項目扶貧視角下村民自治的實現(xiàn)路徑探究

□賈福飛，劉雪影

(貴州財經(jīng)大學，貴州 貴陽 550025)

項目扶貧視角下村民自治的實現(xiàn)路徑探究

□賈福飛，劉雪影

(貴州財經(jīng)大學，貴州 貴陽 550025)

在當前市場經(jīng)濟改革不斷深入的背景下，探索國家對農村資源輸入和財政轉移支付的有效實現(xiàn)形式日益重要。村民自治是改善鄉(xiāng)村組織松散的有效路徑之一。通過對部分地區(qū)村民自治的成功案例的經(jīng)驗分析和總結，從理論和實踐兩方面探索村民自治的實現(xiàn)路徑。通過踐行全面實現(xiàn)村民自治的制度內涵、促進鄉(xiāng)村勞動力當?shù)鼐蜆I(yè)、重構鄉(xiāng)村政權與農民關系等可行路徑，以此實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會與國家資源輸入的有效對接。

村民自治；基層民主；實現(xiàn)路徑；項目扶貧

1 問題的提出

從20世紀80年代村民自治提出以來，其實踐經(jīng)歷了多種形式的轉變，受農村稅費改革的影響，鄉(xiāng)村社會基礎和基層治理結構發(fā)生了較大變化，這對村民自治的實踐方式提出了新的挑戰(zhàn)。因此，在新的改革背景下深入探索村民自治的實現(xiàn)路徑和實踐方式，對于促進基層民主的健康發(fā)展具有重要的理論和實踐意義。

現(xiàn)代化建設中的一個基本要求是加強農村的基層組織建設，實現(xiàn)基層自治。只有在農村建立強有力的基層組織，才能實現(xiàn)基層自治，最終實現(xiàn)現(xiàn)代化建設事業(yè)的全面推進。農村基層組織建設同時也是整個國家政權建設的一部分，可以說農村基層組織建設順利與否，在一定程度上成了中國現(xiàn)代化建設的關鍵部分。伴隨著人民公社的解體，農村社會的基本組織形式被瓦解。再加上改革開放政策的全面推進，使基層社會在面臨市場化的大潮中更趨于個體化、分散化。尤其是在農業(yè)稅取消之后，表面上看農民的負擔減輕了，但隨之而來的是“懸浮型”的基層政權，使得基層政府與個體農民之間的聯(lián)系愈發(fā)疏離[1]。再加上個體之間幾乎沒有組織，當國家將資源或是公共物品建設資金輸入到農村時，出現(xiàn)了項目進村中的最后一公里難題[2]。人民公社的解體，傳統(tǒng)秩序的瓦解，城市文明的侵入，再加上農村的人、財、物不斷地流入城市，使得農村社會再次面臨失序的問題[3]。因此，需要加強農村基層組織建設，實現(xiàn)村民自治與基層民主，改變當前農村社會中單子化、個體化的無序狀態(tài)[4]。當國家資源或資金輸入農村時，能夠實現(xiàn)農村基層組織與國家行政的有效對接，對于促進村民自治和基層民主的發(fā)展具有重大的理論和實踐意義。

村民自治是國家政權建設的組成部分[5]，實現(xiàn)村民自治，建立基層村民自治組織是增強農民的自組織能力，實現(xiàn)與國家有效對接的可行路徑。在當前中國市場機制漸趨成熟和全球化不斷深入的大背景下，農村社會單子化、個體化趨勢日益嚴重。推行村民自治，實現(xiàn)基層民主的一個更加急迫的現(xiàn)實是解決農村組織松散的問題，唯有組織起來才能實現(xiàn)基層農村與國家的有效對接，如此，在國家資源輸入農村時，才能實現(xiàn)真正的有效供給。農村內生組織具有地方性、自發(fā)性、自主性、非正式性、公共性和總體性等多重屬性[6]。而基于血緣、地緣、宗教、文化以及鄰里關系等原生性情感基礎上的這類內生性組織受到了市場化浪潮的猛烈沖擊，出現(xiàn)了嚴重的“內卷化”問題。原有組織形式被瓦解，新的組織形式尚未建立，這嚴重限制了基層村民自治的發(fā)展。

