長江上游生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展綜合改革方略研究*

黃真理，王 毅，張叢林，張 爽，李海英

(1：中國水利水電科學(xué)研究院/國家水電可持續(xù)發(fā)展研究中心，北京 100038)(2：中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院，北京 100190)

長江上游生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展綜合改革方略研究*

黃真理1，王 毅2，張叢林2，張 爽1，李海英1

(1：中國水利水電科學(xué)研究院/國家水電可持續(xù)發(fā)展研究中心，北京 100038)(2：中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院，北京 100190)

依托長江黃金水道推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展是國家重大戰(zhàn)略舉措，如何解讀“堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”、“共抓大保護、不搞大開發(fā)”的理念，是長江經(jīng)濟帶發(fā)展需要破解的重大命題. 本文針對長江經(jīng)濟帶發(fā)展的難點地區(qū)——長江上游地區(qū)，提出設(shè)立“長江上游經(jīng)濟帶經(jīng)濟體制和生態(tài)文明體制綜合改革試驗區(qū)”的設(shè)想，認(rèn)為應(yīng)著眼于體制變革和機制創(chuàng)新，以依托黃金水道推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展為目標(biāo)，以梯級水電開發(fā)為抓手，以深化區(qū)域綜合配套改革為根本動力，給予地方政府在資源、環(huán)境、經(jīng)濟社會發(fā)展等領(lǐng)域中更大的自主權(quán). 本文分析了設(shè)置試驗區(qū)的戰(zhàn)略意義和定位，提出了該試驗區(qū)的重點創(chuàng)新內(nèi)容.

長江上游經(jīng)濟帶；生態(tài)保護；經(jīng)濟發(fā)展；綜合改革試驗區(qū)；黃金水道；水電

大河流域不僅孕育了人類社會的古代文明，而且促進(jìn)了近現(xiàn)代世界經(jīng)濟的發(fā)展，流域經(jīng)濟尤其是大河流域經(jīng)濟往往成為國家的經(jīng)濟命脈，如：密西西比河[1]、萊茵河[2]、墨累-達(dá)令河[3]等. 美國于1930s建立了世界上第一個流域管理機構(gòu)——田納西河流域管理局，成功制定和實施了該流域發(fā)展計劃，流域發(fā)展問題的研究開始受到世界各國的重視[4]. 當(dāng)前，強調(diào)流域資源、環(huán)境與經(jīng)濟社會綜合協(xié)調(diào)發(fā)展已經(jīng)成為國際國內(nèi)的新趨勢[4-5].

我國流域發(fā)展研究起步相對較晚，雖然已有諸多大河流域提出經(jīng)濟帶建設(shè)的構(gòu)想，但是在理論與實踐上仍處于探索階段[6-7]. 早在2001年，《國家“十五”計劃綱要》便提出“促進(jìn)長江上游經(jīng)濟帶的形成”，但區(qū)域范圍還比較模糊. 新常態(tài)下，黨和國家越來越重視長江經(jīng)濟帶的保護和發(fā)展工作，“打通長江黃金水道，建設(shè)長江經(jīng)濟帶，走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路，實現(xiàn)上中下游協(xié)同發(fā)展、東中西部互動合作”已成為國家戰(zhàn)略[8-9].

2014年9月，國務(wù)院《關(guān)于依托黃金水道推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展的指導(dǎo)意見》指出：“依托黃金水道推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展，打造中國經(jīng)濟新支撐帶，是黨中央、國務(wù)院審時度勢，謀劃中國經(jīng)濟新棋局作出的既利當(dāng)前又惠長遠(yuǎn)的重大戰(zhàn)略決策”，重點建設(shè)內(nèi)容在長江中下游，同時，要求研究論證金沙江攀枝花至水富段航運資源開發(fā). 2016年3月，《長江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》由中共中央政治局會議審議通過. 習(xí)近平總書記在會上強調(diào)：推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展，理念要先進(jìn)，堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，把生態(tài)環(huán)境保護擺上優(yōu)先地位，涉及長江的一切經(jīng)濟活動都要以不破壞生態(tài)環(huán)境為前提，共抓大保護，不搞大開發(fā).

2014年5-7月，民進(jìn)中央組織開展了長江上游地區(qū)實地調(diào)研，國家水電可持續(xù)發(fā)展研究中心、中科院科技政策與管理科學(xué)研究所作為技術(shù)支撐單位提出了“長江上游經(jīng)濟帶經(jīng)濟體制和生態(tài)文明體制綜合改革試驗區(qū)(以下簡稱長江上游綜改試驗區(qū))總體方案”和有關(guān)建議，受到了黨中央和國務(wù)院有關(guān)部委的高度重視.

圍繞長江上游經(jīng)濟帶建設(shè)，前人已開展了若干研究. 從研究區(qū)域范圍來看，主要集中于成渝經(jīng)濟區(qū)、三峽庫區(qū)、長江上游江南地區(qū)[10-11]；從研究主題來看，主要集中于發(fā)展戰(zhàn)略[12-14]、生態(tài)環(huán)境[15-16]、區(qū)域聯(lián)系與合作[17-18]、產(chǎn)業(yè)研究[19]、區(qū)域空間結(jié)構(gòu)[20]等方面. 長江上游國土面積占長江流域總面積的一半以上. 目前，長江流域生態(tài)問題表現(xiàn)為上游地區(qū)生態(tài)屏障要求高，中游地區(qū)生態(tài)與發(fā)展矛盾突出，下游河口地區(qū)生態(tài)敏感；經(jīng)濟發(fā)展表現(xiàn)為下游繁榮發(fā)達(dá)，中游次之，上游相對貧窮. 因此，長江經(jīng)濟帶的生態(tài)保護和經(jīng)濟發(fā)展，重點在中下游，難點在上游. “依托黃金水道推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展”的宏偉藍(lán)圖提出后，長江上游的保護和發(fā)展是一個尚需進(jìn)一步破解的重點和難點問題，對長江經(jīng)濟帶發(fā)展具有重要戰(zhàn)略意義.

