洞庭湖濕地保護的立法選擇*

劉愛良

(湖南師范大學法學院，湖南 長沙 410081)

洞庭湖濕地保護的立法選擇*

劉愛良

(湖南師范大學法學院，湖南 長沙 410081)

洞庭湖濕地是我國第一批列入國際重要濕地名錄的六塊濕地之一，具有極其重要的生態(tài)價值。當前洞庭湖濕地面臨著面積銳減、污染嚴重、生態(tài)服務功能下降、生物多樣性降低等嚴峻環(huán)境問題。要解決這些問題，首要的是要有健全的法制。目前，濕地保護并未有國家層面的統(tǒng)一立法，湖南省2005年制定的《湖南省濕地保護條例》存在立法理念落后、管理條塊分割、制度設計粗疏等缺陷。完善洞庭湖濕地保護立法，應當采用統(tǒng)一保護與特殊保護相結合的立法路徑，修訂《湖南省濕地保護條例》，并在該條例中設專章保護洞庭湖濕地。在立法內容上，必須創(chuàng)新濕地保護理念，明確保護優(yōu)先、一體化保護、社會多元共治三項原則；必須強化保護管理，構建與洞庭湖濕地保護和治理相適應的管理體制；必須細化保護措施，構建最嚴格的濕地保護法律制度；必須嚴格法律監(jiān)督，強化洞庭湖濕地保護的政府責任。

洞庭湖濕地;地方立法;一體化保護;管理體制

一、加強洞庭湖濕地保護立法的重大意義

(一)加強洞庭湖濕地保護立法是保護洞庭湖濕地生態(tài)的需要

洞庭湖濕地是指以洞庭湖為主體的湖泊型天然濕地，洞庭湖濕地總面積為2625.1 km2，從地級市分布來看，以岳陽市占52.8%為最大，其次是益陽市和常德市；從縣市區(qū)分布來看，主要分布在沿湖的沉江市(34.1% )、岳陽縣(28.3% )、湘陰縣(16.4%)和漢壽縣(11.5%)。目前洞庭湖濕地包括4個保護區(qū):東洞庭湖國家級自然保護區(qū)(我國首批六塊國際重要濕地之一)、西洞庭湖國家級自然保護區(qū)(2002年列入國際重要濕地名錄)、南洞庭湖省級自然保護區(qū)(2002年列入國際重要濕地名錄)與橫嶺湖省級自然保護區(qū)(我國重要濕地)，濕地保護面積為3330平方公里，其中核心區(qū)面積為801平方公里，主要保護對象為濕地生態(tài)系統(tǒng)和珍稀鳥類。洞庭湖濕地具有極其重要的生態(tài)價值，承擔著汛期徑流調蓄、供水航運、水質凈化、漁業(yè)生產、原材料生產、氣候調節(jié)、休閑旅游、為珍稀動物和遷徙鳥類提供棲息地等多種生態(tài)系統(tǒng)服務功能。有學者針對洞庭湖濕地資源的特點，利用條件價值法對洞庭湖濕地生態(tài)價值進行了貨幣化評估，洞庭湖區(qū)濕地生態(tài)系統(tǒng)的服務功能價值總和近2100億元，單位面積濕地生態(tài)服務系統(tǒng)價值為14.6萬元/公頃，每年的生態(tài)價值為335.45億元，分別相當于全球和全國生態(tài)系統(tǒng)服務功能價值平均水平的26.3倍和26.9倍。該評估結果表明，洞庭湖在中國乃至全球生態(tài)系統(tǒng)中具有獨特而重要的地位*莊大昌. 基于CVM的洞庭湖濕地資源非使用價值評估[J].地域研究與開發(fā),2006,(2):105-110.?？梢哉f，保護好了洞庭湖濕地，就保護好了三湘四水的“腎臟”，就有了一張綠色湖南的靚麗名片。