2 村民自治典型案例分析與經(jīng)驗借鑒

2.1 村民自治典型案例分析

在探索村民自治的實踐方面，全國各地出現(xiàn)了多種與當?shù)貙嶋H相結合的村民自治實現(xiàn)路徑。如：以脫貧為主要目的的扶貧互助社、以實現(xiàn)基層民主為主要目標的村民議事會，還有社區(qū)主導型發(fā)展(CDD項目)、微自治等實踐路徑。通過對成功案例的分析解讀，從理論探索到經(jīng)驗積累，為村民自治提供了多樣的實現(xiàn)路徑。更好的貫徹了1998年頒布實施的《村民委員會組織法》中以民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督為主要內容的村民自治的法律內涵和制度要求。

扶貧互助社按照民主決策參與，民主投票確定貧困戶及民主監(jiān)督管理扶貧資金的方式，在四川儀隴地區(qū)獲得了一些成功的實踐經(jīng)驗[7]。扶貧互助社在實踐中將扶貧資金的管理和使用全部交給了互助社成員。這提高了扶貧資金使用效率且增強了扶貧效果。扶貧互助社在實踐中踐行了基層民主的四個原則，為整合和動員農村發(fā)展資源提供了一種有效的組織機制。對農民的傳統(tǒng)觀念和固有的行為模式產(chǎn)生了深刻的影響，提高了村民的組織參與意識和對自身的認同感。同時，互助社也存在一些現(xiàn)實性的問題，在貧困地區(qū)由于村民居住較為分散，為了保持互助社的民主參與等原則和正常的運轉，要經(jīng)常性的組織會議，這就增加了村民參與的時間成本和經(jīng)濟成本。同時扶貧互助社還處于探索階段，缺少明確的政府政策支持和相應的法律地位。

四川省成都市的“村民議事會”是一條村民自治與政府治理有效結合的探索路徑。該項嘗試是應對基層社會結構和生產(chǎn)關系因受產(chǎn)權制度改革影響發(fā)生的一系列變化而設計的。為解決新形勢下的村級治理問題而嘗試建立以“村民議事會”為主要形式的村級民主治理機制，其主要目標是實現(xiàn)決策權與執(zhí)行權分離，社會職能與經(jīng)濟職能分離，政府職能與自治職能分離，完善公共服務體系和集體經(jīng)濟組織運行機制，改進基層黨組織領導方式[8]。通過此種村級民主組織形式，使村級自治形成了一整套較為有效的民主運作機制，實現(xiàn)了政府以引導為主，村級組織協(xié)調，村民積極參與，做到了黨組織領導、村民議事會決策、村委會具體執(zhí)行、相關經(jīng)濟社會組織積極參與的實踐性較強的村級治理機制。

社區(qū)主導型發(fā)展(CDD)這一模式是由世界銀行項目運營的一個部門在20世紀 90年代初提出的。任中平對四川嘉陵區(qū)的社區(qū)主導型發(fā)展項目作了深入的研究，他指出，CDD項目通過將資金控制權、項目決策權交給社區(qū)，建立公開透明的公示和投訴機制，建立健全為社區(qū)提供支持的服務體系，探索通過過程提高能力的新機制[9]。四川嘉陵CDD項目實踐，由村民自主決策，充分調動了其參與項目的積極性;提升了村民的民主管理能力，使其在項目中發(fā)揮主體性作用;鞏固村民的制度意識，有利于促進政府職能轉變;確立村民的主體性地位，使其成為鄉(xiāng)村建設的主人。這一項目實踐從制度層面賦予農民話語權，為農民參與項目管理和實施提供了渠道，同時，優(yōu)化了鄉(xiāng)村治理結構、改善了基層干群關系、促進了基層民主原則的落實。

學者趙秀玲提出了對于基層自治更進一步的細分形式，對自治事務更細更微的一種治理范式——“微自治”。它的具體形式有三種：“村民小組”自治、“院落—門棟”自治、“小事務”自治[10]。

“微自治”以小單元自治、微事物自治、精細化的管理為特點。通過民主選舉與民主監(jiān)督為主要手段，使自治的單元更小更細化?！拔⒆灾巍钡姆妒绞够鶎又卫砀菀讛[脫行政命令的干擾，能夠獲得更大的自治空間和自治權。細小的自治單元更利于由“替民做主”到“讓民做主”理念的轉化。能夠使基層自治切實的落到實處。

2.2 實現(xiàn)村民自治的經(jīng)驗總結與借鑒

對以上案例分析可知，基層村民自治的實現(xiàn)與基層政府和村民個體的雙向參與密不可分。從基層自治實踐取得較大成就的地區(qū)可以總結出以下三點經(jīng)驗，以供其他地區(qū)借鑒參考。

