整體性治理視域下洞庭湖濕地一體化保護法治研究*

李愛年,彭本利

(1.湖南師范大學(xué)法學(xué)院,湖南 長沙 410081;2.玉林師范學(xué)院政法學(xué)院,廣西 玉林 537000)

整體性治理視域下洞庭湖濕地一體化保護法治研究*

李愛年1,彭本利2

(1.湖南師范大學(xué)法學(xué)院,湖南 長沙 410081;2.玉林師范學(xué)院政法學(xué)院,廣西 玉林 537000)

洞庭湖濕地是湖南省和長江流域重要的生態(tài)屏障，擔(dān)負著長江流域生態(tài)安全、水安全和國家糧食安全的重大責(zé)任。雖然長期以來湖南省重視洞庭湖濕地的保護，并取得了許多成績，但從治理模式來看，面臨著碎片化治理的困境。堅持整體性治理的理念并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建洞庭湖濕地的一體化保護，是破解碎片化治理困境的有效途徑。當(dāng)前，洞庭湖濕地一體化保護還存在著缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一的規(guī)范體系、監(jiān)管體制機制不健全、司法專門化和環(huán)境公益訴訟任重道遠等法治障礙，這都制約了洞庭湖濕地保護工作的進一步開展。洞庭湖濕地一體化保護的法治構(gòu)建包括開展綜合性保護立法；建立湖長制，理順管理體制；構(gòu)建一體化的執(zhí)法機制；完善公眾參與形成多元共治的體系；建立濕地保護專門法庭，鼓勵公益訴訟等。

整體性治理；洞庭湖濕地；一體化保護

洞庭湖是我國第二大淡水湖和長江重要的調(diào)蓄湖泊，它接納來自湘江、資水、沅江、澧水“四水”的來水來沙，是湖南省和長江流域重要的生態(tài)屏障，擔(dān)負著長江流域生態(tài)安全、水安全和國家糧食安全的重大責(zé)任。習(xí)近平總書記提出“山水林田湖是一個生命共同體”，因而樹立整體性治理的理念，構(gòu)建洞庭湖濕地一體化保護法治體系對于維護洞庭湖濕地生態(tài)安全屏障，建設(shè)洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)以及全國大湖流域生態(tài)文明建設(shè)試驗區(qū)具有重要的意義。

一、洞庭湖濕地保護的傳統(tǒng)模式及其弊端

洞庭湖濕地是以洞庭湖為主體的湖泊型天然濕地，總面積為2625.1平方公里。目前洞庭湖濕地保護面積為3330平方公里，其中核心區(qū)面積為801平方公里*蔣海洋.拯救洞庭湖濕地[J].人民之友,2014,(5).。湖南省長期以來重視洞庭湖濕地的保護，已取得了許多成績。但是在治理模式上存在著碎片化的問題，即我們過去對于洞庭湖濕地的保護，屬于碎片化的保護管理模式。

碎片化是一個管理學(xué)的概念，主要是指組織間關(guān)系呈現(xiàn)破碎與分裂的狀態(tài)。如政府的權(quán)威、職責(zé)以及管轄權(quán)限的多元化，在管轄的區(qū)域范圍上以及政府職能上形成分割的狀況。治理碎片化源于新公共管理運動。20世紀(jì)70年代末80年代初，針對傳統(tǒng)公共行政官僚制結(jié)構(gòu)僵化和公共服務(wù)供給效率低下的弊端，西方發(fā)達國家掀起了一場以“分權(quán)化”、“市場化”以及“民營化”為特征的新公共管理運動。胡德(Christopher Hood)將新公共管理的要素歸納為：專業(yè)化管理、重視績效、注重產(chǎn)出控制、單位的分散化、促進公共部門間的競爭、私人部門管理的風(fēng)格、注重資源使用的幾率和節(jié)約*Hood, Christopher,“A Public Management for All Seasons?”，Public Administration, 1991, vol.69, no.1.。雖然新公共管理的理論與實踐突破了傳統(tǒng)官僚體制的缺陷，在西方公共行政史上產(chǎn)生了深刻的影響。但是從20世紀(jì)90年代末期開始，新公共管理的劣勢也逐漸顯現(xiàn)，如新公共管理模式下政府改革將公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給系統(tǒng)逐步部門化、破碎化，影響了行政效率和效益；將公共部門的權(quán)威社會化、分散化，導(dǎo)致執(zhí)行機構(gòu)和橫向部門大量涌現(xiàn)，形成溝通不暢、協(xié)調(diào)不力的狀況，影響了政府采取協(xié)調(diào)性和綜合性行動處理復(fù)雜問題的能力。因而“政府部門間屬性的多樣性則是造成碎片化政府的原因。碎片化治理在功能上導(dǎo)致了種種問題，例如存在相互沖突的項目、重復(fù)建設(shè)及部門之間相互轉(zhuǎn)嫁問題和成本等。”*韓小鳳.從傳統(tǒng)公共行政到整體性治理——公共行政理論和實踐的新發(fā)展[J].學(xué)術(shù)研究,2016,(5).