當前，洞庭湖濕地保護面臨的形勢十分嚴峻。主要表現(xiàn)在：一是濕地面積不斷萎縮。2010年開展的二次全國濕地資源調查結果發(fā)現(xiàn)，10年時間洞庭湖區(qū)濕地面積減少24萬畝。二是濕地水質不斷下降。洞庭湖污染呈逐年加重趨勢，生活污染嚴重，富氧化趨勢明顯，部分濕地水質為劣V類，僅少數(shù)濕地水質為Ⅱ類以上*吳忠才. 洞庭湖濕地生態(tài)環(huán)境變遷與生態(tài)旅游可持續(xù)發(fā)展探析[J].云夢學刊,2006,(1):86-89.。三是生物多樣性受到嚴重威脅。東方田鼠成災、外來物種入侵，魚類數(shù)量從118種減少到30余種。中華鱘、中華秋沙鴨、白鶴、白顴、白鰭豚等珍稀野生物種已經到了瀕危的境地*袁正科,袁穗波.洞庭湖濕地野生植物資源種類與開發(fā)利用[J]湖南林業(yè)科技,2004,(5).。嚴峻形勢背后的原因是多方面的。但是，濕地保護職能部門在濕地管理和濕地生態(tài)保護上的職責缺位、敷衍推諉是關鍵原因。在建設法治政府的大背景下，任何濕地保護和管理措施都必須依法行政。執(zhí)法機關的不作為、亂作為很大程度上暴露的是立法問題，是立法在職權配置、法律責任、制度設計等方面的缺失*周珂,王權典.我國生態(tài)安全的法律價值與法制體系之初探[J].華南農業(yè)大學學報:社會科學,2002,(1):69-75.。因此，洞庭湖濕地保護立法落后，濕地管理和濕地生態(tài)保護良性制度供給不足是造成洞庭湖濕地生態(tài)保護嚴峻形勢的根本原因。要保護洞庭湖濕地生態(tài)，良法務必先行。

(二)加強洞庭湖濕地保護立法是完善我國濕地保護法律體系的需要

當前，我國國家層面的濕地保護法律體系建設嚴重滯后，這從三個方面可以看出：一是從生態(tài)系統(tǒng)的保護來看，濕地與森林、海洋并稱為全球三大生態(tài)系統(tǒng)，對生態(tài)系統(tǒng)實行專門保護是立法趨勢，其中海洋生態(tài)系統(tǒng)我國早在1982年就制定了《海洋環(huán)境保護法》，并已經經歷了兩次修訂(1999年、2016年)，森林生態(tài)系統(tǒng)也在1994年制定了《森林法》，并也進行了一次修訂(1998年)。而直至目前，我國尚未有一部濕地生態(tài)系統(tǒng)保護的專門立法；二是從生態(tài)要素的保護來看，《環(huán)境保護法》第二條規(guī)定的大氣、水、海洋、森林、野生動植物等15類環(huán)境要素，除濕地以外其他環(huán)境要素都制定有專門的法律或者行政法規(guī)。而濕地這一最具生態(tài)價值的環(huán)境要素既沒有專門的立法，也沒有制定行政法規(guī)；三是從履行國際公約義務來看，國際上早在1971年就訂立了《關于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》(又稱為《濕地公約》)，對濕地生態(tài)系統(tǒng)實行專門保護。但《濕地公約》以倡導性條款為主，屬于國際軟法，其實施與否的自決性、實施路徑與程度的可選性決定了公約在實施過程中必須充分根據(jù)其特點并結合國情進行國內法轉化*曾文革,林婧.論食品安全監(jiān)管國際軟法在我國的實施[J].中國軟科學,2015,(5):12-20.。我國1992年加入《濕地公約》，但時至今日，只在2013年5月1日由國家林業(yè)局頒布了一個部門規(guī)章——《濕地保護管理規(guī)定》，該《規(guī)定》立法位階低，而濕地生態(tài)保護具有跨區(qū)域、跨部門的生態(tài)特性，由單個職能部門出臺的部門規(guī)章很難對全國濕地保護形成強有力的法律約束。

法律體系構建過程中，在國家層面立法缺位滯后的情況下，地方立法就具有極其重要的開拓引導、支持保障、超前探索、補充完善的作用*桂宇石,柴瑤.關于我國地方立法的幾個問題[J].法學評論,2004,(5):103-111.。湖南省早在2005年10月就由省人大常委會頒行了《湖南省濕地保護條例》，為全省包括洞庭湖濕地在內的濕地保護提供了基本法律依據(jù)。但該《條例》已經施行12年，無論是在立法理念、管理體制、制度設計、法律責任方面都相對陳舊，并且作為湖南省最具生態(tài)價值，也是唯一的國際重要濕地——洞庭湖濕地，該條例沒有設置洞庭湖濕地保護特別條款，這也與國際上通行的濕地分級分類保護原則相沖突。因此，加強洞庭湖濕地保護立法，確立先進的立法理念，探索符合濕地生態(tài)規(guī)律的保護制度、管理體制及法律責任，進而推動制定我國濕地保護專門立法，形成我國完善的濕地保護法律體系具有重要意義。

