新公共管理中地方政府成本控制的探究

□于 浩

(中共太原市委黨校，山西 太原 030012)

新公共管理中地方政府成本控制的探究

□于 浩

(中共太原市委黨校，山西 太原 030012)

本文以新公共管理理論為基礎(chǔ)，在對新公共管理及地方政府成本兩個(gè)概念進(jìn)行細(xì)致剖析的前提下，對我國地方政府成本居高不下的現(xiàn)狀及原因進(jìn)行分析，并提出相應(yīng)的地方政府成本控制策略，進(jìn)行新公共管理中地方政府成本控制的全面探究。

新公共管理;地方政府成本;控制

1 新公共管理概述

20世紀(jì)80年代以來，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化、國際競爭一體化以及社會(huì)信息化的發(fā)展趨勢，西方發(fā)達(dá)國家(英、美、澳大利亞、新西蘭)興起了名為“新公共管理運(yùn)動(dòng)”的行政改革運(yùn)動(dòng)，即為“新公共管理”理念的起源。

西方國家的嚴(yán)重財(cái)政危機(jī)、政治危機(jī)、信任危機(jī)均是“新公共管理”改革運(yùn)動(dòng)興起的原因[1][2]。而傳統(tǒng)公共管理中的行政官僚制度與新時(shí)代的格格不入則是“新公共管理”運(yùn)動(dòng)爆發(fā)的根本原因。

新公共管理是相對于傳統(tǒng)公共管理的批判與繼承，無準(zhǔn)確的定義，但其應(yīng)包含理論方面的七大原則以及實(shí)踐方面的五大模式[3]。本文中，將新公共管理的基本內(nèi)容概括為：政府應(yīng)發(fā)揮“掌舵者”的職能;政府服務(wù)應(yīng)以民眾為本;政府管理應(yīng)采取競爭機(jī)制;政府應(yīng)注重績效的測評;政府應(yīng)借鑒私營部門管理經(jīng)驗(yàn);政府應(yīng)采取分權(quán)管理模式;政府行政應(yīng)具備濃厚政治色彩。

2 地方政府成本概述

本文中所指的“地方政府”是相對于“中央政府”而言的所有地域性政府的總稱，是地方性行政機(jī)關(guān)的同義詞[4]。地方政府具有有限性(權(quán)力、地域、職權(quán))、角色雙重性、結(jié)構(gòu)及職能多樣性、獨(dú)立性以及法定性的特點(diǎn)。

本文中所指的“地方政府成本”是指地方政府在行政過程中所產(chǎn)生的直接及間接成本的總和。其主體是地方政府開展行政活動(dòng)的人員，其客體是行政活動(dòng)開展過程中所產(chǎn)生的一切費(fèi)用，其對象是人民群眾，且地方政府成本的產(chǎn)生存在時(shí)間限制。

本文中將地方政府成本的構(gòu)成及范圍分為兩部分：一部分即傳統(tǒng)的可度量控制的貨幣形態(tài)的消費(fèi)，即直接成本;另一部分即無法采用貨幣來度量的，只可采取間接指標(biāo)度量的支出，即間接成本。

3 我國地方政府成本現(xiàn)狀

3.1 地方政府成本增長趨勢較快

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，但與此同時(shí)，我國政府成本支出縱向呈現(xiàn)較快增長趨勢。

從絕對量上考察，我國地方政府成本支出在地方財(cái)政總支出中占的百分比逐年上升，從2002年的8.97%到2015年的15.8%呈現(xiàn)每年均迅速增長的趨勢，且地方政府收支中呈現(xiàn)嚴(yán)重財(cái)政赤字，財(cái)政支出的增長速度遠(yuǎn)高于財(cái)政收入的增長速度。

從相對量上考察，地方政府成本支出占我國國內(nèi)生產(chǎn)總值的百分比亦呈現(xiàn)逐年遞增的狀態(tài)，從2002年的1.12%到2011年的2.14%，地方政府成本支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重呈現(xiàn)基本穩(wěn)定但依舊緩慢上升的趨勢[5]。

3.2 地方政府成本處于國際較高水平

在對我國地方政府成本支出進(jìn)行不同時(shí)段的縱向?qū)Ρ群螅F(xiàn)從橫向角度，對同一時(shí)段我國地方政府成本與其他國家進(jìn)行對比。

資料表明，2001年，我國政府成本占財(cái)政總支出的百分比為18.6%，處于包括中國、印度、美國、土耳其、泰國、阿根廷、俄羅斯、波蘭、烏克蘭、加拿大十國的首位，且均超過其他國家10%以上，可見我國地方政府成本支出呈現(xiàn)不合理狀態(tài)。同期，我國地方政府成本支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的百分比為3.7%，相較美國、加拿大分別高出1.7%和2.5%，相較同樣為不發(fā)達(dá)國家的印度亦高出2.6%[5]。

