收費(fèi)公路PPP模式實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

趙瑞瑞　姚國(guó)鑫

摘要：本文在分析收費(fèi)公路項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，總結(jié)收費(fèi)公路項(xiàng)目的PPP模式特點(diǎn)，并以焦作至滎陽(yáng)黃河大橋項(xiàng)目為例，具體介紹項(xiàng)目的PPP操作過(guò)程，為其他項(xiàng)目提供參考。收費(fèi)公路項(xiàng)目應(yīng)正確把握其公益性和社會(huì)資本逐利性之間的關(guān)系，制定切合實(shí)際的PPP實(shí)施方案，促使項(xiàng)目成功落地。

關(guān)鍵詞：收費(fèi)公路；PPP；焦作至滎陽(yáng)黃河大橋

1.采用PPP模式的必要性

交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施的投融資主要是在交通專項(xiàng)稅費(fèi)和“貸款修路、收費(fèi)還貸”政策基礎(chǔ)上形成的“中央投資、地方籌資、社會(huì)融資、利用外資”的模式。這種模式基本是以政府為投資主體，操作投融資活動(dòng)的全過(guò)程，支撐了交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的跨越式發(fā)展，但是投融資高度集中、資金渠道狹窄、缺乏責(zé)任約束。隨著國(guó)家各項(xiàng)改革的深入推進(jìn)和交通運(yùn)輸?shù)霓D(zhuǎn)型發(fā)展，交通運(yùn)輸發(fā)展面臨的投融資環(huán)境發(fā)生較大變化，現(xiàn)行的投融資模式難以滿足交通運(yùn)輸發(fā)展的需要，特別是不能適應(yīng)國(guó)家深化財(cái)稅體制改革的要求。

因此，為進(jìn)拓展交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施投融資渠道，加快轉(zhuǎn)變政府職能，更好發(fā)揮政府投資的引導(dǎo)作用，完善財(cái)政投入及管理方式，充分利用社會(huì)資本特別是民間資本參與交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)少量政府資本撬動(dòng)廣大社會(huì)資本的目的，需積極推廣政府和社會(huì)資本合作模式（PPP）在交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的應(yīng)用，發(fā)揮政府和社會(huì)資本各自優(yōu)勢(shì)，提高收費(fèi)公路服務(wù)供給的質(zhì)量和效率，促進(jìn)公路可持續(xù)發(fā)展。

隨著國(guó)家相關(guān)政策的出臺(tái)，PPP模式在交通運(yùn)輸項(xiàng)目中得到廣泛應(yīng)用。根據(jù)財(cái)政部建立的全國(guó)政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)統(tǒng)計(jì)，截至2016年9月末，全部入庫(kù)項(xiàng)目10，471個(gè)，總投資額12.46萬(wàn)億元，入庫(kù)項(xiàng)目中市政工程、交通運(yùn)輸、片區(qū)開(kāi)發(fā)3個(gè)行業(yè)項(xiàng)目居前三位，交通運(yùn)輸行業(yè)入庫(kù)項(xiàng)目1268個(gè)，總投資額3.71萬(wàn)億元，其中高速公路項(xiàng)目的投資額為2.06萬(wàn)億元占比55.5%。

2.收費(fèi)公路PPP模式特點(diǎn)

根據(jù)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》規(guī)定，收費(fèi)公路是指經(jīng)批準(zhǔn)依法收取車輛通行費(fèi)的公路（含橋梁和隧道），其收入來(lái)源包括收費(fèi)權(quán)、廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)、服務(wù)設(shè)施經(jīng)營(yíng)權(quán)三大塊，通過(guò)對(duì)公路使用者直接收取車輛通行費(fèi)來(lái)補(bǔ)償公路建設(shè)及維護(hù)投資。

2.1收費(fèi)公路建設(shè)、運(yùn)營(yíng)特點(diǎn)

收費(fèi)公路的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)特點(diǎn)決定了其PPP模式的運(yùn)作特點(diǎn)，因此首先分析收費(fèi)公路的特點(diǎn)。

2.1.1投資規(guī)模較大

根據(jù)《2015年全國(guó)收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報(bào)》中數(shù)據(jù)，截至2015年底，經(jīng)營(yíng)性公路中高速公路里程由46605公里增加到51188公里，凈增4583公里；累計(jì)投資為29913.5億元，相比2014年凈增3912.6億元。從以上數(shù)據(jù)可以算出，增加單公里高速需要增加投資約8500萬(wàn)元。未來(lái)隨著人力成本、材料價(jià)格的上漲等因素影響，造價(jià)成本還將進(jìn)一步提高。

2.1.2運(yùn)營(yíng)周期較長(zhǎng)