(三)加強洞庭湖濕地保護立法是推動生態(tài)文明制度創(chuàng)新的需要

十八屆三中全會要求建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，實行最嚴格的生態(tài)保護制度，用制度保護生態(tài)環(huán)境。2015年9月，中共中央、國務院發(fā)布《生態(tài)文明體制改革總體方案》，明確要求樹立山水林田湖是一個生命共同體的理念，建立濕地保護制度?！皩⑺袧竦丶{入保護范圍，禁止擅自征用占用國際重要濕地、國家重要濕地和濕地自然保護區(qū)。確定各類濕地功能，規(guī)范保護利用行為，建立濕地生態(tài)修復機制。”

中央的改革戰(zhàn)略為湖南生態(tài)文明體制改革提供了創(chuàng)新指引。湖南是全國“資源節(jié)約、環(huán)境友好型社會”的試點省份，也是全國濕地資源最豐富的省份之一，洞庭湖濕地更是全國乃至全球濕地生境的璀璨明珠。2014年2月，湖南省委發(fā)布《貫徹落實〈中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定〉的實施意見》要求深化兩型社會建設綜合配套改革，推動生態(tài)文明制度創(chuàng)新。2015年12月，湖南省在全國率先出臺《湖南省生態(tài)文明體制改革實施方案(2014—2020年)》，明確湖南生態(tài)文明體制改革的路線圖和時間表，提出要“因地制宜于推行“河(湖)長”制，完善洞庭湖濕地統(tǒng)一管理，實現(xiàn)重點流域治理同步、交流協(xié)作和資源共享?！绷暯娇倳浿赋?，凡屬重大改革都要于法有據(jù)。洞庭湖濕地生態(tài)保護制度創(chuàng)新必須加強立法工作，將改革成果上升為法律制度，發(fā)揮立法對改革的引領和推動作用

二、洞庭湖濕地保護立法存在的突出問題

(一)立法分散，導致制度沖突多

濕地兼具陸域和水域雙重特征，具有獨特的生態(tài)功能，必須實行專門保護。但是，我國濕地保護立法呈現(xiàn)明顯的碎片化特點，涉及濕地保護的法律規(guī)范散見于《水法》、《漁業(yè)法》、《水生動植物自然保護區(qū)管理辦法》等法律法規(guī)之中，這些法律法規(guī)的立法目的不一，更多地關注濕地經濟價值，對其生態(tài)功能體現(xiàn)不夠*李愛年,彭本利. 構建洞庭湖濕地生態(tài)安全屏障[N].中國環(huán)境報，2017-02-16(003).。在保護手段上，只是將濕地作為保護山水林田的一種手段，并沒有將濕地的全面保護優(yōu)先考慮。具體到洞庭湖濕地保護而言，湖南省于2005年制定了《湖南省濕地保護條例》，但該法總計29個條文，制度設計較為粗疏，可操作性不強，針對洞庭湖濕地保護的專門性規(guī)定缺失。同時，基于洞庭湖防洪、旅游、水利工程養(yǎng)護、血吸蟲防治、林業(yè)漁業(yè)資源利用等不同目的，湖南先后制定頒行了《湖南省洞庭湖區(qū)水利管理條例》、《湖南省旅游管理條例》、《湖南省漁業(yè)條例》、《湖南省血吸蟲病防治條例》、《關于加強洞庭湖漁業(yè)資源保護的決定》等地方法規(guī)(規(guī)章)，這些地方立法與《湖南濕地保護條例》之間存在諸多矛盾。如《湖南省濕地保護條例》規(guī)定林業(yè)部門是濕地保護的主管部門，《湖南省洞庭湖區(qū)水利管理條例》卻規(guī)定湖泊圍墾種植由水行政主管部門管理。又如《湖南省血吸蟲病防治條例》第13條規(guī)定：“血防區(qū)縣級以上人民政府林業(yè)主管部門應當結合植樹造林、野生動植物保護、濕地保護以及自然保護區(qū)建設等工程項目興建抑制釘螺設施?！痹撘?guī)定實質上是變相鼓勵在湖灘上“圍湖造林”，將濕地轉化為林地*周訓芳.洞庭湖濕地保護地方立法評價與展望[J].中國地質大學學報(社會科學版),2008,(1):32-36.。這與《湖南省濕地保護條例》第10條“嚴格控制開墾或者占用濕地。因重點建設等原因需要開墾或者占用濕地的，必須依法進行環(huán)境影響評價。土地管理部門在辦理用地審批手續(xù)前應當征求同級林業(yè)行政主管部門和其他相關部門的意見”的規(guī)定相矛盾。