1 長江上游保護與發(fā)展的現(xiàn)狀

1.1 研究區(qū)域現(xiàn)狀

長江干流自江源至宜昌為上游，占長江全長的71.4%，流域面積約100×104km2，占全流域面積的55.2%[21]. 三峽工程蓄水后，長江上游宜昌-重慶段的“黃金水道”已經(jīng)形成，極大帶動了庫區(qū)及鄰近地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展. 長江上游攀枝花以上，人口稀少，經(jīng)濟總量低，水運需求小. 四川瀘州至攀枝花市是未來依托黃金水道推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展的難點區(qū)域，該區(qū)域也是規(guī)劃建設(shè)梯級水電站的重點區(qū)域. 長江一級支流赤水河是長江上游珍稀特有魚類保護的重要區(qū)域，因此，本文將研究范圍界定在長江干流瀘州-攀枝花區(qū)域和赤水河流域，地處川滇黔三省沿江交界處的長江經(jīng)濟帶末端.

具體范圍(圖1)包括：①長江上游干流瀘州至攀枝花段：烏東德、白鶴灘、溪洛渡、向家壩4個梯級電站以地(市)為單位的影響區(qū)域，包括：四川省攀枝花市、涼山彝族自治州、宜賓市，云南省楚雄彝族自治州、昆明市、曲靖市、昭通市. ②長江一級支流赤水河：長江上游珍稀特有魚類國家級自然保護區(qū)在赤水河流域涉及的以地(市)為單位的影響區(qū)域，包括：云南省昭通市，四川省瀘州市和貴州省畢節(jié)市、遵義市(圖1).

圖1 研究范圍

(1)地理區(qū)位重要.從宏觀區(qū)位來看，該區(qū)域向東，通過“三峽黃金水道”與中游地區(qū)相連，與長江三角洲遙相呼應(yīng)；向南，經(jīng)云南、廣西與21世紀(jì)海上絲綢之路相接；向西，經(jīng)滇西、西藏與南亞次大陸和印度洋相通；向北，連接隴海蘭新經(jīng)濟帶，并承接絲綢之路經(jīng)濟帶. 從微觀區(qū)位來看，區(qū)域內(nèi)各市、州均遠(yuǎn)離川滇黔三省的政治、經(jīng)濟、文化中心，而且位于成渝經(jīng)濟圈、“攀西-六盤水經(jīng)濟區(qū)”、貴安新區(qū)等重點發(fā)展區(qū)域邊緣的位置，發(fā)展?jié)摿ι形吹玫匠浞滞诰?

(2)地形地貌復(fù)雜.該區(qū)域地處中國地勢一級階梯向二級階梯的過渡地帶，是中國西部內(nèi)陸的腹心區(qū)域. 境內(nèi)山嶺河谷相間，地貌復(fù)雜多樣，高山峽谷、喀斯特、紅色丘陵等廣泛分布，山原、平壩、河谷穿插其間，自然地帶和生物群落交錯性明顯.

(3)資源相對豐富.光熱、水能資源豐富. 區(qū)域內(nèi)干熱河谷分布面積較廣，光熱資源豐富. 水能資源總量居全國之冠，平均每km2的水能發(fā)電量高于全國平均水平8.7倍[21].

礦產(chǎn)資源儲量豐富，礦種齊全. 釩鈦磁鐵礦儲量超200×108t，釩、鈦儲量分別位居世界第三和第一位. 硫鐵礦儲量全國最大，品位較高. 煤炭儲量高，種類齊全，是川滇黔煤炭基地的重要組成部分.

生物資源種類繁多. 區(qū)域內(nèi)匯聚了不同區(qū)系來源的生物類群，而且不少物種起源古老、特有性高，擁有包括珍稀特有魚類、攀枝花蘇鐵等在內(nèi)的上萬種動植物. 如：該區(qū)域分布魚類286種，其中長江上游特有魚類約占43%.

旅游資源豐富多彩. 區(qū)域內(nèi)有著詩畫般的自然風(fēng)光、人文景觀和迤邐多姿的民風(fēng)民情. 主要包括：水陸結(jié)合的江島風(fēng)光、著名的民族走廊、以水電開發(fā)形成的高峽平湖風(fēng)景，還有以美酒河、美景河、生態(tài)河和英雄河著稱的赤水河[22].

(4)經(jīng)濟發(fā)展滯后.該區(qū)域?qū)儆陂L江經(jīng)濟帶和西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平較為落后的地區(qū)之一. 2015年，區(qū)域內(nèi)10市(州)實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值15821.34億元，僅占整個長江經(jīng)濟帶11省(市)地區(qū)生產(chǎn)總值的5.18%；實現(xiàn)人均GDP 34393.10元，比整個長江經(jīng)濟帶人均值低17564.98元；城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民人均收入分別為27343.74元和9083.59元，較長江經(jīng)濟帶平均水平分別低4829.54元和2660.14元；區(qū)域城鎮(zhèn)化率僅為43.93%，遠(yuǎn)低于長江經(jīng)濟帶55.56%的平均水平[23].