洞庭湖濕地保護碎片化的表現(xiàn)及困境如下：

一是濕地行政區(qū)域分割上的碎片化。濕地是一個由水、土壤、生物等共同組成的復(fù)雜生態(tài)系統(tǒng)，其界限是自然形成的，而行政區(qū)域則是一種人為的劃分。洞庭湖濕地在自然地理上是一個整體，同屬一個生態(tài)區(qū)，但在行政區(qū)劃上它由常德、益陽、岳陽和長沙4個地級市的19個縣市區(qū)分別管轄，還設(shè)有東洞庭湖、西洞庭湖、南洞庭湖和橫嶺湖4個自然保護區(qū)。這樣使得洞庭湖濕地的自然范圍被多個行政管轄區(qū)域所分割，而且既有“塊塊”的分割，又有“條條”的分割。從縱向的層級來看，行政區(qū)域的分割導(dǎo)致政府縱向調(diào)控和干預(yù)的能力被削弱，政策執(zhí)行部門與制定部門的目標(biāo)不一致，無法實現(xiàn)濕地保護的整體性目標(biāo)。從橫向的平行區(qū)域來看，各保護區(qū)之間是平行的，條塊之間的對立難以消除，很難從洞庭湖濕地生態(tài)系統(tǒng)的整體性進行保護和治理。從斜向關(guān)系來看，自然保護區(qū)、林業(yè)行政部門和轄區(qū)地方政府相互之間沒有任何隸屬關(guān)系，很難找到有效合作的基點。

二是機構(gòu)和職能設(shè)置上的碎片化。湖泊濕地的管理涉及多個政府部門，部門之間的協(xié)調(diào)配合程度，直接影響著濕地保護的整體效益?，F(xiàn)行的濕地保護管理體制，實際上是根據(jù)濕地的不同資源要素劃分部門管理的模式，如洞庭湖濕地涉及的管理部門包括林業(yè)、環(huán)境保護、水利、農(nóng)業(yè)、國土資源、交通、旅游等20多個，往往導(dǎo)致“九龍治水”，容易產(chǎn)生職能沖突、管理漏洞和責(zé)任模糊等一系列問題。

與濕地管理模式相對應(yīng)，在洞庭湖濕地管理職能設(shè)置上也存在碎片化，如林業(yè)部門負責(zé)組織、協(xié)調(diào)濕地保護和有關(guān)國際公約的履約工作、陸生野生動植物資源(包括各類珍稀水禽)的保護、濕地生態(tài)保護等；水利部門負責(zé)統(tǒng)一管理水資源；農(nóng)業(yè)及漁政部門負責(zé)指導(dǎo)宜農(nóng)灘涂、宜農(nóng)濕地的開發(fā)利用工作以及漁業(yè)資源的管理；國土資源部門負責(zé)統(tǒng)一指導(dǎo)濕地的土地開發(fā)利用，并對濕地內(nèi)的礦產(chǎn)資源進行統(tǒng)一的開發(fā)；環(huán)境保護部門對包括濕地在內(nèi)的環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。這種職能設(shè)置上的專業(yè)分工和部門分割，容易受部門利益最大化的誘導(dǎo)，致使各職能部門形成相互隔離和封鎖的狀態(tài)，各部門間的集體行動就難以達成，甚至為了自身部門利益，不惜損害其他部門和整體的利益。