由此可見，無論從絕對量角度還是從相對量角度，我國的地方政府成本支出均處于國際較高水平，這樣是不正常的，值得我們深思的。

3.3 地方政府成本構(gòu)成均處較高水平

地方政府成本構(gòu)成中，傳統(tǒng)的可度量控制貨幣形態(tài)消費(fèi)，包括公共產(chǎn)品支出(教育、衛(wèi)生支出)，政府壟斷支出等方面。該項(xiàng)成本支出處于居高不下狀態(tài)，主要體現(xiàn)在我國地方政府行政管理費(fèi)用所占財(cái)政總支出的逐年增高。

地方政府成本中不可度量控制成本主要由決策錯(cuò)誤導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)錯(cuò)誤以及不規(guī)范行為導(dǎo)致的額外支出。決策失誤現(xiàn)象在地方較為普遍，例如2005年甘肅省玉門市投資1500萬對原就標(biāo)準(zhǔn)極高的世紀(jì)廣場進(jìn)行重建，該決策無形中增加了市民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。而不規(guī)范行為在當(dāng)前則主要表現(xiàn)為地方政府相關(guān)工作人員的腐敗。

4 政府成本居高不下原因分析

4.1 地方政府機(jī)構(gòu)管理體制不完善

我國地方政府對于自身職責(zé)定位不明確，行政效率較低，增加政府財(cái)政負(fù)擔(dān);政府職責(zé)的寬泛導(dǎo)致人員冗雜，增加政府成本;當(dāng)前公務(wù)員業(yè)務(wù)能力及行政道德較差，辦事效率低下，加劇政府成本支出;地方政府行政監(jiān)督機(jī)制構(gòu)建不完善，亦是成本居高不下的內(nèi)在因素;此外，行政人員的決策失誤同樣是地方政府成本增高不可回避的原因。

4.2 地方政府預(yù)算編制存在弊端

良好的預(yù)算編制工作可在確保政府工作方向及計(jì)劃明確的基礎(chǔ)上，有效實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源分配的合理化，有效降低地方政府成本。當(dāng)前地方政府預(yù)算編制內(nèi)容欠缺全面性，預(yù)算內(nèi)資金及預(yù)算外資金的收支計(jì)劃結(jié)合性較差;預(yù)算編制方法落后;預(yù)算編制科目不夠細(xì)化，未落實(shí)到每個(gè)部門的每個(gè)支出項(xiàng)目;且當(dāng)前預(yù)算編制的透明性及權(quán)威性均欠缺。

4.3 地方政府采購制度不健全

科學(xué)、規(guī)范的地方增幅采購制度是確保地方政府成本支出合理性的必要條件。當(dāng)前，政府采購人才匱乏，采購人員質(zhì)量較差，數(shù)量較少;政府采購過程透明度不夠，滋生腐敗現(xiàn)象;政府采購的方式單一，采購效益低下;政府采購程序不夠規(guī)范，且監(jiān)督管理機(jī)制欠缺，相關(guān)法律體系亦不完善。這些均是導(dǎo)致地方政府成本居高不下的重要原因。

5 我國地方政府成本控制的策略探究

5.1 規(guī)范我國地方政府成本支出

實(shí)現(xiàn)我國地方政府成本的有效控制，必須要不斷規(guī)范我國地方政府成本的支出，從而來不斷地提升政府工作效能的提升，全面促進(jìn)社會(huì)的進(jìn)步與發(fā)展。應(yīng)科學(xué)地界定地方政府的職能，借鑒“新公共管理”理論，在平衡地方政府與市場、社會(huì)、企業(yè)之間的責(zé)任、權(quán)力、利益的基礎(chǔ)上，政府呈現(xiàn)“掌舵者”的姿態(tài);縮小地方政府規(guī)模，精簡機(jī)關(guān)設(shè)置，削減人員配備;優(yōu)化公務(wù)員的業(yè)務(wù)能力及職業(yè)素養(yǎng)，根本上提高行政效率;建立健全政府行政活動(dòng)監(jiān)督管理制度，保障政府辦事效率，杜絕決策失誤現(xiàn)象的發(fā)生，進(jìn)而規(guī)范我國地方政府的成本支出，有效控制政府成本。從根本上建立以顧客為導(dǎo)向，奉行顧客至上的全新價(jià)值理念，積極推進(jìn)政府職能由“劃槳”轉(zhuǎn)為“掌舵”，引入有效的競爭機(jī)制，重視效率追求，并對現(xiàn)有的工作制度和工作要求進(jìn)行有效改革，以此來從根本上實(shí)現(xiàn)政府工作行為的強(qiáng)化，不斷地來壓縮成本支出，這對于完善政府職能、促進(jìn)社會(huì)的進(jìn)步和發(fā)展有著無比重要的促進(jìn)意義。