1.2 存在的問題

(1)資源富集和經(jīng)濟落后并存，呈現(xiàn)“富饒的貧困”現(xiàn)象.傳統(tǒng)意義上的資源開發(fā)并未很好地帶動本區(qū)域的經(jīng)濟社會發(fā)展，在“財富拿走，貧困留下；資源拿走，風(fēng)險留下”的“資源詛咒怪圈”籠罩之下，使區(qū)域內(nèi)日益積累了經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡、產(chǎn)業(yè)萎縮、貧困人口增加、社會不穩(wěn)定、生態(tài)環(huán)境惡化等深層次矛盾. 據(jù)統(tǒng)計，2015年區(qū)域內(nèi)涉及國家重點貧困縣15個，占所有區(qū)(縣)的34%. 本區(qū)域還涉及《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020年)》劃分的11個集中連片特殊困難地區(qū)中的烏蒙山片區(qū)、滇黔桂石漠化片區(qū)、四川藏區(qū)和滇西邊境山區(qū)等4個連片特困片區(qū)，是我國中西部“富饒的貧困”區(qū)域中的一個典型.

(2)對黃金水道建設(shè)重視不足，交通瓶頸效應(yīng)凸顯.該區(qū)域以往對內(nèi)河水運投入不足，梯級水電開發(fā)未能兼顧航運，長江上游攀枝花至宜賓段的航道、港口、通航保障等基礎(chǔ)設(shè)施比較落后，通航設(shè)施規(guī)模小、標(biāo)準(zhǔn)低，不能充分發(fā)揮內(nèi)河航運運能大、成本低的競爭優(yōu)勢. 2008年以后，宜賓至瀘州航道等級達(dá)到Ⅲ級航道標(biāo)準(zhǔn)，通航條件仍受自然條件制約；川江上段水富至宜賓航道全程30 km，航道等級標(biāo)準(zhǔn)為Ⅳ級；正在建設(shè)的向家壩樞紐通航建筑物按Ⅳ級航道標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計，單向年過壩貨運量為254×104t；根據(jù)四川省內(nèi)河規(guī)劃，攀枝花至宜賓為Ⅲ級航道，目前僅新市鎮(zhèn)至水富78 km通航，航道等級標(biāo)準(zhǔn)為Ⅴ級. 區(qū)域內(nèi)鐵路、高速公路等對外通道不足，部分鐵路、公路基礎(chǔ)設(shè)施差、車況差，運力漸趨飽和，陸路與水路、航空交通沒有形成有效銜接等仍是制約區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸問題.

(3)水電開發(fā)、黃金水道建設(shè)與生態(tài)保護之間矛盾突出. 長江上游水電開發(fā)不可避免地對珍稀特有魚類的保護工作造成不利影響[24]. 2000年4月，國務(wù)院批準(zhǔn)建立“長江合江-雷波段珍稀魚類國家級自然保護區(qū)”. 2005年4月，為配合金沙江水電開發(fā)，國家批準(zhǔn)了《長江上游珍稀、特有魚類國家級自然保護區(qū)總體規(guī)劃報告》，將保護區(qū)縮小、下移. 2011年，根據(jù)重慶市小南海水電站建設(shè)的需要，再次縮減了保護區(qū)面積1460.4 hm2. 此外，與黃金水道建設(shè)配套的航道建設(shè)、港口碼頭作業(yè)等項目都將可能影響魚類產(chǎn)卵場、索餌和越冬場.

(4)地方體制機制障礙與區(qū)域發(fā)展內(nèi)生動力不足并存，制約區(qū)域發(fā)展和全面深化改革的推進(jìn). 長久以來，囿于行政分割，地方行政壁壘阻礙了區(qū)域的發(fā)展，川滇黔三省之間在發(fā)展定位、戰(zhàn)略規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)分工、城市集鎮(zhèn)體系建設(shè)等諸多方面都未能達(dá)成共識，開發(fā)利益內(nèi)耗嚴(yán)重. 現(xiàn)行資源開發(fā)補償機制落后. 以水能資源開發(fā)為例，當(dāng)?shù)夭]有享受到合理的資源受益權(quán)，地方政府呼吁的“增加地方留存電量和稅收分成”的補償方案始終未得到落實. 移民政策缺乏統(tǒng)一性、長遠(yuǎn)性和穩(wěn)定性.移民城鎮(zhèn)化安置后，除住房外，所獲補償為每月160元的生活補助和50元的后期扶持資金，尚不及2012年全國城市最低生活保障月人均補助239.1元的平均水平，“同庫不同策”、“同流域不同策”的情況更增加了移民搬遷的難度. 區(qū)域內(nèi)自我創(chuàng)新發(fā)展機制缺失. 國家長期以來對此區(qū)域采取了“輸血”式和救濟式的扶貧政策，地方自我積累、自我創(chuàng)新、自我發(fā)展的“造血”功能嚴(yán)重弱化，形成了“等靠要”型的地方發(fā)展機制.

(5)生態(tài)環(huán)境保護亟需加強. 該區(qū)域生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀總體脆弱，是整個長江流域生態(tài)安全的關(guān)鍵區(qū)域，自然生態(tài)系統(tǒng)的自我保護和恢復(fù)能力相對較弱，形成了“生態(tài)環(huán)境惡劣-人口貧困、人口增加、水庫移民-陡坡開荒-植被減少、土地退化-水土流失加重-耕地質(zhì)量下降或山地石漠化-貧困加劇”的惡性循環(huán).