根據(jù)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院令417號(hào)），經(jīng)營(yíng)公路的收費(fèi)期限按照收回投資并有合理回報(bào)的原則確定，最長(zhǎng)不超過(guò)25年，國(guó)家確定的中西部省、自治區(qū)、直轄市的經(jīng)營(yíng)性公路收費(fèi)期限，最長(zhǎng)不超過(guò)30年。根據(jù)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（第25號(hào)令），特許經(jīng)營(yíng)期限最長(zhǎng)不超過(guò)30年，但是對(duì)于投資規(guī)模大、回報(bào)周期長(zhǎng)的項(xiàng)目，可以約定超過(guò)30年。經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路項(xiàng)目，其收費(fèi)期限一般為25-30年，項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)周期較長(zhǎng)。

2.1.3收入變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)

高速公路的營(yíng)業(yè)收入主要來(lái)源于車輛通行費(fèi)，其由項(xiàng)目收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和路段交通量決定。項(xiàng)目收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一般是參照項(xiàng)目影響區(qū)域同類高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)測(cè)定后報(bào)有權(quán)部門批準(zhǔn)，其變動(dòng)的可能性非常小。而交通量的大小在前期的效益分析中則主要根據(jù)項(xiàng)目影響區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等因素進(jìn)行預(yù)測(cè)得到，在實(shí)際運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，受各種因素影響，實(shí)際運(yùn)營(yíng)交通量與預(yù)測(cè)交通量會(huì)有一定出入，因此實(shí)際的收入也會(huì)與預(yù)測(cè)收入有出入，存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。

2.2PPP模式特點(diǎn)

根據(jù)對(duì)收費(fèi)公路建設(shè)、運(yùn)營(yíng)特點(diǎn)的分析，總結(jié)收費(fèi)公路項(xiàng)目的PPP模式特點(diǎn)主要有以下3個(gè)方面：

2.2.1項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制

根據(jù)社會(huì)資本取得投資回報(bào)的資金來(lái)源，項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制可以分為使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助和政府付費(fèi)三種方式。收費(fèi)公路項(xiàng)目由于其投資回報(bào)的資金來(lái)源首先是收費(fèi)公路權(quán)益產(chǎn)生的收入，主要包括收費(fèi)權(quán)、廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)和服務(wù)設(shè)施經(jīng)營(yíng)權(quán)，在此基礎(chǔ)上如果經(jīng)營(yíng)性收入不足以覆蓋項(xiàng)目投資成本，則需要政府提供補(bǔ)貼，因此高速公路的回報(bào)機(jī)制只能是使用者付費(fèi)和可行陛缺口補(bǔ)助。

2.2.2合理收益

社會(huì)資本在參與PPP項(xiàng)目的過(guò)程中，需要通過(guò)提供服務(wù)獲得合理收益。收益主要是對(duì)項(xiàng)目的盈利能力的分析，可以采用靜態(tài)的總投資收益率、項(xiàng)目資本金凈利潤(rùn)率等指標(biāo)，也可以采用動(dòng)態(tài)的財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率指標(biāo)?？紤]到項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)周期較長(zhǎng)的特點(diǎn)，建議采用動(dòng)態(tài)的財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率指標(biāo)，測(cè)算項(xiàng)目的合理收益?？蓞⒄铡秶?guó)家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于調(diào)整部分行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目財(cái)務(wù)基準(zhǔn)收益率的通知》（發(fā)改投資[2013]586號(hào)）中的公路行業(yè)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的資本金稅后財(cái)務(wù)基準(zhǔn)收益率指標(biāo)。

2.2.3最低需求

保障社會(huì)資本的合理收益，是吸引社會(huì)資本參與項(xiàng)目的重要措施。收益由項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的成本和收入決定，成本可以通過(guò)社會(huì)資本通過(guò)其自身提高管理水平得到控制，而收費(fèi)公路項(xiàng)目的收入主要受實(shí)際運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的交通量影響，這是社會(huì)資本方無(wú)法控制的。因此為保障社會(huì)資本合理收益，政府可提供“最低需求”（即最低收入），當(dāng)項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)營(yíng)過(guò)程中能達(dá)到“最低需求”時(shí)，則就超額部分享有超額利潤(rùn)分配權(quán)利，否則政府予以補(bǔ)貼。

3.焦作至滎陽(yáng)黃河大橋項(xiàng)目PPP模式

焦作至滎陽(yáng)黃河大橋起于焦作市鄭焦晉高速與塔南路相交的焦作南互通立交，跨黃河后在鄭州市西北部與沿黃快速通道至連霍高速線路相接，是規(guī)劃國(guó)道G234跨越黃河的咽喉工程。項(xiàng)目路線全長(zhǎng)約26.4公里，其中黃河特大橋長(zhǎng)約10.6公里。項(xiàng)目擬采用雙向六車道一級(jí)公路建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)計(jì)速度100公里/小時(shí)，路基寬33.5米，估算總投資約39.14億元。

