信訪制度改革需要頂層設(shè)計

于建嶸

我對信訪制度的研究，源于2009年。當(dāng)時我正在撰寫博士論文。在對一些因稅費(fèi)問題進(jìn)行維權(quán)的農(nóng)民進(jìn)行調(diào)查時，我發(fā)現(xiàn)，他們基本上都有過上訪的經(jīng)歷，并將上訪作為主要的抗?fàn)幬淦?。而正是由于上訪，他們遭到了各級政府特別是地方政府的打擊和迫害。這讓我感到很驚訝。因?yàn)?，在主流的理論著作中，上訪是“黨和國家聯(lián)系人民群眾的工具”，是“人民群眾對各級國家機(jī)關(guān)和干部提出批評、建議的渠道”，可現(xiàn)實(shí)中則并不如此。為什么如此？因此，我開始對上訪制度進(jìn)行了系統(tǒng)的調(diào)查和研究。

我的這項研究，主要是對各種上訪群體進(jìn)行訪談和問卷，也研究了大量的學(xué)術(shù)文獻(xiàn)，以及各級黨政部門公布的有關(guān)信訪文件和指示。我最初的研究成果發(fā)表于2004年。它是一份我所在的單位——中國社會科學(xué)院的《要報》。這種《要報》是只供“黨和國家最高領(lǐng)導(dǎo)人”閱讀的。在這份名為《信訪的制度缺失及其政治后果》的調(diào)查報告中，我對信訪制度存在的問題進(jìn)行了較全面的闡述。這份報告受到了當(dāng)時高層的關(guān)注。中國最著名的報刊《南方周未》在2003年11月4日以“國內(nèi)首份信訪報告引起了高層重視”報道了這一情況，也引發(fā)了全國性的信訪改革大討論。為了回應(yīng)信訪存在的問題和社會對信訪制度的關(guān)切，國務(wù)院在2005年1月5日通過了新的《信訪條例》。然而，由于《信訪條例》在一些重大原則和導(dǎo)向性問題上的錯誤，現(xiàn)實(shí)的信訪問題變得更為嚴(yán)重和突出。這促使我用更多的精力去思考信訪制度的一些根本性問題。

既有的對信訪研究的成果大多數(shù)偏向?qū)Σ咝匝芯俊＿@也是與我國當(dāng)前的信訪實(shí)踐困境和維穩(wěn)的現(xiàn)實(shí)壓力密切有關(guān)。我最初的研究也是這樣的。同許多研究者一樣，我基本上也是針對信訪制度在實(shí)施過程中存在的問題，試圖去進(jìn)行新的制度設(shè)計，去解決因制度缺失而產(chǎn)生的具體問題。但隨著研究的深入，我發(fā)現(xiàn)，如果不能對信訪制度背后的意識形態(tài)進(jìn)行梳理，我們對信訪制度的認(rèn)識是十分表面化的，很難真正理解這個制度根本性的缺陷。事實(shí)上，正是信訪制度依存的意識形態(tài)的局限，決定了執(zhí)政者的政治行為；也決定了信訪行為各方的行為邏輯。也就是說，我們對信訪制度的認(rèn)識，如果僅僅滿足于對實(shí)施過程中的信訪現(xiàn)象進(jìn)行調(diào)查和分析的話，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，需要去尋找理解在信訪過程中，各方行動者進(jìn)行行為選擇的內(nèi)在邏輯。而這種邏輯與執(zhí)政者的意識形態(tài)有關(guān)?；蛘哒f，要了解信訪制度為何出現(xiàn)這么多嚴(yán)重而復(fù)雜的社會問題，不僅需要研究信訪制度發(fā)生和發(fā)展的過程，更需要尋找這個歷史過程中背后支配性的理論邏輯及意識形態(tài)。

正是基于這樣的認(rèn)識，為了推進(jìn)信訪制度的改革，我們需要厘清如下幾個問題。

第一，信訪現(xiàn)象與信訪制度?，F(xiàn)在有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，中國自古以來就有信訪制度，國外許多國家實(shí)際上也有信訪制度。所以，中國現(xiàn)行的信訪制度不僅有歷史人文基礎(chǔ)，同時具有現(xiàn)代國家治理的因素，具有當(dāng)然的合理性。顯然，我認(rèn)為這種認(rèn)識存在偏差。在我看來，信訪制度是在革命動員情景下產(chǎn)生的一種社會治理方式，它以革命政治倫理和青天意識為基礎(chǔ)，是一種非制度化的政治參與方式，更是非穩(wěn)定程序下的社會權(quán)利救助渠道和超科層體制的官僚控制手段。