2 長江上游綜改試驗區(qū)——保護和發(fā)展的戰(zhàn)略舉措

2.1 戰(zhàn)略意義

(1)符合國家清潔能源發(fā)展戰(zhàn)略. 《水電發(fā)展“十三五”規(guī)劃(征求意見稿)》指出：在“十三五”期間，我國將堅持積極發(fā)展水電的方針，做好生態(tài)環(huán)境保護和移民安置工作，積極有序推進(jìn)金沙江等大型水電基地建設(shè)[8]. 加快長江上游綜改試驗區(qū)水電資源開發(fā)，符合國家清潔能源發(fā)展戰(zhàn)略.

(2)符合國家全面建成小康社會和向縱深推進(jìn)西部大開發(fā)的目標(biāo)要求. 通過水電開發(fā)帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和移民安穩(wěn)致富，符合《貧困地區(qū)水電礦產(chǎn)資源開發(fā)資產(chǎn)收益扶貧改革試點方案》的相關(guān)要求，助力全面建成小康社會. 發(fā)展以黃金水道為主線，以沿江公路網(wǎng)為重點的立體交通網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建國家西部綜合交通樞紐省際大通道，為深入推進(jìn)西部大開發(fā)提供保障.

(3)有利于從根本上改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境. 長江上游生態(tài)環(huán)境狀況在涵養(yǎng)水源、保持水土、穩(wěn)定河川徑流量、減少洪澇災(zāi)害等方面發(fā)揮著重要作用. 建設(shè)長江上游生態(tài)屏障，能夠為西部和長江中下游地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展提供有利條件，并借此獲得長江中下游的資金、技術(shù)及人才支持，使長江上游綜改試驗區(qū)的生態(tài)環(huán)境建設(shè)盡快取得成效.

(4)有助于依托黃金水道促進(jìn)區(qū)域合作發(fā)展. 進(jìn)一步依托黃金水道挖掘上游地區(qū)廣闊腹地蘊含的巨大內(nèi)需潛力，加強長江上游綜改試驗區(qū)與整個長江流域的經(jīng)濟交流與協(xié)調(diào)，形成上中下游優(yōu)勢互補、協(xié)作互動格局，縮小長江經(jīng)濟帶上中下游發(fā)展差距，不僅有利于進(jìn)一步發(fā)揮全流域經(jīng)濟的跨區(qū)域發(fā)展價值，還有利于與21世紀(jì)海上絲綢之路沿線國家開展合作，形成具有較強國際競爭力的外向型經(jīng)濟示范區(qū).

2.2 總體思路

長江上游如何解決好保護和發(fā)展的矛盾，如何體現(xiàn)“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”、“共抓大保護、不搞大開發(fā)”的新要求，如何落實好創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，是一個尚待破解的難題. 因此，本文提出建立國家層面長江上游綜改試驗區(qū)的戰(zhàn)略設(shè)想，著眼于體制變革和機制創(chuàng)新，以依托黃金水道推動長江經(jīng)濟帶建設(shè)為目標(biāo)，以梯級水電開發(fā)等優(yōu)勢資源開發(fā)為抓手，以深化區(qū)域綜合配套改革為根本動力，制定保護和發(fā)展規(guī)劃，建設(shè)以黃金水道為主線的綜合立體交通體系、建立水電等資源開發(fā)的負(fù)面清單和生態(tài)補償新機制，從資源開發(fā)收入中提取區(qū)域保護和發(fā)展基金，賦予區(qū)域發(fā)展的“先行先試權(quán)”，探索保護與發(fā)展的協(xié)調(diào)機制，打造特色產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟帶，真正落實好“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”、“共抓大保護、不搞大開發(fā)”新要求，實現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展.

2.3 戰(zhàn)略定位

(1)國家生態(tài)文明示范區(qū). 以國家出臺的《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》為要求，以建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會為目標(biāo)，對資源開發(fā)實施“負(fù)面清單制度”和“生態(tài)補償制度”，探索區(qū)域轉(zhuǎn)型發(fā)展、綠色發(fā)展的新模式、新路徑，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益相統(tǒng)一，把赤水河流域建設(shè)成為國際河流保護的典范.

(2)國家新型扶貧開發(fā)示范區(qū). 緊緊圍繞新階段扶貧開發(fā)總體目標(biāo)，探索水電清潔能源開發(fā)、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展與扶貧開發(fā)有機結(jié)合、良性互動、共同發(fā)展的新格局，在全面脫貧攻堅戰(zhàn)中充分發(fā)揮引領(lǐng)帶動作用.

(3)西部地區(qū)重要的綜合交通樞紐. 依托宜賓、水富、攀枝花航運港口的建設(shè)、航道的疏浚、整治和升級，將長江綜合改革試驗區(qū)建設(shè)成為集水路、公路、鐵路、航空于一體的西部地區(qū)重要綜合交通樞紐. 將重慶-攀枝花航道建設(shè)成為我國西南地區(qū)與長江經(jīng)濟帶的直接聯(lián)系通道，有助于各種運輸方式優(yōu)勢互補，形成綜合運輸大通道和較為完善的集疏運系統(tǒng).