三是濕地管理手段的碎片化。對洞庭湖濕地的保護主要是采取命令控制型的政府管制手段和措施，缺少采用激勵型的手段，即政府通過制定一定的規(guī)則，對組織和個人的行為進行調(diào)控和限制。因而，政府是濕地保護的主角，社會力量和市場作用所能發(fā)揮作用的空間有限。這種自上而下的單向性手段過渡強調(diào)政府公共部門的權(quán)力，導(dǎo)致私人部門的責(zé)任感缺失，無法充分調(diào)動公眾的參與意識也使公私伙伴關(guān)系難以建立。并且洞庭湖濕地資源管理部門多關(guān)注于通過開發(fā)利用推動資源經(jīng)濟價值的實現(xiàn)，而忽略對濕地生態(tài)系統(tǒng)的保護，濕地資源的生態(tài)價值沒有得到充分體現(xiàn)和維護。濕地多元價值的割裂使資源的利用效率和持續(xù)性下降，最終使?jié)竦厣鷳B(tài)系統(tǒng)的經(jīng)濟功能和生態(tài)服務(wù)功能都難以得到較好地實現(xiàn)。

二、洞庭湖濕地保護的路徑選擇：建立一體化保護機制

(一)整體性治理為洞庭湖濕地一體化保護提供了理論基礎(chǔ)

洞庭湖濕地的保護和治理是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，洞庭湖濕地生態(tài)系統(tǒng)公共問題的復(fù)雜性以及單一治理主體的局限性決定了應(yīng)采取一體化保護的模式。洞庭湖濕地的一體化保護可以界定為立足洞庭湖濕地的整體生態(tài)系統(tǒng)，樹立整體主義的思維方式，以各行政區(qū)域、各層級行政機構(gòu)、部門的整體性運行為出發(fā)點，通過政策、法規(guī)、服務(wù)和監(jiān)督的功能整合，以及公私部門的協(xié)調(diào)配合，充分發(fā)揮多元主體的整體優(yōu)勢，達到濕地保護的整體性治理效果。洞庭湖濕地的一體化保護模式能打通濕地行政區(qū)劃以及專業(yè)部門的邊界，促使?jié)竦胤秶鷥?nèi)各級政府及其職能部門不再以自身利益為行動導(dǎo)向，而是強調(diào)協(xié)作與共享，促使各級政府、職能部門、公眾和社會組織共同參與治理，形成多元共治的體系。通過內(nèi)部合作、外部協(xié)調(diào)的整體性治理方式，提升洞庭湖濕地治理能力，進而推動洞庭湖濕地保護和治理的可持續(xù)發(fā)展。

洞庭湖濕地一體化保護有著堅實的理論基礎(chǔ)——整體性治理。針對新公共管理運動帶來的碎片化問題，整體性治理的理念應(yīng)運而生。1997 年，英國工黨執(zhí)政后，在政府管理上進行創(chuàng)新，主張通過公共部門與私人部門的合作，以“協(xié)同性政府”模式取代“競爭性政府”模式，開啟了整體性治理改革的序幕。整體性治理的具體措施包括：在政策制定方面，促進跨部門協(xié)作政策的實施；在回應(yīng)公共服務(wù)方面，主張不同服務(wù)提供主體進行合作，推進整合服務(wù)；在信息時代政府建設(shè)方面，主張改善政府間的分裂狀態(tài)，利用信息技術(shù)，促進部門合作*韓小鳳.從傳統(tǒng)公共行政到整體性治理——公共行政理論和實踐的新發(fā)展[J].學(xué)術(shù)研究,2016,(5).?！罢w性治理反對的不是專業(yè)化，而是碎片化”*Perri 6, Towards Holistic Governance: The New Reform Agenda , London: Palgrave Press，2002，p.2.，它“著眼于政府內(nèi)部機構(gòu)和部門的整體性運作，主張管理從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合?！?竺乾威.從新公共管理到整體性治[J].中國行政管理,2008,(10).