第一，強化基層自治內生動力，明確其自治權限及范圍。實現(xiàn)基層自治，需要在根源上激發(fā)農民的參與意愿，激發(fā)農民想投票，想要主動參與集體事務，愿意投入時間和精力參與村級事務管理的內在動力。從以上案例中可以看出，比較成功的自治形式，都在不同程度上調動了村民參與自治的積極性和能動性。只有農民的主體地位確實得到重視，其在自治中所擁有的自治權限得到有效的保障，才能有效調動農村內部力量來解決村民們面對的實際問題，基層自治才能達到有效治理的目標。反之，如果不能充分調動農民參與的積極性和主動性，單靠外部的推動力量是相對較弱的，如此，農村經(jīng)濟發(fā)展和社會治理都難以達到理想效果。由此觀之，強化基層自治內生動力，是促進基層自治發(fā)展的重要前提。

第二，基層自治內容制度化，促進村民個體實現(xiàn)自治。當前，大部分農村地區(qū)普遍存在“村社一體”的現(xiàn)狀，這種狀況導致村委會主導了集體經(jīng)濟的一切事務，即使部分地區(qū)存在村民組織也基本上流于形式，不能在村民自治上發(fā)揮有效作用。村民的自治權利被完全忽視，基層自治由于缺乏有效的制度規(guī)制而難以實現(xiàn)。針對這一現(xiàn)狀，要從促進基層自治制度化的方向入手，厘清村委會與村民自治組織之間的職責和權限，使村民自治得到法律和制度的保障。加速產(chǎn)權制度改革的步伐，保障農民在村集體中的經(jīng)濟權利和主體地位。促進村民個體意識和民主意識的覺醒，使村民組織得到切實的發(fā)展，在制度和法律的保障下實現(xiàn)基層自治。

第三，促進基層自治實踐形式多樣性發(fā)展。不同地區(qū)村民自治的實現(xiàn)需要與當?shù)氐木唧w實際相結合才能實現(xiàn)真正有效的運轉。中國的農村數(shù)量眾多，各地情況都有差別，不可能有統(tǒng)一的村民自治實現(xiàn)形式，這也反映出村民自治實行“一刀切”的方式是行不通的。從以上成功的案例中也可以看出，村民自治的實現(xiàn)形式都是與當?shù)貙嶋H的發(fā)展需要相結合的產(chǎn)物。在踐行社會主義民主基本原則的前提下，鼓勵基層民主實踐形式多樣性的發(fā)展，是符合當前社會基層自治發(fā)展的實際需要的。

3 當前村民自治存在的問題與實現(xiàn)路徑探究

3.1 發(fā)展村民自治存在的問題

改革開放以來，對村民自治探索的實踐一直不曾間斷，其中有理論探索和實踐經(jīng)驗的積累，但從整體來講，村民自治的發(fā)展程度依舊不高。這其中既包括村民自治所處的國家治理框架及其在實踐中的結構性失衡，又含有劇烈變化和發(fā)展的社會環(huán)境對鄉(xiāng)村社會傳統(tǒng)治理方式的沖擊，這是一直以來村民自治發(fā)展出現(xiàn)困局的原因。具體而言表現(xiàn)在幾下幾點：

第一，缺乏因地制宜的理論規(guī)范和指導。村民自治運作的一個根本的約束是外部環(huán)境中的整個框架沒有變，由于受到“國家——社會”理論的影響，從而使中國的村民自治缺乏適合自身實際的科學理論的指導。由于中國整個國家的體制是由上而下的壓力型，容易導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權對村民自治的過程進行干涉，這極易形成村民自治組織的行政化，再加上上級監(jiān)管有時存在缺位現(xiàn)象，一直沒有形成對村干部的權力進行有效制約的機制，這是村民自治在整個社會中所處的基本環(huán)境。

第二，由于村民自治的結構失衡，導致其運作失序。在多地的村民自治實踐中出現(xiàn)了把民主選舉當作自治的全部內容，而將民主管理、民主監(jiān)督和民主決策等內容虛化。村民自治到最后往往成了一種形式性的選舉，這也就失去了村民自治核心的治理功能。究其原因，農村社會內部的兩個主體——農民和村干部兩者存在著利益沖突，并且二者自身的力量并不均衡，導致村民自治的發(fā)展呈現(xiàn)失衡狀態(tài)。

