農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)面臨的新挑戰(zhàn)

管建濤+姜?jiǎng)?歐甸丘

筆者近期走訪皖湘贛粵黑等省份了解到，覆蓋范圍和保障能力逐步提高的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，在發(fā)揮救災(zāi)減損作用的同時(shí)，仍存在高保障與低配套、業(yè)務(wù)量增多與承接能力弱、市場化競爭與大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)難分散等矛盾。業(yè)內(nèi)建議，要針對(duì)不同性質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品增強(qiáng)各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼的針對(duì)性，適當(dāng)降低縣（市、區(qū)）和農(nóng)民自付保費(fèi)承擔(dān)比例，以調(diào)動(dòng)縣（市、區(qū)）地方政府和廣大農(nóng)戶投保積極性。提高保險(xiǎn)公司基層承接能力，在充分論證基礎(chǔ)上引入競爭，促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有序、健康發(fā)展，放大國家支農(nóng)惠農(nóng)政策效應(yīng)。

農(nóng)險(xiǎn)作用凸顯但面臨多重挑戰(zhàn)

今年，安徽省樅陽縣湯溝鎮(zhèn)共贏水稻種植專業(yè)合作社不少農(nóng)田遭受水災(zāi)，但最終收入損失不太多，因?yàn)樯缋?800多畝地中有1900多畝都買了保險(xiǎn)?！疤貏e是絕收的那400畝地都在保險(xiǎn)內(nèi)，社員心里松了一口氣?！崩硎麻L吳葉勝說，保險(xiǎn)公司已經(jīng)查勘了，會(huì)補(bǔ)回一部分損失。今年收入肯定會(huì)少一些，但不影響明年生產(chǎn)，“爭取明年所有農(nóng)田都上保險(xiǎn)”。

像吳葉勝一樣在大災(zāi)之年從農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)受益的農(nóng)戶不是個(gè)案。在今年南方洪水災(zāi)區(qū)，安徽、湖南、江西等地農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)成了政府和農(nóng)民之間救災(zāi)減損的重要屏障，遇災(zāi)找保險(xiǎn)正逐漸成為廣大農(nóng)民的共識(shí)。

農(nóng)險(xiǎn)救災(zāi)減損作用的發(fā)揮，一方面在于覆蓋面逐漸擴(kuò)大，另一方面得益于保障能力逐步提高。在東北一些縣市，一畝水稻的最高保障已達(dá)1000元，基本達(dá)到生產(chǎn)成本，南方部分省份的小麥保險(xiǎn)保障也在逐步提高。此外，在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)揮作用過程中，財(cái)政資金杠桿作用凸顯。以黑龍江為例，2015年中央和省級(jí)財(cái)政共在這里投入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼約21億元，為農(nóng)戶提供風(fēng)險(xiǎn)保障660億元左右，財(cái)政補(bǔ)貼資金放大效應(yīng)32倍。今年省財(cái)政還專門拿出1億元，為28個(gè)貧困縣開展巨災(zāi)指數(shù)保險(xiǎn)。

不僅黑龍江，在發(fā)展政策性農(nóng)險(xiǎn)過程中，安徽、江西等地的財(cái)政杠桿作用也愈加凸顯。近年來，安徽農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)呈現(xiàn)快速增長態(tài)勢，補(bǔ)貼險(xiǎn)種已經(jīng)從最初的不足10余種增加到近60種。江西省財(cái)政已經(jīng)連續(xù)10年加大對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的支持力度，保費(fèi)補(bǔ)貼預(yù)算從最初的1000萬元，增長到2015年的2.4億元。

不過，隨著農(nóng)民參保意識(shí)增強(qiáng)，農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)量逐漸增加，保障水平逐步提高，地方財(cái)力不足、經(jīng)辦公司承載能力弱等不利因素成為農(nóng)險(xiǎn)繼續(xù)提標(biāo)擴(kuò)面的新挑戰(zhàn)。