5.2 完善我國地方政府預(yù)算編制

政府預(yù)算編制合理與否直接關(guān)系到我國地方政府成本的高低，完善政府預(yù)算編制十分必要。第一，應(yīng)進(jìn)一步完善預(yù)算編制方法，將滾動(dòng)預(yù)算及績效預(yù)算等科學(xué)編制方法引入其中;第二，應(yīng)進(jìn)一步完善預(yù)算編制的內(nèi)容，將預(yù)算內(nèi)資金與預(yù)算外資金有機(jī)結(jié)合，建立統(tǒng)一的預(yù)算體系;第三，則應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算編制，確保預(yù)算資金切實(shí)落實(shí)到每個(gè)單位、每個(gè)部門、每個(gè)項(xiàng)目上。將政府預(yù)算延伸到各個(gè)部門的工作過程中去，按照一定的法律程序編制和執(zhí)行政府年度財(cái)政收支計(jì)劃，從而來保證有效的財(cái)政分配。這對于不斷促進(jìn)社會(huì)資源整合和國民經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)起到了無比重要的促進(jìn)意義，對于穩(wěn)固社會(huì)秩序有著無比重要的促進(jìn)意義。這樣，在確保地方政府預(yù)算編制合理化的同時(shí)，保證了政府成本的有效輸出，降低政府成本。

5.3 健全我國地方政府采購制度

良性的政府采購活動(dòng)，是控制地方政府成本的基本保障。在充分保證政府采購制度公開性、公正性、競爭性的前提下，對具體的工作內(nèi)容進(jìn)行有效地研究和規(guī)劃，以此來不斷地保證制度本身的完善性。首先，應(yīng)加強(qiáng)地方政府采購監(jiān)督法規(guī)制度的建設(shè)，規(guī)范采購程序;嚴(yán)格地依據(jù)具體的采購規(guī)定來指導(dǎo)采購實(shí)踐，對于其中的各個(gè)細(xì)節(jié)和要求都嚴(yán)格完成，以此來更好地提升政府采購工作的實(shí)效性，不斷地強(qiáng)化其工作效率和效果。其次，應(yīng)完善并優(yōu)化地方政府采購人員，在數(shù)量及質(zhì)量上同時(shí)實(shí)現(xiàn)采購人員的優(yōu)化;對于現(xiàn)有的政府采購人員進(jìn)行有效的培訓(xùn)和管理，強(qiáng)化他們對于專業(yè)知識和專業(yè)能力的提升，同時(shí)還要不斷地提升他們的管理能力和管理素質(zhì)，以此來不斷地提升他們的工作效率；建立有效的采購人員選拔制度，結(jié)合政府工作的目標(biāo)及人才需求等來合理選擇人才，保證工作崗位和人才的高效對接性，以此來不斷地提升工作效果，為實(shí)現(xiàn)成本的控制打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。再者，應(yīng)擴(kuò)大政府采購的范圍和規(guī)模，規(guī)避腐敗現(xiàn)象的出現(xiàn);秉承公正、公平地原則來進(jìn)行有效的采購，以社會(huì)效益為先，來完成政府的采購環(huán)節(jié)，這樣可以在很大程度上促進(jìn)政府工作的透明性，同時(shí)也在根本上保證了采購工作的高效性和系統(tǒng)性，這對于更好地完成具體工作有著無比重要的促進(jìn)意義。最后，則應(yīng)完善政府采購監(jiān)督體系，建立有效的績效考核和管理制度，嚴(yán)格地按照既定的獎(jiǎng)懲機(jī)制來對具體的工作行為進(jìn)行及時(shí)地督導(dǎo)，從而來保證工作效果的提升。實(shí)行績效采購，對于具體的工作行為進(jìn)行公正評價(jià)，杜絕不合理采購現(xiàn)象的發(fā)生，實(shí)現(xiàn)政府成本的有效控制。

[1] 王軍義.新公共管理理論在我國的適用性分析[D].蘇州：蘇州大學(xué)，2006.

[2] 彭國甫著. 地方政府公共事業(yè)管理的績效評估與模式創(chuàng)新研究[M]. 北京： 人民出版社， 2010.

[3] 張志斌. 新公共管理與公共行政[J]. 武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)， 2004， 57(1).

[4] 方 雷. 地方政治學(xué)概論[M]. 北京： 中國人民大學(xué)出版社， 2010.

[5] 左同宇. 現(xiàn)階段中國行政成本分析[D]. 南京： 南京師范大學(xué)， 2005.

[責(zé)任編輯：王文俐]

Research on the Cost Control of Local Government in the New Public Management

YU Hao

(PartySchoolofCPCTaiyuanMunicipalCommittee,Taiyuan030012,China)

Based on the new public management theory, this paper analyzes the current situation and reasons of the high cost of local government in China under the premise of careful analysis of the two concepts of new public management and local government cost, puts forward the corresponding strategies of the cost control of local government, and explore the cost control of local government in the new public management.

new public management；local government cost；control

2016-06-02

于 浩(1981-)，男，北京人，碩士，現(xiàn)工作于中共太原市委黨校，副教授，研究方向：現(xiàn)代科技，公共管理。

F272.92

A

1008-9101(2017)01-0023-03