(二)權責不清，濕地管理體制條塊分割

建立權責清晰的管理體制是濕地保護法制的關鍵?！逗鲜竦乇Ｗo條例》第五條確立了“綜合協(xié)調、分部門實施”的濕地保護管理體制，即按照行政區(qū)域劃分，由林業(yè)部門主管，農(漁)業(yè)、水利、國土資源、環(huán)境保護等部門按照各自的職責分管的管理體制。具體到洞庭湖而言，目前洞庭湖濕地由常德、益陽、岳陽和長沙4個地級市的19個縣市區(qū)分別管轄，每個行政區(qū)域內又涉及林業(yè)、環(huán)保、農業(yè)、水利等20余個部門。同時，還有東洞庭湖保護區(qū)、西洞庭湖保護區(qū)、南洞庭湖保護區(qū)與橫嶺湖保護區(qū)4個保護區(qū)參與管理。但是，濕地本身是一個獨立的生態(tài)系統(tǒng)，濕地內的水、土壤以及魚類、鳥禽、林木等環(huán)境要素處于相互影響、相互制約、相互依存的動態(tài)平衡中，這種平衡具有整體性、系統(tǒng)性及其內在規(guī)律性，不以行政區(qū)域為界，更不以單一環(huán)境要素的管理職權為限。因此，條例確定的這種條塊分割的管理體制違背了濕地生態(tài)屬性，極易導致政出多門、各行其是。在跨區(qū)域協(xié)調上，休漁期東邊休西邊不休、洲灘楊樹上游不栽下游栽等現(xiàn)象屢禁不止；在跨部門執(zhí)法中，環(huán)保部門禁止在自然保護區(qū)內進行砍伐、狩獵、捕撈、開墾、開礦、采石、挖沙等活動。但漁業(yè)部門可以許可捕撈，國土、水利部門可以許可挖沙、采礦，土地、農業(yè)部門可以許可濕地內種植林木、蘆葦、蓮藕，人與湖爭地、人與魚爭水、人與鳥爭食、人與人爭利等情況比較嚴重。

(三)制度粗疏，濕地保護難以實現(xiàn)一體化保護

一是缺乏健全的濕地保護與合理利用總體規(guī)劃制度。《湖南省濕地保護條例》第4條規(guī)定：“各級人民政府應當將濕地保護工作納入國民經濟和社會發(fā)展計劃，制定和組織實施濕地保護規(guī)劃。”該條雖然原則性規(guī)定了濕地規(guī)劃制度，但是并未規(guī)定濕地規(guī)劃具體由哪一級政府負責制定、哪一級政府負責實施、類似洞庭湖濕地這種跨行政區(qū)域重要濕地規(guī)劃的編制、組織實施如何協(xié)調，也沒有規(guī)定濕地保護規(guī)劃應當包括哪些內容，更沒有規(guī)定不予制定規(guī)劃或者制定實施規(guī)劃不科學、不合理的法律責任。直至目前，洞庭湖濕地保護仍然處于“無規(guī)劃”狀態(tài)，洞庭湖濕地包括的四個自然保護區(qū)的保護水平、保護理念往往隨著各地黨政領導政績觀的變化而變化；二是缺乏規(guī)范的政府投入機制及生態(tài)補償制度。濕地保護正外部性突出,對濕地開展的利用和保護活動,濕地所在地政府和群眾都承受了一定的利益損失。濕地保護的政府投入及生態(tài)補償就顯得尤為重要。《湖南省濕地保護條例》并未設立濕地保護專項經費，只是在第5條原則性規(guī)定“根據(jù)濕地保護需要安排專項資金”，而 “專項資金”的非規(guī)范表述與我國《預算法》相脫節(jié)，在實際執(zhí)行過程中“濕地保護專項資金”并未直接納入財政預算，只能擠占其他項目預算資金。對于濕地生態(tài)補償，《湖南省濕地保護條例》屬于空白。正基于此，洞庭湖濕地保護往往出現(xiàn)哪個政府濕地保護工作做得越好，發(fā)展機會反而喪失越多的怪像；三是缺乏濕地污染防治、濕地生態(tài)維持、外來物種入侵防范等關鍵性制度?！逗鲜竦乇Ｗo條例》關于濕地污染防治、濕地生態(tài)保護的規(guī)定基本上處于無責任的“禁止”，無激勵的“倡導”狀態(tài)，比軟法還“軟”，另外諸如生活污水的防治、外來物種入侵的干預、濕地轉化為其他類型用地的管制等重要制度缺失。