鑒于項(xiàng)目投資規(guī)模大，在區(qū)域干線路網(wǎng)中的地位較為重要，為緩解國(guó)省補(bǔ)助資金壓力、多方籌集建設(shè)資金，增加公共基礎(chǔ)設(shè)施供給，提高項(xiàng)目管理效率和服務(wù)能力，采用PPP模式實(shí)施該項(xiàng)目。

3.1交易結(jié)構(gòu)

黃河橋作為路網(wǎng)咽喉工程，為把控重要戰(zhàn)略資源，該項(xiàng)目采取政府控股、社會(huì)資本參與的BOT運(yùn)作方式進(jìn)行建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，由河南省交通運(yùn)輸廳公路管理局下屬企業(yè)控股占比60%，社會(huì)資本占比40%的方式共同組建項(xiàng)目公司。項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制采用使用者付費(fèi)方式，為保障社會(huì)資本方合理收益，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)承諾優(yōu)先支付社會(huì)資本方投資收益，待社會(huì)資本方實(shí)現(xiàn)投資收益后，項(xiàng)目超額收益歸項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，用于跨黃河大橋滾動(dòng)建設(shè)發(fā)展或其他普通干線公路項(xiàng)目建設(shè)。既保障了社會(huì)資本方的合理收益，又能防止其暴利。

3.2風(fēng)險(xiǎn)分配，績(jī)效考核

焦作至滎陽(yáng)黃河大橋項(xiàng)目的建設(shè)、財(cái)務(wù)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)主要由PPP的項(xiàng)目公司承擔(dān)，政府主要承擔(dān)法律、政策風(fēng)險(xiǎn)，并承諾項(xiàng)目流量若低于項(xiàng)目最大通行能力，則經(jīng)營(yíng)期內(nèi)在桃花峪黃河大橋與鞏義南河渡黃河大橋之間不再新增黃河公路橋梁。同時(shí)，運(yùn)營(yíng)期內(nèi)每五年對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)情況進(jìn)行績(jī)效考評(píng)，依據(jù)考評(píng)情況及項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收益情況進(jìn)行價(jià)格調(diào)整（或回報(bào)金額調(diào)整），調(diào)整幅度上下不超過(guò)10%。

3.3地市配套

公路項(xiàng)目涉及主體多、周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜，且投資規(guī)模大，為緩解國(guó)省補(bǔ)助資金壓力，增強(qiáng)對(duì)社會(huì)資本的吸引力，要充分調(diào)動(dòng)市縣建設(shè)的積極性。本項(xiàng)目由沿線政府負(fù)責(zé)解決項(xiàng)目耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)購(gòu)買費(fèi)用，減低項(xiàng)目投資、提高收益水平。

3.4社會(huì)資本方的選擇

收費(fèi)公路項(xiàng)目，其特許經(jīng)營(yíng)期通常為30年，運(yùn)營(yíng)期限特別長(zhǎng)，因此社會(huì)資本的選擇尤為重要。按照《PPP項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》等相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，選擇社會(huì)資本有五種方式，本項(xiàng)目最終確定采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式選擇社會(huì)資本。為實(shí)現(xiàn)施工階段的充分競(jìng)爭(zhēng)，在本項(xiàng)目資格預(yù)審公告中明確“工程設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工及主要設(shè)備材料將通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)方式確定承包人”。

對(duì)社會(huì)資本方在財(cái)務(wù)實(shí)力、運(yùn)營(yíng)管理業(yè)績(jī)、信譽(yù)等多方面進(jìn)行綜合考察和衡量，確保PPP項(xiàng)目中標(biāo)人要具有豐富的建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)，以及雄厚的資金實(shí)力，以確保項(xiàng)目順利實(shí)施和高效運(yùn)營(yíng)。

4.結(jié)束語(yǔ)

推廣PPP模式對(duì)于降低財(cái)政資金壓力，提高資金使用效率和轉(zhuǎn)變政府職能能力具有重要意義，但PPP項(xiàng)目也具有長(zhǎng)期性、復(fù)雜性、多樣性等特點(diǎn)。從焦作至滎陽(yáng)黃河大橋項(xiàng)目PPP前期運(yùn)作實(shí)踐來(lái)看，構(gòu)建科學(xué)合理的運(yùn)作方式和交易結(jié)構(gòu)是基礎(chǔ)，設(shè)置合理收益是吸引社會(huì)資本參與交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的前提，選擇具有豐富的建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)，以及雄厚的資金實(shí)力的社會(huì)資本方是確保項(xiàng)目順利實(shí)施和高效運(yùn)營(yíng)的關(guān)鍵，履約監(jiān)管是成功實(shí)施PPP的保障。