地方財(cái)力不足無力配套

筆者在各地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，保險(xiǎn)賠付金額偏低成為受訪農(nóng)戶反映的主要問題，持此觀點(diǎn)的占73.3%。而另一方面，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需求大的地區(qū)，往往地方財(cái)政較為薄弱，縣級(jí)補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)過重的問題也較為突出。

廣東省信宜市東鎮(zhèn)鎮(zhèn)英地坡村村民吳盛龍已經(jīng)養(yǎng)了8年豬，今年養(yǎng)了200多頭，其中母豬30多頭。前段時(shí)間被大水沖走了110多頭豬，近200平方米的豬舍全被沖垮了。這次損失20萬元左右，但保險(xiǎn)公司只賠付了兩萬元，賠的比例還是太少?！爸亟ㄘi舍每平方米要花費(fèi)350元，現(xiàn)在正發(fā)愁?！?/p>

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需求大的地區(qū)，往往財(cái)政較為薄弱，縣級(jí)補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)過重的問題較為突出。筆者在東北一些糧食主產(chǎn)縣市采訪了解到，有的縣市財(cái)政收入才兩億元，想要繼續(xù)提高對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的配套“有心無力”。江西等地一些干部介紹，由于農(nóng)險(xiǎn)品種大幅增加，基層政府特別是農(nóng)業(yè)大市、大縣的財(cái)政配套壓力也隨之增大，一定程度上影響了地方政府推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的積極性。

地方政府因配套壓力缺少積極性。湖南省岳陽市君山區(qū)農(nóng)業(yè)局副局長張厚武等介紹，包括蔬菜保險(xiǎn)在內(nèi)的一些新險(xiǎn)種大都沒有國家財(cái)政支持，由省級(jí)、縣級(jí)財(cái)政配套，對(duì)于不少農(nóng)業(yè)大縣來說，財(cái)政壓力很大。地方財(cái)力有限，不少縣市連傳統(tǒng)保險(xiǎn)都配套不齊，更無力配套價(jià)格保險(xiǎn)，“都是吃飯財(cái)政，粥還沒喝飽，咋能想著吃饅頭”！

當(dāng)前，由于財(cái)力不足，一些地方政府已經(jīng)拖欠保險(xiǎn)公司保費(fèi)。東北一保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)人介紹，有的縣甚至連續(xù)拖欠好幾年，嚴(yán)重影響保險(xiǎn)公司積極性。廣東一家保險(xiǎn)公司有關(guān)負(fù)責(zé)人說，有的地方拖欠該公司保費(fèi)的情況比較常見，往往是年初應(yīng)交的保費(fèi)拖到年底給，下半年應(yīng)交的保費(fèi)拖到第二年給。

保險(xiǎn)公司基層承接能力不足

中國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)安徽監(jiān)管局在檢查中發(fā)現(xiàn)，一個(gè)基層縣支公司往往最多只有十幾個(gè)人，面對(duì)動(dòng)輒100多萬畝農(nóng)作物的承保理賠任務(wù)，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理是不現(xiàn)實(shí)的。

中華聯(lián)合財(cái)險(xiǎn)公司安鄉(xiāng)支公司經(jīng)理王世剛說，公司在湖南省安鄉(xiāng)縣有10多個(gè)人，其中從事農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的只有5個(gè)人，“下幾天暴雨就有人報(bào)災(zāi)，支公司這幾個(gè)人根本看不過來，我們?nèi)ブ荒芸创髴?，散戶由鄉(xiāng)鎮(zhèn)村協(xié)保員去做，勘災(zāi)要實(shí)現(xiàn)即時(shí)、全覆蓋，至少需要200人”。