洞庭湖濕地的一體化保護是以濕地范圍內(nèi)各政府及其部門、企事業(yè)單位以及公民個人等濕地保護主體之間在決策、執(zhí)行與監(jiān)督等方面的協(xié)作為特征的。因而，洞庭湖濕地一體化保護模式與整體性治理的理念有著內(nèi)在的聯(lián)系和外在的契合。整體性治理的實質(zhì)與重心，是充分體現(xiàn)洞庭湖濕地生態(tài)系統(tǒng)各要素的整體性，實現(xiàn)一體化保護。而一體化保護的基本要求就是要具有整體主義的思維方式以及提升治理的能力和實效，所以整體性治理的理論適應(yīng)了應(yīng)對洞庭湖濕地生態(tài)系統(tǒng)復(fù)雜問題的客觀實際，所產(chǎn)生的一體化保護的模式有利于解決現(xiàn)存的洞庭湖濕地保護碎片化的困境和難題，是洞庭湖濕地保護的根本路徑。

(二)國家和地方的實踐為洞庭湖濕地一體化保護提供了現(xiàn)實基礎(chǔ)

1. 洞庭湖濕地一體化保護的政策基礎(chǔ)

(1)山水林田湖是一個生命共同體

習(xí)近平總書記在黨的十八屆三中全會上作關(guān)于《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的說明時指出“山水林田湖是一個生命共同體，……用途管制和生態(tài)修復(fù)必須遵循自然規(guī)律，……對山水林田湖進行統(tǒng)一保護、統(tǒng)一修復(fù)是十分必要的。” “生命共同體”的理念是一種整體主義的思維方式，洞庭湖濕地的一體化保護實際上貫徹了“生命共同體”的理念，有利于洞庭湖濕地整體生態(tài)安全屏障的構(gòu)建。

(2)按照生態(tài)系統(tǒng)整體性特點和規(guī)律進行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法職能的配置

2017年2月6日中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十二次會議審議通過《按流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機構(gòu)試點方案》，強調(diào)“按流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機構(gòu)，要遵循生態(tài)系統(tǒng)整體性系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，將流域作為管理單元，統(tǒng)籌上下游左右岸，理順權(quán)責(zé)，優(yōu)化流域環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法職能配置，實現(xiàn)流域環(huán)境保護統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一環(huán)評、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一執(zhí)法，提高環(huán)境保護整體成效?！?佚名.黨政主要負責(zé)同志要親力親為抓改革撲下身子抓落實[N].人民日報,2017-02-07(B1).洞庭湖濕地的保護和治理也涉及上下游、左右岸、不同行政區(qū)域和行業(yè)，一體化保護的關(guān)鍵就是要在湖泊濕地的環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機構(gòu)設(shè)置方面實現(xiàn)體制機制的創(chuàng)新。

2016年12月11日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長制的意見》，為進一步加強河湖管理保護工作，落實屬地責(zé)任，健全長效機制，就全面推行河長制提出了指導(dǎo)性意見。2017年2月26日湖南省發(fā)布了《關(guān)于全面推行河長制的實施意見》，根據(jù)實施意見，“湖南省委、省政府成立河長制工作委員會，委員會由總河長、副總河長及委員組成，在省委省政府領(lǐng)導(dǎo)下開展工作；省委副書記、省長擔(dān)任總河長，省委常委、常務(wù)副省長及分管水利的副省長擔(dān)任副總河長；省領(lǐng)導(dǎo)分別擔(dān)任湘江、資水、沅水、澧水干流和洞庭湖(含長江湖南段)省級河長?！?柳德新等. 湖南江河湖庫推行河長制[N].人民長江報,2017-03-11(B1).湖南省河長制工作委員會已于2017年3月8日公布了省、市兩級河長名單。

(3)湖南省已有濕地保護統(tǒng)一規(guī)劃依據(jù)

湖南省已制定了《湖南省濕地保護總體規(guī)劃(2012—2020年)》及《湖南省林業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃濕地保護專項規(guī)劃(2016—2020年)》，為全省濕地保護工作的統(tǒng)一規(guī)劃提供了依據(jù)。2012年湖南省委、省政府出臺《綠色湖南建設(shè)綱要》，提出了“十二五”時期將全省濕地保護率從51%提升到70%的總體目標(biāo)和“一湖三山四水”生態(tài)屏障建設(shè)的總體布局及加強濕地生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)與保護。2013年，林業(yè)廳組織編制了《湖南省“美麗濕地”建設(shè)三年行動計劃》，將“美麗濕地”作為全省林業(yè)工作的四大主題任務(wù)之一。2014年，《中共湖南省委貫徹落實〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定〉的實施意見》指出，要“劃定耕地、森林、濕地、水體等生態(tài)保護紅線，建立國土空間開發(fā)保護制度，嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位推動發(fā)展?！?/p>