(4)世界級的特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展基地. 依托長江上游地區(qū)4個梯級電站，有序開發(fā)水電，將綜合改革試驗區(qū)建設(shè)成為國家西電東送的重要能源基地、移民安穩(wěn)致富區(qū)和水電開發(fā)生態(tài)保護示范區(qū). 仁懷-瀘州-宜賓一帶是中國著名優(yōu)質(zhì)白酒“金三角”，進(jìn)一步將該區(qū)域打造為世界級的名優(yōu)白酒生產(chǎn)基地. 金沙江干熱河谷地區(qū)可立足于獨特的光熱條件、釩鈦資源優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，依托黃金水道和人才技術(shù)優(yōu)勢，利用區(qū)域內(nèi)水電資源，采取“資源深加工模式”，完善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，建設(shè)特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基地、世界級的釩鈦產(chǎn)業(yè)和制造基地.

3 長江上游綜改試驗區(qū)的重點創(chuàng)新內(nèi)容

3.1 制定《長江上游綜改試驗區(qū)保護和發(fā)展規(guī)劃》

長江上游已有的行業(yè)保護和發(fā)展規(guī)劃，既缺乏流域?qū)用娴捻攲釉O(shè)計，也缺乏保護和發(fā)展的基本共識，既不利于保護，也不利于開發(fā). 建議在長江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要的基礎(chǔ)上，制定《長江上游綜改試驗區(qū)保護和發(fā)展規(guī)劃》，探索流域綜合管理下部門行業(yè)協(xié)調(diào)管理的新模式，統(tǒng)籌解決好長江上游水電開發(fā)、黃金水道建設(shè)、生態(tài)保護和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾.

3.2 建設(shè)以黃金水道為主線的綜合立體交通體系，提升沿江城鎮(zhèn)生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施水平

(1)建設(shè)長江上游重慶-攀枝花黃金水道.金沙江宜賓至攀枝花河段大型水電站的建設(shè)可使下游枯水期最小流量由1060 m3/s提高到2000 m3/s，大型水庫建設(shè)使攀枝花至宜賓段通航變?yōu)榭赡?

當(dāng)前，關(guān)于攀枝花至宜賓的通航問題，水電企業(yè)、航運主管部門和地方政府之間分歧較大，主要矛盾是金沙江下游四個梯級水電站是否需要建設(shè)通航建筑物(包括升船機和船閘)的問題，核心是技術(shù)條件和建設(shè)運營成本分?jǐn)倖栴}. 本文提出，解決長江上游重慶-攀枝花河段黃金水道建設(shè)，應(yīng)該確立“統(tǒng)籌規(guī)劃”、“先通后暢”、“適度發(fā)展”、“合理分擔(dān)”的指導(dǎo)思想，綜合考慮需要與可能、保護與發(fā)展、近期和遠(yuǎn)期的需求，分步實施. 近期可以考慮：①重慶-瀘州：通過上游梯級水庫調(diào)度和航道疏浚，將重慶-瀘州段的航道標(biāo)準(zhǔn)由Ⅲ級提高到Ⅰ級或Ⅱ級；②瀘州-宜賓：通過航道疏浚，配套建設(shè)通航建筑物，將瀘州-宜賓段的航道標(biāo)準(zhǔn)由Ⅲ級提高到Ⅰ級或Ⅱ級；③宜賓-攀枝花：依托航道整治和翻壩公路、港口碼頭建設(shè)，以滾裝翻壩運輸?shù)姆绞?，“?陸-水”結(jié)合，將長江上游的黃金水道向上延伸至攀枝花；④重慶-攀枝花黃金水道的貨運年通過能力達(dá)到1000×104t以上.

(2)建設(shè)綜合立體交通體系.利用長江上游水電開發(fā)對沿江公路和內(nèi)河通航條件的改善，依托攀枝花、宜賓、昭通、瀘州等區(qū)域性次級綜合交通樞紐建設(shè)，統(tǒng)籌水運、公路、鐵路、航空、管道運輸、城市軌道交通之間的銜接和轉(zhuǎn)換，著力推進(jìn)客貨站場、港口碼頭、機場等重要樞紐集疏運網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，在區(qū)域內(nèi)構(gòu)建貫通東西的綜合立體交通體系，通暢區(qū)域?qū)ν饨煌?lián)絡(luò)，實現(xiàn)無縫化銜接，建設(shè)網(wǎng)絡(luò)化、標(biāo)準(zhǔn)化、智能化的綜合立體交通體系.

(3)提升沿江城鎮(zhèn)生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施水平.依托長江兩岸打造宜居城市，提升城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施水平，建設(shè)海綿城市和城市地下綜合管廊，將長江上游綜改試驗區(qū)打造為生產(chǎn)空間集約高效、生活空間舒適宜居、生態(tài)空間山清水秀的示范區(qū)，完善水利、能源、節(jié)水、潔水基礎(chǔ)設(shè)施.

3.3 設(shè)立區(qū)域保護和發(fā)展基金，創(chuàng)新基金管理模式

(1)設(shè)立區(qū)域保護和發(fā)展基金.設(shè)立“長江上游綜改試驗區(qū)保護和發(fā)展基金”，用于扶持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、脫貧致富和生態(tài)補償. 充分利用政府和市場兩種手段，是區(qū)域保護和發(fā)展基金的重要資金來源. 一是從受益的資源開發(fā)項目中提取，實現(xiàn)資源環(huán)境有償使用，如以三峽集團為代表的水電企業(yè)和以茅臺集團為代表的白酒企業(yè). 二是政府財稅資源收益投入，根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》，對受益范圍較廣、信息相對復(fù)雜的跨省(區(qū)、市)環(huán)境保護與治理，根據(jù)財政事權(quán)外溢程度，由中央和地方按比例或中央給予適當(dāng)補助方式承擔(dān)支出責(zé)任. 中央政府和地方政府從資源收益和環(huán)境保護相關(guān)的財政收入中切出一塊，投入?yún)^(qū)域保護和發(fā)展基金. 三是引導(dǎo)社會資金投入.