在江西、廣東、黑龍江等地，基層承接能力不足問題普遍存在，潛在的風(fēng)險(xiǎn)和隱患不容忽視。黑龍江省一家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)人介紹，由于3S技術(shù)應(yīng)用和影像系統(tǒng)上線，基層農(nóng)險(xiǎn)人員驗(yàn)標(biāo)、地號(hào)標(biāo)注、影像資料留存工作量大，與目前的人員配備存在一定的矛盾。一些地方的農(nóng)險(xiǎn)承保戶次絕對(duì)數(shù)量大，人手不足，業(yè)務(wù)管理不到位，甚至存在合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)隱患。

江西省南昌市農(nóng)業(yè)局糧油處處長楊閑冬說，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)涉及千家萬戶，存在點(diǎn)多、線長、面廣等特點(diǎn)。保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)基層服務(wù)網(wǎng)絡(luò)與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的形勢不相適應(yīng)，難以稱職地履行承辦主體職責(zé)。虛假土地流轉(zhuǎn)協(xié)議、清單等資料屢見不鮮，保險(xiǎn)腐敗有了可乘之機(jī)。

市場需求條塊分割制約保險(xiǎn)公司經(jīng)營

有保險(xiǎn)公司反映，農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)已連續(xù)多年虧損，重要原因就是覆蓋規(guī)模不夠“吃不飽”。如何通過合理、有序的競爭促進(jìn)農(nóng)險(xiǎn)健康發(fā)展已成為當(dāng)務(wù)之急。

中國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)安徽監(jiān)管局財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)監(jiān)管處負(fù)責(zé)人說，保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)進(jìn)行適度競爭，有利于促進(jìn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)提高服務(wù)水平和效率，這已成為共識(shí)。但太多也不利，特別是在農(nóng)險(xiǎn)發(fā)展初期，達(dá)到一定規(guī)模才有利于風(fēng)險(xiǎn)分散。黑龍江省某保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)人介紹，該公司農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)已連續(xù)多年虧損，重要原因就是覆蓋規(guī)模不夠“吃不飽”。

如何通過合理、有序競爭促進(jìn)農(nóng)險(xiǎn)健康發(fā)展已成為當(dāng)務(wù)之急。廣東一家保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)人說，廣東能繁母豬保險(xiǎn)基本只有一家公司能做，這是2007年國家開始試點(diǎn)能繁母豬保險(xiǎn)時(shí)，有關(guān)部門專門發(fā)文確定的，至今未廢除，其他保險(xiǎn)公司很難參與進(jìn)去。

中國人民財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司廣東分公司農(nóng)村保險(xiǎn)事業(yè)部負(fù)責(zé)人說，公司從2007年開辦能繁母豬保險(xiǎn)，總體經(jīng)營仍處于虧損狀態(tài)，公司目前已采取相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管控措施加以應(yīng)對(duì)，爭取達(dá)到盈虧平衡。廣東能繁母豬總量有限，多家保險(xiǎn)主體一起參與可能導(dǎo)致無序競爭，更不利于風(fēng)險(xiǎn)控制，會(huì)加劇經(jīng)營虧損，最終把這個(gè)市場做砸了，不利于能繁母豬業(yè)務(wù)持續(xù)健康發(fā)展。

增強(qiáng)各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼的針對(duì)性

針對(duì)當(dāng)前農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)域存在的三大矛盾和挑戰(zhàn)，部分地方干群建議，要針對(duì)不同性質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品增強(qiáng)各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼的針對(duì)性，提高保險(xiǎn)公司基層承接能力，在充分論證基礎(chǔ)上引入競爭，促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有序、健康發(fā)展。

一是針對(duì)不同農(nóng)產(chǎn)品屬性區(qū)別對(duì)待，逐步提高戰(zhàn)略性和地方性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼層級(jí)。部分基層干部建議，可對(duì)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行分類，例如糧食、油料、糖料列入國家戰(zhàn)略農(nóng)產(chǎn)品類別，保費(fèi)補(bǔ)貼由國家財(cái)政承擔(dān)大部分，省級(jí)財(cái)政承擔(dān)小部分，免除市縣政府的財(cái)政配套。對(duì)大宗作物保險(xiǎn)，各級(jí)財(cái)政都加大補(bǔ)貼力度，做到應(yīng)保盡保。