第三，市場化背景下流動性加快，農村勞動力流失嚴重。自進入21世紀開始，中國農村尤其是中西部地區(qū)，農民普遍選擇外出打工。打工潮的到來，使農村地區(qū)的人才和勞動力大量外流，廣大中西部的農村地區(qū)只留下了兒童、婦女和老人，這使得鄉(xiāng)村社會失去活力且公共生活的發(fā)展越來越困難。在這樣的情況之下，實行村民自治的各項日常工作就很難開展。再加上，農村生活對農民的吸引力日漸下降，“村兩委”對農民的影響力和約束力也降低了，村民自治必要的社會基礎和相關利益也喪失了。隨著市場化的不斷沖擊，農民對村莊自身內生化的價值認同度也在降低，從而對于政治參與更加冷漠。短期來看，由于農村勞動力的大量流出，使得村民自治的現(xiàn)狀陷入困境;長期而言，勞動力的大量流動，動搖了村民自治的社會基礎，村民自治發(fā)展舉步維艱。

第四，原有權力義務關系被消解，基層干群關系疏離。隨著農業(yè)稅的全面取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權與農民之間的依附關系進一步降低，甚至達到了疏離的地步。隨著工業(yè)反哺農業(yè)，城市支持農村政策的推行，中央政府要求鄉(xiāng)村政權為農民謀福利，為農村的公共設施建設服務。但現(xiàn)實卻是，鄉(xiāng)村政權用以維持其財政平衡的稅費收入被取消了，農民不再是其稅費的征收對象，鄉(xiāng)村政權也就失去了為農民提供公共設施的動力，而村民也因流入城市謀生對村級組織的依賴程度降低。因此，村級政權與農民的關系愈加疏離。相伴而生的是，由于農業(yè)稅的取消，鄉(xiāng)村政權的財政平衡更難維持，使得其另找財路，招商引資遂成了鄉(xiāng)村政權的核心工作。而地方政府招商引資的主要手段是土地征用與拆遷房屋，這又很容易引發(fā)村民與鄉(xiāng)村政權之間的矛盾。在此種情況下，探索村民自治的實現(xiàn)路徑顯得更為迫切，而從全國范圍來看，村民自治在多數(shù)情況下有些流于形式，有些因利益沖突而難以達到預期效果。

3.2 探索村民自治的實現(xiàn)路徑

以上分析了實現(xiàn)村民自治所面對的諸多難題的成因，以下提出對村民自治實踐路徑的幾點思考。

第一，理論建設和實踐探索相結合。基于中國鄉(xiāng)村治理的實際需要，探索與各地具體實際相結合的村民自治實現(xiàn)路徑。中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展存在較大差距，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)村的自治需求與仍處于落后地區(qū)及有待組織的偏遠鄉(xiāng)村地區(qū)的需求是存在差距的，不能“一刀切”。應積極探索鄉(xiāng)村自治的“階梯形”路徑，經(jīng)濟相對落后地區(qū)的鄉(xiāng)村，以留住鄉(xiāng)村勞動力和建立村民自治組織為主要手段，實現(xiàn)鄉(xiāng)村自治組織與國家扶貧項目及有關公共設施建設項目的有效對接。在經(jīng)濟相對發(fā)達地區(qū)，其村民整體素質及基層民主意識相對較高，再加上自組織能力較強，主要目標是健全實現(xiàn)基層民主的全部內容，讓村民自治貫徹到村民生活的各個方面。

第二，逐步建立健全村民自治機制：實現(xiàn)由“民主選舉”到“四個民主”。在1998年頒布實施的《村民委員會組織法》中規(guī)定村民自治以民主選舉、民主決策 、民主管理和民主監(jiān)督為主要內容。由此可以看出，村民自治的制度內涵一直以來都沒能得到全面的推進。在鄉(xiāng)村自治中片面強調民主選舉的情況大量存在，而民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等常規(guī)治理機制并沒得到相應的開發(fā)，這是鄉(xiāng)村自治面臨的主要制度困境。因此，全面依法推進鄉(xiāng)村自治建設，從實踐中貫徹執(zhí)行“四個民主”的制度依據(jù)，是健全村民自治運作機制的主要途徑。