(2)創(chuàng)新區(qū)域保護和發(fā)展基金管理機制.借鑒國際扶貧和發(fā)展項目基金的管理模式，針對不同類型的項目，研究基礎(chǔ)設(shè)施扶持、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、移民安穩(wěn)致富、水電開發(fā)生態(tài)補償?shù)然饘I(yè)化管理模式，規(guī)范操作流程，強化資金監(jiān)管，確保資金安全，提高資金效益；探索水電開發(fā)區(qū)域保護和發(fā)展基金與金融服務(wù)的互動機制；探索服務(wù)于水電、風(fēng)能、太陽能等清潔能源開發(fā)的綠色信貸和扶持移民及貧困群體創(chuàng)業(yè)、發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)的小額信貸服務(wù)模式；建立鼓勵性的政策，在區(qū)域保護和發(fā)展基金的分配上使地方投入和獲取相一致.

3.4 推進(jìn)流域綜合管理，探索生態(tài)保護和經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)調(diào)機制

(1)推進(jìn)流域綜合管理，創(chuàng)新跨行政區(qū)域合作的新模式.一是加強監(jiān)督管理措施，促進(jìn)長江梯級水電站聯(lián)合調(diào)度. 針對長江上游水庫群調(diào)度和管理體制存在的問題，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)長江上游水電站規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)、運行，逐步建立利益相關(guān)方廣泛參與的控制性水利水電工程聯(lián)合調(diào)度協(xié)商機制和管理制度，發(fā)揮水電站綜合效益，保護珍稀特有魚類，保障航道水深，完善應(yīng)急調(diào)度預(yù)案.

二是推進(jìn)一體化市場體系建設(shè)，創(chuàng)新跨行政區(qū)域合作的新模式. 在長江上游綜改試驗區(qū)內(nèi)實施統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入制度和標(biāo)準(zhǔn)，推動勞動力、資本、技術(shù)等要素跨區(qū)域流動和優(yōu)化配置，加強市場監(jiān)管合作，建立區(qū)域間市場準(zhǔn)入和質(zhì)量、資質(zhì)互認(rèn)制度，推動政府和社會資本合作(PPP)模式建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等領(lǐng)域項目. 通過打破行政分割，建立統(tǒng)一開放的市場機制. 創(chuàng)新、實現(xiàn)公共服務(wù)的有償轉(zhuǎn)讓、稅收分成、按要素分配的利益分配機制創(chuàng)新和以非政府機構(gòu)如企業(yè)合作為紐帶，建立政府推動下的區(qū)域多元治理機制創(chuàng)新.

推進(jìn)流域綜合管理，創(chuàng)新赤水河流域污染防治區(qū)域聯(lián)動機制. 在赤水河流域探索川滇黔三省地方黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的新型“河長制”，開展赤水河流域環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機構(gòu)試點. 完善赤水河流域環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控機制和預(yù)警應(yīng)急體系，推行環(huán)境信息共享，建立健全跨部門、跨區(qū)域、跨流域突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急響應(yīng)機制，建立環(huán)評會商、聯(lián)合執(zhí)法、信息共享、預(yù)警應(yīng)急的區(qū)域聯(lián)動機制，研究建立生態(tài)修復(fù)、環(huán)境保護、綠色發(fā)展的指標(biāo)體系.

三是鞏固與長江經(jīng)濟帶中下游地區(qū)的合作，加強與一帶一路的對接. 長江上游綜改試驗區(qū)要立足當(dāng)?shù)刭Y源環(huán)境承載能力，因地制宜承接相關(guān)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)價值鏈的整體提升，嚴(yán)格禁止污染型產(chǎn)業(yè)、企業(yè)向該地區(qū)轉(zhuǎn)移；積極利用扶貧幫扶和對口支援等區(qū)域合作機制，建立產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移合作平臺；創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移方式；鼓勵與中下游地區(qū)共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)，共同拓展一帶一路沿線國家的市場和發(fā)展空間，實現(xiàn)利益共享.

(2)從流域?qū)用鎱f(xié)調(diào)好水電開發(fā)、黃金水道建設(shè)與生態(tài)環(huán)境保護的關(guān)系.一是從流域?qū)用嬖O(shè)定禁止開發(fā)的河段，建立水電等資源開發(fā)項目的 “負(fù)面清單”.

當(dāng)前，重慶-宜賓河段的水電開發(fā)，正處于規(guī)劃調(diào)整和論證階段，由于規(guī)劃調(diào)整后移民和淹沒實物數(shù)量減少，生態(tài)保護是該河段水電開發(fā)面臨的難點. 金沙江全流域共計劃開發(fā)27級水電站，包括上游13級、中游10級，以及下游4級，總裝機量超過8000×104kW. 金沙江下游向家壩、溪洛渡水電站已投產(chǎn)運行發(fā)電. 烏東德、白鶴灘水電站進(jìn)入前期工作階段，水庫移民和生態(tài)保護是兩座電站面臨的難點. 金沙江中游的水電站陸續(xù)投產(chǎn). 位于虎跳峽的龍頭水庫龍盤電站是否建設(shè)，各方爭議較大，生態(tài)和移民是制約因素. 隨著2016年蘇洼龍水電站開工，金沙江上游水電站正式進(jìn)入開發(fā)建設(shè)階段. 金沙江是水電“富礦”，是世界最大的水電基地，開發(fā)水電面臨著水庫移民和生態(tài)保護的難題，也承擔(dān)著區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和扶貧開發(fā)的重任.