(四)監(jiān)督不嚴，濕地違法(瀆職)成本極低

沒有嚴密的法律責任，沒有嚴格的追責機制，沒有強有力的公眾參與，任何法律制度都會成為沒有牙齒的老虎*劉愛良.低碳經濟視野下環(huán)境信息公開的運用與發(fā)展[J].中國能源,2010,(9):40-43.。一是法律責任失之于軟?！逗鲜竦乇Ｗo條例》在第27條規(guī)定了違反濕地生態(tài)用水要求時可以處“三千元至一萬元罰款”，而對于其他濕地環(huán)境污染、生態(tài)破壞行為并未規(guī)定相應明確的法律責任，這與當時的立法權限不足有關，但是對比2003年江西制定的《鄱陽湖濕地保護條例》可以看出，《湖南省濕地保護條例》在法律責任上的設計明顯失之于軟,違法成本極低。二是責任追究失之于寬?！逗鲜竦乇Ｗo條例》在第28條原則性規(guī)定了各職能部門的瀆職責任。但是，從實際執(zhí)行來看，雖然洞庭湖濕地面積銳減，濕地污染嚴重，濕地生態(tài)破壞，卻鮮見相關職能部門或者黨政領導有被追責的事件發(fā)生。三是公眾參與渠道不暢。濕地保護是澤被后世的善行，需要社會公眾參與和監(jiān)督。但是《湖南省濕地保護條例》要求“縣級以上人民政府林業(yè)行政主管部門應當于每年初向本級人民政府和上級主管部門報告上年度濕地保護情況”，卻沒有要求向公眾披露濕地保護的相關情況。據(jù)公開報道，全國范圍內至少組織了兩次較大規(guī)模的濕地狀況普查，但是兩次普查情況均未向社會發(fā)布。沒有知情權，參與無異于是一句空話，監(jiān)督更是無從談起，濕地保護的公地悲劇也就不可避免地上演。

三、洞庭湖濕地保護的立法路徑

杜家毫書記在中共湖南省第十一次代表大會上指出：“要實施山水林田湖生態(tài)保護和修復工程，把治水與治山、治林、治田、治湖有機結合起來，‘四水’協(xié)同，‘江湖’聯(lián)動，筑牢 ‘一湖三山四水’生態(tài)屏障?！北Ｗo洞庭湖濕地已經成為湖南各級政府和每一位湖湘人不可推卸的歷史責任。濕地保護立法先行。在國家層面立法缺位的情況下，加強洞庭湖濕地保護地方立法非常必要。當前，中央生態(tài)文明體制改革不斷深化，國家環(huán)境保護立法不斷完善，地方濕地保護立法不斷探索，這為洞庭湖濕地保護立法提供了決策基礎和經驗借鑒。目前對于類似于洞庭湖濕地這種重要濕地的保護主要存在三種地方立法例：