2.河湖一體化保護的實踐基礎(chǔ)

2014年《洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃》正式獲得國務(wù)院批準(zhǔn)，橫跨湖南、湖北兩省33個縣(市、區(qū))，面積達6.05萬平方公里的“洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)”已上升到了國家層面。因此，洞庭湖濕地的一體化保護是構(gòu)建整個“洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)”整體生態(tài)屏障的關(guān)鍵舉措。對于保障洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設(shè)，探索大湖流域以生態(tài)文明建設(shè)引領(lǐng)經(jīng)濟社會全面發(fā)展新路徑，促進長江中游城市群一體化發(fā)展和長江全流域開發(fā)開放具有重要意義。

2013年8月湖南省啟動實施的湘江保護與治理省政府“一號重點工程”取得了明顯成效，獲得了廣泛贊譽。在湘江流域一體化保護和治理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，加強洞庭湖濕地的一體化保護和治理，并納入“一湖三山四水”整體生態(tài)安全屏障保護，構(gòu)建河湖同治的新格局，有利于將洞庭湖濕地打造成為“一湖三山四水”治理成果的示范區(qū)。

為推進環(huán)境公益訴訟，湖南省開始設(shè)立環(huán)境保護專門法庭，如郴州市中級人民法院于2014年8月設(shè)立了環(huán)境資源審判庭，湖南省高級人民法院于2016年6月成立了環(huán)境資源審判庭。此外，湖南省高級人民法院還批準(zhǔn)設(shè)立了湘江環(huán)境資源法庭。這些環(huán)境保護專門法庭將成為湖南省環(huán)境資源保護的“司法名片”。

三、洞庭湖濕地一體化保護存在的法治障礙

(一)濕地保護的立法障礙：缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一的規(guī)范體系

首先，國家層面還沒有一部專門的濕地保護上位法律，有關(guān)濕地保護的內(nèi)容分散在《中華人民共和國水法》、《漁業(yè)法》以及各省制定的地方性濕地保護立法中，這意味著我國尚缺乏一部從宏觀角度進行濕地保護及管理的法律。各部門的相關(guān)法律管理的要求不同，地方性法規(guī)和地方政策也很難一貫地堅持保護優(yōu)先，有時優(yōu)先考慮經(jīng)濟發(fā)展，有時優(yōu)先考慮血吸蟲病防治，有時優(yōu)先考慮防洪，有時優(yōu)先考慮生物多樣性保護。因而，有關(guān)濕地管理保護的國家和地方法律法規(guī)之間，存在不配套、不協(xié)調(diào)甚至沖突的地方。另外，雖然有《湖南省濕地保護條例》，但其主要針對全省情況，內(nèi)容規(guī)定得較為原則和概括，無法反映洞庭湖濕地的特殊性。

其次，立法缺少對濕地污染防治的關(guān)注。我國對濕地的保護主要是將其作為一種自然資源對待。除了國家立法外，《湖南省濕地保護條例》也主要是從濕地資源的角度加以保護，立法內(nèi)容側(cè)重于對濕地的破壞和侵占進行規(guī)制。如《湖南省濕地保護條例》只有兩個條文明確規(guī)定濕地污染。此外，因環(huán)境污染屬于投入性污染或污染性損害*李愛年,周訓(xùn)芳,李慧玲.環(huán)境保護法學(xué)[M].湖南人民出版社,2012.10.，外來生物入侵對水生態(tài)系統(tǒng)也是一種投入性污染，濕地外來物種入侵對濕地生態(tài)系統(tǒng)的損害更具破壞性。而現(xiàn)行立法側(cè)重于廢水、廢渣、廢液等物質(zhì)和能量的排入引起的污染，沒有將污染的范疇拓展到生物物種的入侵，也缺乏從生物物種的污染角度評估、監(jiān)控和治理水生態(tài)系統(tǒng)*彭本利,李愛年.濕地污染防治立法研究——以《水污染防治法》的修改為視角[J].廣西社會科學(xué),2017,(4).。主要原因還是立法缺乏對多污染介質(zhì)的一體化應(yīng)對。