解決好水電開發(fā)與生態(tài)保護的矛盾，真正落實好“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”、“共抓大保護、不搞大開發(fā)”的理念，需要確立水電開發(fā)和珍稀特有魚類保護“有所為，有所不為”的原則，統(tǒng)籌整合長江流域綜合利用規(guī)劃、長江上游水電開發(fā)規(guī)劃和長江珍稀特有魚類保護區(qū)規(guī)劃，對重要生態(tài)敏感區(qū)(如赤水河流域和長江干流部分江段)的生態(tài)破壞或影響較大的項目列入負(fù)面清單，嚴(yán)控新增開發(fā)利用項目，優(yōu)化整合已有岸線利用設(shè)施，嚴(yán)格河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項目方案審查. 從嚴(yán)控制金沙江流域水電集中開發(fā)區(qū)、長江上游滑坡泥石流易發(fā)區(qū)和重要水源保護區(qū)等開發(fā)建設(shè)活動，從源頭上防止水土流失和生態(tài)破壞. 加快金沙江下游石漠化地區(qū)和集中連片特困地區(qū)的水土流失治理步伐，積極推進(jìn)生態(tài)清潔小流域治理. 建議以赤水河流域為重點保護長江上游珍稀特有魚類，進(jìn)一步論證赤水河河口到三峽水庫庫尾之間江湖連通關(guān)系對長江上游珍稀特有魚類保護的重要性，以明確合江-重慶之間規(guī)劃的水電項目是否需要列入負(fù)面清單，保障長江上游珍稀特有魚類保護區(qū)的完整性和魚類洄游通道. 制定和完善通航河流中珍稀特有魚類的管理辦法. 長江上游珍稀特有魚類保護區(qū)適用的法律是《國家自然保護區(qū)條例》，該條例針對條帶形的通航河流適用性較差，管理矛盾突出，導(dǎo)致管理工作不到位，不適宜解決好保護和發(fā)展的問題.

二是創(chuàng)新資源開發(fā)利用的生態(tài)補償長效機制. 按照“誰開發(fā)誰保護、誰受益誰補償”的原則，完善對長江上游重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補償機制，推動開發(fā)與保護地區(qū)之間、上下游地區(qū)之間、生態(tài)受益與生態(tài)保護地區(qū)之間實行橫向生態(tài)補償. 研究以三峽集團公司為代表的水電開發(fā)企業(yè)和以茅臺集團為代表的酒類企業(yè)對赤水河流域的生態(tài)補償，積極引入社會資本參與生態(tài)補償項目運作，建立穩(wěn)定投入機制. 結(jié)合生態(tài)補償推進(jìn)精準(zhǔn)脫貧，創(chuàng)新補償資金使用方式，探索產(chǎn)業(yè)扶持、就業(yè)培訓(xùn)、異地安置、飛地經(jīng)濟等脫貧模式. 創(chuàng)新政策協(xié)同機制，研究建立生態(tài)環(huán)境損害賠償、生態(tài)產(chǎn)品市場交易與生態(tài)保護補償協(xié)同推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護的新機制.

(3)協(xié)調(diào)水電開發(fā)與區(qū)域發(fā)展的關(guān)系.一是創(chuàng)新水庫移民和貧困群體發(fā)展致富機制. 鼓勵水電企業(yè)參與當(dāng)?shù)胤鲐氶_發(fā)和庫區(qū)資源綜合開發(fā)；建立向移民及相關(guān)貧困群體傾斜的就業(yè)制度、自主創(chuàng)業(yè)激勵機制，完善移民及相關(guān)貧困群體就業(yè)培訓(xùn)長效機制；建立水庫移民和貧困群體社會保障體系；對在貧困地區(qū)開發(fā)水電占用集體土地的，試行給原住居民集體股權(quán)方式進(jìn)行補償，探索建立集體股權(quán)參與項目分紅的資產(chǎn)收益扶貧長效機制.

二是探索“先移民，后建設(shè)”的新模式. 研究、調(diào)整、完善現(xiàn)行的有關(guān)水電開發(fā)的法律、法規(guī)，設(shè)計程序和規(guī)程規(guī)范，積極實踐國家提出的“先移民，后建設(shè)”的水電開發(fā)方針.

3.5 打造長江上游特色產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟帶

(1)世界最大水電基地. 金沙江下游四座梯級水電站總裝機容量為4480×104kW，加上三峽水電站2250×104kW，5座水電站總裝機容量達(dá)到6730×104kW，長江上游宜昌-攀枝花將成為世界上最大的水電基地. 在試驗區(qū)內(nèi)以區(qū)域水電開發(fā)為“極核”，帶動水電相關(guān)的建筑業(yè)、裝備制造、冶金、化工等產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)形成區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)業(yè)集聚；提高長江上游庫區(qū)發(fā)電稅收留存比例，為庫區(qū)工礦企業(yè)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)提供直供電，提高庫區(qū)留存電量比例.

(2)世界最大優(yōu)質(zhì)白酒基地. 將白酒“金三角”打造為世界最大的優(yōu)質(zhì)白酒生產(chǎn)基地. 支持地方名酒及原酒生產(chǎn)中小企業(yè)快速發(fā)展，延伸酒類設(shè)計、包裝、物流、服務(wù)等關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)鏈，形成以白酒為主，配套產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)集群.