(一)統(tǒng)一保護模式

統(tǒng)計保護立法例著眼于對本轄區(qū)內所有濕地統(tǒng)一保護，不針對單一濕地或者單一類型濕地進行特殊保護。如《黑龍江濕地保護條例》、《陜西省濕地保護條例》、《北京市濕地保護條例》、《福建省濕地保護管理辦法》、《浙江省濕地保護條例》、《西藏自治區(qū)濕地保護條例》等。這種模式的優(yōu)勢是立法的效率很高，統(tǒng)一管理和保護省卻了特殊保護的立法成本。但該模式對于轄區(qū)內濕地類型豐富、重要濕地的生態(tài)價值極其突出的情況就很難適應，“在公平與效力并重的動態(tài)平衡關系中，當立法對象具有特殊意義時，此時對公平的需求要遠遠高于對效率的追求”*戚桂鋒.公平與效率關系的歷史考察與展望[J].蘭州大學學報(社會科學版),2009,(5):141-146.，即對特定類型、特別重要濕地的特別保護需求就要優(yōu)先于所有濕地統(tǒng)一保護的效率要求，如果采用統(tǒng)一立法，這種立法就可能因為缺乏針對性而導致特定濕地的保護流于形式。

(二)特殊保護模式

特殊保護立法例主要是基于對某一特定類型或者特別重要濕地的生態(tài)特性及生態(tài)價值單獨立法予以特殊保護。如《長春市波羅湖濕地保護若干規(guī)定》、《拉薩市拉魯濕地自然保護區(qū)管理條例》、《杭州西溪國家濕地公園保護管理條例》、《新疆瑪納斯國家濕地公園保護條例》等地方性立法都是針對特定濕地或者濕地公園(自然保護區(qū))而制定的單行立法。又如《拉薩市拉魯濕地自然保護區(qū)管理條例》、《銀川市人民代表大會常務委員會關于加強鳴翠湖等31處湖泊濕地保護的決定》、《云南省玉龍納西族自治縣拉市海高原濕地保護管理條例》、《福州市閩江河口濕地自然保護區(qū)管理辦法》、《海南省紅樹林保護規(guī)定》等地方性立法則是針對轄區(qū)類特定類型濕地予以專門立法特別保護。這種立法的優(yōu)勢是針對性強，重點突出，不足之處是在已經形成統(tǒng)一保護立法時又同時出臺特殊保護單行法難免增加立法成本。所以，從特殊保護的地方立法情況可以看出，越高層級的立法機關越傾向于統(tǒng)一保護，而越低層級的立法機關越傾向于特殊保護，兩者之間在立法權限上有一個較好的銜接，如《西藏自治區(qū)濕地保護條例》實行統(tǒng)一保護，而其轄區(qū)內的拉薩市則對拉魯濕地自然保護區(qū)制定單行法特別保護。

(三)統(tǒng)一保護與特殊保護相結合模式

這種模式的特點是在統(tǒng)一保護的地方立法中，對特定類型或者特別重要的濕地設立專門條款(章節(jié))予以特別保護，將統(tǒng)一保護與特殊保護在一個地方立法中統(tǒng)一起來。該模式最典型的立法例是《江西省濕地保護條例》。江西省人大常委會針對鄱陽湖濕地早在2003年就通過了《鄱陽湖濕地保護條例》對鄱陽湖濕地予以專門保護。但是，江西省轄區(qū)內除鄱陽湖之外還有大量其他濕地，雖然重要性不及鄱陽湖濕地，但是顯然也需要立法保護。因此，江西省人大常委會于2012年3月29日通過《江西省濕地保護條例》，該條例適用于全省所有濕地，但是為了加強對鄱陽湖濕地的保護，該條例在第五章設“鄱陽湖濕地保護特別規(guī)定”專章。除了江西之外，2015年河南省人大常委會在制定《河南省濕地保護條例》時也采用了這種立法例，即對河南省轄區(qū)所有濕地保護的同時，在第五章設“黃河濕地保護特別規(guī)定”一章對黃河濕地予以特別保護。這種立法例的優(yōu)勢顯而易見，既可以對轄區(qū)內所有濕地予以統(tǒng)一保護體現(xiàn)立法的效率，又能夠對特別重要濕地予以特別保護體現(xiàn)立法的公正。需要強調的是，從江西和河南的立法例可以看出，這種立法例的適用還是有一定的適用條件，即需要特別保護的重要濕地具有跨行政區(qū)域的特性，無法通過下一層級的立法機關的單獨立法進行專門保護。如鄱陽湖濕地為南昌、九江、上饒所共有，三地均無權對鄱陽湖濕地制定單行法，只能由省人大常委會進行立法，而省人大常委會又必須同時統(tǒng)籌全省所有濕地，所以才有統(tǒng)一保護與特殊保護相結合的立法例。