再次，保護對象的要素化而非整體性。濕地生態(tài)系統(tǒng)的整體性，決定了土地規(guī)劃、林業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、漁業(yè)生產(chǎn)、水路運輸、防洪救災(zāi)等各個方面的規(guī)范均應(yīng)考慮到濕地生態(tài)系統(tǒng)的整體性應(yīng)對。然而許多單行法規(guī)并沒有將濕地作為一個獨立的、整體的保護對象加以考慮，只是立足于對濕地各構(gòu)成要素的保護和合理利用的規(guī)定。

另外，立法內(nèi)容上沒有對濕地保護利益補償做出規(guī)定。人與湖爭地、人與魚爭水、人與鳥爭食、人與人爭利，諸多錯綜復(fù)雜的矛盾實際是濕地的開發(fā)利用與濕地保護之間的矛盾。由于濕地生態(tài)效益的“公共物品”屬性突出，“外溢”現(xiàn)象顯著。采取對濕地的保護和治理活動，濕地所在地政府和群眾都承受了一定的利益損失。保護工作做得越好，投入越多，機會喪失越多，經(jīng)濟損失越大。久而久之，保護熱情也就逐漸喪失。加之當(dāng)前的碎片化治理無法反映出多元主體間的利益關(guān)系，更缺乏有效的利益補償機制。如《湖南省濕地保護條例》共30個條文，沒有涉及濕地保護的利益補償。洞庭湖區(qū)在生態(tài)補償實踐方面雖然實施了一些相關(guān)政策，如：(1)“漁民上岸”民生工程。湖南省、市、縣財政補貼漁民2萬元/戶，其中省財政承擔(dān)1.5萬元，市、縣財政承擔(dān)0.5萬元。(2)“退田還湖”優(yōu)惠政策。政府實施的相關(guān)移民安置政策主要包括建房補貼、用地補貼、稅收優(yōu)惠等方面。但現(xiàn)有補償政策帶有較強烈的部門色彩，補償標(biāo)準(zhǔn)偏低。補償制度的確定主要采取行政主導(dǎo)的方法，政府或保護機構(gòu)往往單方面制定管制措施，這種“自上而下”強加而來的制度難以被當(dāng)?shù)鼐用裾J可，從而增加了管理成本和執(zhí)法難度*楊芳.基于社區(qū)參與的洞庭湖濕地生態(tài)補償機制研究[J].湖南社會科學(xué),2013,(2).。

(二)濕地保護的執(zhí)法障礙：體制不順，機制不健全

首先，缺乏權(quán)威的綜合管理和協(xié)調(diào)機構(gòu)。根據(jù)2005年開始實施的《湖南省濕地保護條例》的規(guī)定可知，洞庭湖濕地保護的管理體制是主管與分管相結(jié)合的體制。林業(yè)行政主管部門是濕地保護的行政主管部門，但林業(yè)部門缺乏具體的有效的配套管理措施，很難承擔(dān)起跨區(qū)域、跨部門的整體性組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，以及綜合治理的重任。由于缺乏一個權(quán)威的綜合管理、協(xié)調(diào)機構(gòu)統(tǒng)籌濕地保護管理活動，無法真正形成統(tǒng)一高效的管理。為有效推進濕地保護工作，2015年8月，湖南省編辦曾同意成立正處級的“湖南省濕地保護中心”。另外，沅江市、岳陽縣等地政府也設(shè)立了專職的濕地保護管理局。但這些專門機構(gòu)的行政執(zhí)法主體資格和行政管理權(quán)限沒有得到法律法規(guī)的明確規(guī)定，因而缺乏應(yīng)有的權(quán)威性，也難以實現(xiàn)對洞庭湖濕地生態(tài)系統(tǒng)的整體性監(jiān)督管理。