進(jìn)一步完善保費(fèi)補(bǔ)貼制度。人保財(cái)險(xiǎn)黑龍江分公司農(nóng)村保險(xiǎn)事業(yè)部副總經(jīng)理沈國良等人介紹，黑龍江是農(nóng)業(yè)大省，同時(shí)也是財(cái)政弱省，省內(nèi)大部分縣（市、區(qū)）屬于“吃飯財(cái)政”，沒有能力或無法承擔(dān)過多縣級(jí)財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼，這是制約農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展主要瓶頸。為此，他建議提高中央財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼比例，降低縣（市、區(qū)）和農(nóng)民自付保費(fèi)承擔(dān)比例，以調(diào)動(dòng)縣（市、區(qū)）地方政府和廣大農(nóng)戶投保積極性，放大國家支農(nóng)惠農(nóng)政策效應(yīng)。

二是提高保險(xiǎn)公司基層服務(wù)體系建設(shè)的準(zhǔn)入門檻，健全農(nóng)險(xiǎn)市場體系。中國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)安徽監(jiān)管局有關(guān)人士建議，將基層網(wǎng)絡(luò)體系作為經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的基礎(chǔ)性條件，引導(dǎo)保險(xiǎn)公司加強(qiáng)基層服務(wù)體系建設(shè)，探索解決農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)“最后一公里”服務(wù)瓶頸，逐步提高保險(xiǎn)公司的內(nèi)控管理能力，包括人力物力投入。

三是完善基層保險(xiǎn)協(xié)辦員制度，確保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基層服務(wù)體系的完備。一些地方干部建議，在明確單位農(nóng)田內(nèi)保險(xiǎn)公司經(jīng)辦人員數(shù)量和承辦能力同時(shí)，完善基層協(xié)辦員備案制度。并明確資金待遇和責(zé)任要求，權(quán)責(zé)統(tǒng)一，確保遇到災(zāi)情查勘理賠時(shí)，協(xié)辦員能夠認(rèn)真輔助開展保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。出現(xiàn)問題嚴(yán)厲追責(zé)。

四是在充分論證和精算基礎(chǔ)上，推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場化競爭。中國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)黑龍江監(jiān)管局財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)監(jiān)管處處長劉銀剛等專家建議，在市場有需求、管理跟得上、風(fēng)險(xiǎn)可防控的前提下，積極穩(wěn)妥引進(jìn)市場主體，逐步完善市場競爭機(jī)制，激發(fā)市場活力、提升市場效率。探索在條件成熟的地區(qū)進(jìn)一步深化市場競爭，分險(xiǎn)種、分區(qū)域引入多家經(jīng)營主體，使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)主體有序競爭健康發(fā)展。

五是建立客戶信息共享機(jī)制。一些保險(xiǎn)專家建議，結(jié)合農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記試點(diǎn)和農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)等相關(guān)工作，將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)數(shù)據(jù)、土地確權(quán)登記數(shù)據(jù)以及征信數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)信息共享，發(fā)揮相關(guān)政策之間的協(xié)同效應(yīng)，從源頭上真正實(shí)現(xiàn)承保數(shù)據(jù)的精細(xì)化。

專家認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)保險(xiǎn)公司與涉農(nóng)機(jī)構(gòu)共享農(nóng)戶及農(nóng)民專業(yè)合作社資料信息，健全農(nóng)村客戶信息共享平臺(tái)，使經(jīng)辦公司能夠多渠道了解掌握客戶信息，對(duì)投?？蛻粜畔⒄鎸?shí)性進(jìn)行校驗(yàn)，可減少違規(guī)經(jīng)營行為的發(fā)生。