綜上所述，洞庭湖濕地是世界濕地版圖中的明珠，更是三湘四水的生態(tài)屏障，在湖南省具有極其重要的生態(tài)價值，必須予以特別保護。但，同時我們也應該看到，洞庭湖濕地具有與鄱陽湖濕地類似的跨域性，地跨岳陽、常德、益陽、長沙四個地級市，很難通過單個市一級立法機關制定單行法的方式予以特別保護。因此，從立法的公正與效率相結合的角度出發(fā)，應采用統(tǒng)一保護與特殊保護相結合的立法路徑，修訂《湖南省濕地保護條例》并在該條例中設立保護洞庭湖濕地的專門章節(jié)對洞庭湖濕地作出特別規(guī)定。當然，岳陽、常德、益陽等地可以結合修訂后《湖南省濕地保護條例》中的專門規(guī)定，對其轄區(qū)內的洞庭湖自然保護區(qū)制定特別規(guī)定。如岳陽市可以制定《東洞庭湖自然保護區(qū)管理條例》。

四、洞庭湖濕地保護立法的規(guī)制選擇

立法路徑解決的是立法權限和立法方式的問題，洞庭湖濕地保護立法最關鍵的還是要有科學合理的立法內容。洞庭湖濕地保護立法必須不斷創(chuàng)新保護理念，強化保護管理，細化保護措施，嚴格法律監(jiān)督。

(一)創(chuàng)新濕地保護理念，明確保護優(yōu)先、一體化保護、社會多元共治原則

保護優(yōu)先，就是在洞庭湖濕地保護的立法、執(zhí)法、司法活動中，始終要堅持濕地生態(tài)利益保護優(yōu)先的理念，建立濕地資源用途管制機制，在濕地生態(tài)價值保護與經濟社會發(fā)展出現(xiàn)沖突時，應該優(yōu)先考慮濕地生態(tài)保護。一體化保護，主要是要尊重濕地生態(tài)系統(tǒng)的客觀規(guī)律，在濕地保護統(tǒng)籌上堅持預防為主，一體化規(guī)劃；在濕地管理體制上打破行政區(qū)域界線，一體化管理(協(xié)調)；在濕地污染防治、生態(tài)保護上，要打破部門藩籬、避免多頭執(zhí)法，一體化治理；在濕地保護手段上，綜合運用政治、行政、經濟、技術等多種手段，一體化保護。社會多元共治，就是形成政府、企業(yè)、社會公眾各負其責、齊抓共管的洞庭湖濕地保護格局。應明確規(guī)定公民、法人和其他組織依法享有獲取洞庭湖濕地信息、參與和監(jiān)督濕地保護的權利；政府及其有關部門應當依法公開濕地保護信息，完善公眾參與濕地保護程序，為公民、法人和其他組織參與和監(jiān)督洞庭湖濕地保護提供便利。

(二)強化保護管理，構建與洞庭湖濕地保護和治理相適應的管理體制

一是建立統(tǒng)一的洞庭湖濕地保護區(qū)。將現(xiàn)有四個保護區(qū)合并為統(tǒng)一的洞庭湖濕地保護區(qū)，并將保護區(qū)范圍向周邊濕地延伸，納入附近更多濕地進行整體性保護。二是建立獨立的洞庭湖濕地保護區(qū)管委會。建議設立省政府直屬的湖南省洞庭湖濕地保護區(qū)管委會，集中行使林業(yè)、農業(yè)、水利、環(huán)保等部門各種涉湖管理職能，由管委會負責對洞庭湖濕地進行統(tǒng)一綜合管理。三是由洞庭湖濕地保護區(qū)管委會集中行使對濕地的監(jiān)管權。根據(jù)《中華人民共和國行政許可法》《中華人民共和國行政處罰法》，洞庭湖濕地各項資源的開發(fā)使用均由管委會審查許可，破壞洞庭湖濕地的各項違法行為均由管委會處罰，洞庭湖濕地保護和治理的責任均由管委會承擔。這種打破行政界線集中行使許可權和處罰權的管理模式，契合濕地系統(tǒng)綜合管理的需要，法律上具有可行性，對于全面深化改革、完善洞庭湖濕地治理體系、提升政府治理能力都具有很強的探索意義和示范意義。

