限是下放到各區(qū)政府，各區(qū)政府應(yīng)持繼承和發(fā)揚(yáng)的方式，將原有的專(zhuān)業(yè)經(jīng)驗(yàn)和制度流程予以借鑒，再跟進(jìn)各區(qū)自身情況進(jìn)行發(fā)揚(yáng)和創(chuàng)新，不能對(duì)市規(guī)劃局的意見(jiàn)進(jìn)行簡(jiǎn)單否定，要充分認(rèn)識(shí)到市規(guī)劃局的專(zhuān)業(yè)作用，讓市規(guī)劃局在各區(qū)城市更新中也發(fā)揮應(yīng)有作用。

5.4 充分尊重原權(quán)利人及市場(chǎng)參與者的意見(jiàn)

強(qiáng)區(qū)放權(quán)之后的城市更新進(jìn)入了新常態(tài)，歸根結(jié)底還是要跟原權(quán)利人、開(kāi)發(fā)商、中立機(jī)構(gòu)等市場(chǎng)方達(dá)成一致，各區(qū)政府不能簡(jiǎn)單粗暴的以行政命令等方式強(qiáng)制貫徹自己的想法，必須充分尊重市場(chǎng)方的意見(jiàn)，以溝通為主，搭建平臺(tái)讓各方在平臺(tái)上達(dá)成一致，這樣才能真正做到城市更新項(xiàng)目審批能通過(guò)也真正實(shí)施建設(shè)。

[1]艾琳.深圳“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”改革下的現(xiàn)代政府建設(shè)[N].深圳特區(qū)報(bào)，2016-09-27(B10).AiLin,The construction of modern government under the reform of "powerful decentralization" in Shenzhen [N].Special Economic Zone newspaper,2016-09-27 (B10).(in Chinese)

[2]夏俊林.城市棚戶(hù)區(qū)改造中居民住房保障研究[D].南京師范大學(xué)，2016.Xia Junlin,housing security for urban s hantytowns: [D].Nanjing: Nanjing Normal University,2016.(in Chinese)

[3]鄒兵.存量發(fā)展模式的實(shí)踐、成效與挑戰(zhàn)——深圳城市更新實(shí)施的評(píng)估及延伸思考[J].城市規(guī)劃，2016（1）ZouBing.practice,effect and challenge of stock development model-evaluation and extension thinking of Shenzhen urban renewal implementation[J].urban planning,2016(1).(in Chinese)

[4]胡瑩，城市更新理念的演變和我國(guó)城市更新的需求[J].城市問(wèn)題，2012,3:5.45-47.HuYing,the evolution of u rban renewal concept and the demand of urban renewal in China[J].urban problems,2012,3:5.45-47.(in Chinese)

[5]汪騰鋒，適應(yīng)強(qiáng)區(qū)放權(quán)——積極推進(jìn)深圳城市更新步伐[J].住宅與房地產(chǎn)，2017(3): 267 WangTengfeng,adapting to decentraliz ation in the s trong region -- actively promoting the pace of urban renewal in Shenzhen[J].housing and real estate,2017 (3): 267.(i n Chinese)

【責(zé)任編輯：楊立衡】

The policy and suggestion of Shenzhen urban renewal after "the strong decentralization"

TANG Jun
（School of Traffic and Transportation,Shenzhen Institute of Information Technology,Shenzhen 518172,China）

The city,as an organic life body,is characterized with life,death and m etamorphosis.While creating a miracle in the developm ent of modern cities,Shenzhen also spearheaded the development challenges of resource bottlenecks and structural imbalances.Shenzhen,one of the nation's innovative cities,dared to take the lead in pilot projects.In 2016,the city renewal implemented the empowerment of the government and district strengthening and Luohu District took the lead in launching the reform pilot project.The implementation of decentralization in district strengthening is a major measure to resolve the bottleneck of urban development and enhance the competitiveness of cities in the future.

decentralization; urban renewal; policy suggestions

F299.27

A

1672-6332（2017）03-0050-04

2017-9-5

唐俊（1981-），女（漢），湖南長(zhǎng)沙人，副研究員，碩士，主要研究方向：國(guó)際貿(mào)易實(shí)務(wù)方向。E-mail:tangj@ sziit.com.cn