(3)世界著名釩鈦資源產(chǎn)業(yè)和制造基地. 以建設(shè)攀西國家級戰(zhàn)略資源創(chuàng)新開發(fā)試驗區(qū)為契機，依托資源優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，加強自主創(chuàng)新和重大科技攻關(guān)，依托黃金水道和長江中下游的人才技術(shù)優(yōu)勢，著力提高釩鈦磁鐵礦綜合利用規(guī)模水平，開發(fā)一批高技術(shù)含量、具有自主知識產(chǎn)權(quán)的高端產(chǎn)品，建成世界級的釩鈦產(chǎn)業(yè)和制造基地.

(4)中國著名干熱河谷特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基地. 應(yīng)充分利用金沙江干熱河谷地區(qū)特殊的光熱資源，制定干熱河谷地區(qū)特色農(nóng)林產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，大力發(fā)展芒果、石榴、蠶桑、塊菌、咖啡、麻風(fēng)樹、早春蔬菜等特色農(nóng)林產(chǎn)業(yè)，進(jìn)一步從政策、資金上支持和傾斜，形成沿江地區(qū)特色農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)帶.

(5)中國特色突出的旅游基地. 整合長江金沙江峽谷、赤水河旅游資源，協(xié)調(diào)區(qū)域旅游資源的戰(zhàn)略規(guī)劃、市場拓展，制定區(qū)域性的市場規(guī)則和產(chǎn)業(yè)政策，重點建設(shè)旅游區(qū)路網(wǎng)和精品線路，建立并共享旅游信息網(wǎng)絡(luò)，充分發(fā)揮江、島風(fēng)光兼?zhèn)?，民俗風(fēng)情濃郁，地形地貌類型豐富的優(yōu)勢，促進(jìn)水上旅游和陸上旅游、觀光旅游和休閑旅游有機結(jié)合，發(fā)展集觀光、休閑、娛樂與一體的綜合性旅游業(yè)，建成自然風(fēng)光、民族風(fēng)情、歷史遺跡與現(xiàn)代城市特色有機融合的沿江風(fēng)光旅游帶.

4 結(jié)語

新常態(tài)下，長江經(jīng)濟帶的生態(tài)保護和經(jīng)濟發(fā)展已成為國家戰(zhàn)略. “依托黃金水道推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展”的宏偉藍(lán)圖提出后，長江上游地區(qū)如何改變“富饒的貧困”面貌，如何打破交通瓶頸制約，如何化解水電開發(fā)、黃金水道建設(shè)與生態(tài)保護之間的矛盾，如何破除區(qū)域發(fā)展和全面深化改革的體制機制障礙，如何加強生態(tài)環(huán)境保護，是一個尚待破解的難題. 本文提出設(shè)立的國家層面長江上游綜改試驗區(qū)，是探索解決好保護和發(fā)展這對矛盾的有益嘗試和設(shè)想，也是對當(dāng)前制定的長江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要的拓展和擴充，有利于體現(xiàn)“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”、“共抓大保護、不搞大開發(fā)”的新要求，有助于落實好創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，對長江經(jīng)濟帶發(fā)展具有重要戰(zhàn)略意義.

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Strategic study on comprehensive reform for ecological protection and economic development of the upper Yangtze River

HUANG Zhenli1, WANG Yi2, ZHANG Conglin2, ZHANG Shuang1& LI Haiying1

(1:NationalResearchCenterforSustainableHydropowerDevelopment,ChinaInstituteofWaterResourcesandHydropowerResearch,Beijing100038,P.R.China)(2:InstitutesofScienceandDevelopment,ChineseAcademyofSciences,Beijing100190,P.R.China)

Depending on the golden water way to promote the development of Yangtze River Economic Zone is an important national strategy of the new normality. How to interpret and implement the concept of “ecological priority and green development” and “implementing big protection and prohibiting large-scale development”proposed by President Xi Jinping, is becoming the key points of the Yangtze River Economic Zone. However, the upper reach of Yangtze River is a difficult region to which its importance has not been attached in building up the Yangtze Economic Zone. This paper proposes a tentative plan to establish “Experimental Region of Comprehensive Reforms for Ecological Protection and Economic Development of the Upper Yangtze River”, through an unified top planning, collaboration among the related provinces, five pillar industries and the establishment of infrastructural fund, so as to resolve the conflict between protection and development, while focusing on structural (institutional) reform and mechanism innovation, to release further the local governments’ energies on resources management, environmental protection, economic and social development. This paper discusses the strategic significance, development orientations, and the key innovative contents of the Experimental Region.

Upper Yangtze River Economic Zone; ecological protection; economic development; experimental region of comprehensive reforms; golden water way; hydropower

*國家自然科學(xué)基金項目(71503245，51379218)、水利部公益性行業(yè)科研專項(SD0136A022015)、中國長江三峽集團公司科研項目(SD0203A032015，SD0203A012015)和中國水利水電科學(xué)研究院科研專項(SD0145B302016，SD0145B16201600000)聯(lián)合資助.2016-11-11收稿；2016-12-19收修改稿. 黃真理(1966～)，男，教授級高級工程師(研究員);E-mail:zhlhuang@263.net.

J.LakeSci.(湖泊科學(xué))， 2017， 29(2)： 257-265

DOI 10.18307/2017.0201

?2017 byJournalofLakeSciences