其次，保護區(qū)權(quán)限有限。洞庭湖建有四個自然保護區(qū)，但濕地的土地所有權(quán)(或使用權(quán))分屬岳陽縣、君山區(qū)等10多個縣市區(qū)，僅西洞庭湖保護區(qū)擁有1.2萬畝、東洞庭湖擁有約2萬畝的土地權(quán)屬。且其資源管理權(quán)歸屬漁業(yè)、國土、航運、水利等眾多部門，保護區(qū)實際上只有管理部分野生動植物的職權(quán)，被廣大群眾戲稱為“只是管鳥”的部門。

再次，部門工作目標(biāo)不一，缺乏有效的部門協(xié)調(diào)機制。濕地保護中由于不同部門所管理的資源不同、目標(biāo)不同、利益不同，在職能部門之間缺乏一個有效的協(xié)調(diào)配合，就會造成權(quán)利交叉、權(quán)屬不清、權(quán)責(zé)不明，導(dǎo)致對濕地開發(fā)利用和保護管理缺乏科學(xué)統(tǒng)籌和合理規(guī)劃，統(tǒng)一保護管理的能力較弱。如整治挖沙方面，因水利、海事、礦產(chǎn)部門等都有權(quán)簽發(fā)采砂許可，往往是一個部門想去取締，卻發(fā)現(xiàn)挖沙船具有其他部門發(fā)給的營業(yè)許可證明。

為提高執(zhí)法效率問題，2015年7月湖南省人民政府以湘政函[2015]118號文件批復(fù)同意在西洞庭湖國家級自然保護區(qū)開展相對集中行政處罰權(quán)工作，將保護區(qū)范圍內(nèi)的林業(yè)、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、水利、國土、交通、旅游等部門的全部或部分行政處罰權(quán)授予保護區(qū)管理局。但這種集中執(zhí)法主體設(shè)置具有臨時性且層級不高，其集中行使的行政管理權(quán)力范圍也有限，無法形成長效機制。

(三)濕地保護的司法障礙：司法專門化和環(huán)境公益訴訟任重道遠

司法是實現(xiàn)良好生態(tài)環(huán)境的最有力保障，環(huán)境公益訴訟也就成為濕地司法保護的重要形式。雖然湖南省已開始著手環(huán)境保護專門法庭的設(shè)立，但是在數(shù)量上相較于其他省市仍進展較慢。作為濕地大省，湖南還沒有在洞庭湖區(qū)設(shè)立有關(guān)濕地保護的專門法庭，難以適應(yīng)加大洞庭湖濕地保護的需要。在環(huán)境公益訴訟的操作方面也存在不少障礙，如《環(huán)境保護法》雖然規(guī)定了符合條件的社會組織具有提起環(huán)境公益訴訟的原告資格，但是社會組織進行環(huán)境公益訴訟時面臨取證難、立案難、賠償難等難處。湖南本土的社會組織發(fā)展滯后，在組織能力建設(shè)和資金來源等方面都有限。另外，“作為評估機構(gòu)，技術(shù)規(guī)范、評估標(biāo)準(zhǔn)缺乏，需進一步補充和完善；委托機構(gòu)要面臨評估機構(gòu)沒有資質(zhì)，法院對鑒定結(jié)論難以采納；公安部門要面對鑒定評估時間長，無法滿足辦案的時效性以及證據(jù)容易滅失等問題?！?曹嫻.新修訂的《環(huán)保法》實施近兩年，湖南至今僅有一例環(huán)境公益訴訟案例[N].湖南日報，2016-10-30(B2).

四、構(gòu)建洞庭湖濕地一體化保護機制的法治對策

(一)開展?jié)竦乇Ｗo綜合性立法

首先，進行濕地要素的綜合性立法。我國環(huán)境立法是按照水、大氣、土壤等生態(tài)要素分別進行資源保護立法和污染防治立法的，這樣容易側(cè)重于各要素主管部門的利益，而缺少對生態(tài)系統(tǒng)各要素間內(nèi)在聯(lián)系和整體性利益的考慮，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境破壞無法有效遏制。因而，洞庭湖濕地保護立法應(yīng)從生態(tài)系統(tǒng)的整體性出發(fā)，開展綜合性立法，才能避免陷入“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”以及在各生態(tài)要素間疲于立法和修法的弊端，取得環(huán)境治理和生態(tài)功能恢復(fù)的實效。