第二，信訪的理論基礎(chǔ)。一項制度的誕生，毫無疑問要受到多種因素的制約誘導(dǎo)。而這些紛繁復(fù)雜相互交織的因素，依舊不外乎兩個基本方面：一個是物質(zhì)層面的因素，這個物質(zhì)是辯證唯物主義所使用的物質(zhì)范疇，指一切不以人的意志為轉(zhuǎn)移的客觀因素。具體到政治制度，就是其萌芽生長的歷史土壤、社會環(huán)境、功能需求等等；第二個基本方面就是理論因素，即這項制度產(chǎn)生的社會歷史文化傳統(tǒng)、制度創(chuàng)制者的主觀意識以及身在其中的行為者的思維邏輯。正是這些物質(zhì)與精神、主觀與客觀因素的機(jī)緣巧合，才形塑出當(dāng)今世界豐富多彩各具特色的政治制度。我不贊成單向度線性的歷史發(fā)展觀，而是傾向于按照譜系學(xué)的研究方法來審視中國的信訪制度。在中國建立現(xiàn)代國家的大背景下，我們應(yīng)該從歷史的細(xì)節(jié)、偶然與必然性之間，探索信訪制度演變的歷程。也就是說，如果不能從大一統(tǒng)國家的治理方式的角度去理解，很難真正理解信訪制度如此頑強(qiáng)的生命力。

第三，信訪制度存在的問題。信訪制度在這半個多世紀(jì)的時間里，其運(yùn)行的政治與社會環(huán)境發(fā)生了很大變化，導(dǎo)致其現(xiàn)實(shí)的制度運(yùn)行逐漸背離制度設(shè)計的初衷，呈現(xiàn)出機(jī)會治理的特征。所謂機(jī)會治理主要表現(xiàn)在兩個方面：一是當(dāng)代中國政治的運(yùn)行，從中央到基層，貫穿著只講結(jié)果不問過程，為了達(dá)到目的不擇手段的治理邏輯；二是治理的程序性、規(guī)范化程度低，各個治理主體采取各種機(jī)會主義的手段爭取自身利益的最大化，導(dǎo)致治理結(jié)果不均等，且難以形成穩(wěn)定的社會政治預(yù)期。就信訪制度而言，其機(jī)會治理主要表現(xiàn)為中央、地方政府和訪民三方的機(jī)會主義邏輯，這三方機(jī)會主義行為博弈的結(jié)果是中央、地方政府與民眾三方俱損，加劇了中央和地方、國家和民眾之間的分離對立傾向，最終耗散了國家的基礎(chǔ)能力。

第四，信訪制度改革的方向。為了突破信訪機(jī)會治理和壓力邏輯的困境，有必要重新對信訪制度的功能進(jìn)行重新定位。信訪承擔(dān)過多權(quán)利救濟(jì)功能本身是與中國司法系統(tǒng)的弊端密切相關(guān)的，要想讓司法系統(tǒng)真正承擔(dān)起社會權(quán)利救濟(jì)的重任，必須對我國現(xiàn)有的司法體制和社會環(huán)境進(jìn)行一系列的改革。具體而言，我關(guān)于信訪制度改革的主要設(shè)想是，第一步，弱化。取消中央機(jī)關(guān)各部門在京的接訪機(jī)構(gòu)，在各大區(qū)設(shè)置“中央信訪接待中心”；訪民進(jìn)京不限制、不通報、不要求接訪，在京違法犯罪行為由北京市司法機(jī)關(guān)依法處理；第二步，撤銷。建立人民代表接訪制度；撤銷信訪局設(shè)置并入司法部門，加強(qiáng)司法調(diào)解和援助。第一步的基礎(chǔ)是制度自信；第二步的前提是司法公正。

（作者為中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所社會問題研究中心主任、教授）