第三，加大鄉(xiāng)村扶貧開發(fā)力度，實現(xiàn)部分勞動力當?shù)鼐蜆I(yè)。改革開放以來，整個國家經(jīng)濟高速發(fā)展，市場化程度的不斷加深，鄉(xiāng)村社會在觀念上和現(xiàn)實環(huán)境中受到了極大的沖擊，出現(xiàn)了鄉(xiāng)村組織的瓦解及人口大量流入城市的情況。要實現(xiàn)鄉(xiāng)村自治，一是要重建鄉(xiāng)村組織，使農民以組織的形式與國家對接。二是大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和現(xiàn)代農業(yè)，使鄉(xiāng)村保留一部分勞動力，使他們在鄉(xiāng)村也能獲得相應的收入。這就為實現(xiàn)村民自治留住了一批組織人員，同時為建立村民自治組織提供了人力基礎和經(jīng)濟條件。

第四，重構鄉(xiāng)村政權與農民關系。村民自治的實現(xiàn)離不開基層政府的正確引導。面對當前疏離的基層政權與村民關系，應當采取措施改變現(xiàn)狀。首先，改變以GDP為導向的政績考核指標，建立以群眾反饋和第三方考核相結合的基層官員考核體系。鄉(xiāng)村政府只有為農民做實事，才會得到認可，其政績才能得到肯定。這就限制了鄉(xiāng)村政府為實現(xiàn)地方財政平衡以招商引資的方式實行土地征用和房屋拆遷的行動邏輯。其次，中央政府以政策化和法律化的手段，激勵基層農民建立自治組織，如上文提到的“扶貧互助社”“村民議事會”等。通過這種激勵的方式，逐步恢復鄉(xiāng)村的組織活力和能力，實現(xiàn)鄉(xiāng)村與政府的有效對接，改善農民原子化、個體化的生存現(xiàn)狀。最后，當農民切實意識到，鄉(xiāng)村政府官員的具體政績考核和政策執(zhí)行是受到農民限制時，他們的自治意識和組織能力會不斷得到提升，而基層官員會更加注重行政的實效性和農民的滿意度。雖然其財政來源不受農民限制，但是其政績指標和行政效果一部分是由農民來決定的。這就會促使基層行政人員去做實事，去“討好”農民，去改善農村的公共設施，想方設法為農民提供更多更優(yōu)質的公共服務。如此，基層政權與農民的疏離關系會得到極大的改善。

[1] 周飛舟.從汲取型政權到“懸浮型”政權——稅費改革對國家與農民關系之影響[J].社會學研究，2006(3).

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[7] 曹洪民，陸漢文. 扶貧互助社與基層社區(qū)發(fā)展——四川省儀隴縣試點案例研究[J]. 廣西大學學報(哲學社會科學版)，2008(6).

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[9] 任中平. 社區(qū)主導型發(fā)展與農村基層民主建設——四川嘉陵區(qū)CDD項目實施情況的調查與思考[J]. 政治學研究，2008(6).

[10] 趙秀玲. “微自治”與中國基層民主治理[J]. 政治學研究，2014(5).

[責任編輯：楊春艷]

A Study on the Realization Path of Villagers' Autonomy from the Perspective of Project Poverty Alleviation

JIA Fu-fei, LIU Xue-ying

(GuizhouUniversityofFinanceandEconomics,Guiyang550025,China)

Under the background of deepening market economy reform, it is increasingly important to explore the effective realization form of the state's input of rural resources and financial transfer payment. Villagers' autonomy is one of the effective ways to improve the loose rural organizations. By analyzing and summarizing the experience of successful cases of villagers' autonomy in some areas, this paper explores the realization ways of villager autonomy from the aspects of theory and practice. It points out that feasible paths such as the full realization of the system connotation of the villagers' autonomy, the promotion of local employment of rural labor, and reconstruction of the relationship between rural power and farmers are used to achieve effective docking between rural society and national resources input.

villagers' autonomy; grassroots democracy; realization path; project poverty alleviation

2016-12-25

貴州省科技廳、貴州財經(jīng)大學軟科學聯(lián)合基金計劃項目“貴州集中連片特困民族地區(qū)反貧困的歷史、現(xiàn)狀與對策研究”(軟評字：黔科合體R字[2013]LKC2031號)

賈福飛(1988-)，男，河南商丘人，現(xiàn)為貴州財經(jīng)大學2014級行政管理專業(yè)在讀碩士研究生，研究方向：公共行政與地方政府治理； 劉雪影(1979-)，男，湖南漣源人，博士，現(xiàn)工作于貴州財經(jīng)大學黨委宣傳部，副教授，研究方向：黨的建設研究。

F723.8

A

1008-9101(2017)01-0001-04