(三)細化保護措施，構建最嚴格的濕地保護法律制度

建立洞庭湖濕地多污染物質的一體化控制體系，同時防治外來生物入侵；明確洞庭湖濕地的生態(tài)功能保障基線、環(huán)境質量安全底線和自然資源利用上線；在《條例》中設置“濕地生態(tài)補償”專章，規(guī)定濕地生態(tài)補償?shù)脑瓌t、范圍、種類、補償資金來源、補償標準、責任等內容，以激勵洞庭湖濕地保護的正外部性行為；整合現(xiàn)有隸屬于各部門的各類監(jiān)測站，建立整個洞庭湖跨行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境一體化監(jiān)控網(wǎng)絡，形成多介質一體化監(jiān)控體系和數(shù)據(jù)共享機制。建立濕地生態(tài)定期普查機制，發(fā)布濕地被占及退化狀況報告，制定濕地修復清單；建立濕地修復制度，組織開展?jié)竦匦迯凸こ?，依法公開濕地修復方案、修復成效，接受公眾監(jiān)督；完善生態(tài)用水機制，統(tǒng)籌協(xié)調區(qū)域或流域內的水資源平衡，維護濕地的生態(tài)用水需求；建立濕地生態(tài)狀況信息公開機制。將濕地生態(tài)狀況納入政府信息公開范圍，建立濕地面積、水量、水質、污染狀況、野生動植物棲息(保養(yǎng))狀況實時公開平臺，每年發(fā)布《洞庭湖濕地保護白皮書》；完善洞庭湖濕地保護公眾參與機制?！稐l例》應將濕地保護宣傳教育進學校、進村鎮(zhèn)、進湖區(qū)，將有關內容納入到地方政府官員和相關公務員培訓計劃。支持洞庭湖濕地周邊城市申報國際濕地城市認證。

(四)嚴格法律監(jiān)督，強化政府濕地保護責任

一是建立濕地生態(tài)績效考核機制。將濕地面積、濕地水質、濕地內土壤狀況、濕地內野生動植物尤其是候鳥棲息數(shù)量等主要生態(tài)指標按年度進行績效考核，獎優(yōu)罰劣；二是建立洞庭湖濕地自然資源資產離任審計機制。著重審計任期內濕地自然資源的開發(fā)使用狀況和管制保護情況，對于任期內對濕地自然資源采取破壞性開發(fā)利用的黨政領導，應當建立追責機制；三是損害濕地生態(tài)環(huán)境終身追責機制，在洞庭湖濕地保護區(qū)內的黨政主要領導，對任期內濕地保護狀況終身負責；四是建立濕地保護志愿者制度，探索成立洞庭湖濕地保護智庫，推進公益訴訟制度，努力形成全方位的洞庭湖濕地保護社會監(jiān)督體系。

Legislative Choice of Protection for Dongting Lake Wetland

LIU Ai-liang

(SchoolofLawofHunanNormalUniversity,Changsha,Hunan410081,China)

Dongting Lake wetland is one of the six wetlands which are in the List of Wetlands of International Importance in China, has great ecological value.At present, the Dongting Lake wetland is facing serious environmental problems, such as reducing area, serious pollution, decreasing ecological service function, lowering biodiversity. To solve these problems, firstly we must have a sound legal system. Currently, the wetland did not have uniform legislation at the national level.Hunan province in 2005 formulated the “Regulations of Hunan Province on wetland protection”, but it exists defects of back ward legislative idea, compart mental management, careless system. The improvement of Dongting Lake wetland protection legislation, legislation should be unified protection and special protection path by combining the revised “Regulations of Hunan Province on wetland protection”, and set up a special chapter for protection of Dongting Lake wetland. In the content of legislation, we must innovate the wetland protection concept, follow three principles of a clear priority of protection principles, integration of conservation principles, and pluralistic governance principles; we must strengthen the protection and management, construction and adapt to the Dongting Lake wetland protection and management system; protection measures must be refined, constructed wetland protection legal system strictly; We must strictly enforce the law, strengthen the government responsibility of Dongting Lake wetland protection.

Dongting Lake wetland; local legislation; integration of conservation; management system

2017-04-28

本文系國家社會科學基金重點項目“流域一體化治理的法律機制研究”(15AZD067)的階段性成果。

劉愛良，男，湖南師范大學法學院博士研究生，主要研究方向：環(huán)境保護法學。

D922.68

A

1672-769X(2017)03-0016-07