其次，形成內(nèi)在協(xié)調(diào)統(tǒng)一的洞庭湖濕地保護規(guī)范體系。洞庭湖濕地保護的規(guī)范體系應(yīng)包括一個綜合性的洞庭湖濕地保護條例、配套性的保護辦法或?qū)嵤┘殑t，以及分散在其他地方性法規(guī)中的規(guī)范組成。綜合性的《洞庭湖濕地保護條例》應(yīng)由湖南省人民代表大會常務(wù)委員會制定，一般性地規(guī)定洞庭湖濕地保護的目的、任務(wù)、范圍，基本原則和基本制度等框架內(nèi)容。洞庭湖生物多樣性保護等方面的管理辦法可由湖南省人民政府以政府常務(wù)會議或者全體會議決定，并由省長簽署命令作為地方政府規(guī)章予以公布。洞庭湖生物多樣性保護等方面的實施細則可由省環(huán)境保護廳或省發(fā)改委以規(guī)范性文件的形式發(fā)布。在立法的形式上，除規(guī)制性的硬法外，在洞庭湖濕地保護的教育及保護意識的培養(yǎng)、人與濕和諧的生活方式和生產(chǎn)方式的提倡等方面可發(fā)布倡導(dǎo)性或宣示性的軟法規(guī)范。

再次，制度內(nèi)容上特別需要建立濕地保護利益補償機制。濕地保護利益補償機制也即生態(tài)補償或生態(tài)效益補償，它通過將社會經(jīng)濟活動產(chǎn)生的環(huán)境正外部性和負外部性內(nèi)部化，形成對保護的激勵和對破壞的抑制，同時通過制度化設(shè)計協(xié)調(diào)利益關(guān)系，促進社會公平。因而，濕地保護利益補償既是非常重要的激勵機制，也是有效的利益協(xié)調(diào)機制。在今后洞庭湖濕地保護立法時，應(yīng)當(dāng)在《洞庭湖濕地保護條例》中設(shè)置專門“濕地生態(tài)補償”的章節(jié)，規(guī)定濕地生態(tài)補償?shù)脑瓌t、范圍、種類、補償資金來源、補償標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任等內(nèi)容，在整個洞庭湖濕地保護工作中統(tǒng)一建立起濕地保護利益補償法律機制。同時，結(jié)合國家的“平烷行洪、退田還湖、移民建鎮(zhèn)”政策和地方的禁漁、休漁措施，由湖南省人民政府根據(jù)《洞庭湖濕地保護條例》制定《洞庭湖濕地生態(tài)補償辦法》，就洞庭湖濕地保護所造成的不同種類地方經(jīng)濟損失，包括損害性損失、收益性損失等直接經(jīng)濟損失，和限制資源利用、限制企業(yè)引入等間接經(jīng)濟損失，以及由此而產(chǎn)生的管理和經(jīng)濟等社會矛盾，并在此基礎(chǔ)上根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況和國家與地方相關(guān)政策要求，具體規(guī)定補給誰、補多少、誰來補和怎么補等濕地生態(tài)補償?shù)拇胧┖统绦蛐詢?nèi)容。

(二)建立湖長制，理順管理體制

洞庭湖濕地保護管理的體制創(chuàng)新應(yīng)著眼于改變力量分散、多頭管理的亂象，體現(xiàn)濕地生態(tài)系統(tǒng)的整體性特點和規(guī)律進行監(jiān)督管理和行政執(zhí)法職能的配置。

首先，建立統(tǒng)一的洞庭湖濕地保護區(qū)。將現(xiàn)有四個保護區(qū)合并，建立統(tǒng)一的洞庭湖濕地保護區(qū)，并以此為契機，將保護區(qū)范圍向周邊濕地延伸，將更多的濕地納入濕地保護范圍。

其次，建立獨立的洞庭湖濕地保護區(qū)管委會。洞庭湖濕地管理體制的創(chuàng)新，必須要改變洞庭湖保護區(qū)力量分散、多頭管理的亂象，建立一個針對洞庭湖濕地的權(quán)威綜合管理、協(xié)調(diào)管理機構(gòu)?？稍O(shè)立直屬省政府的湖南省洞庭湖濕地保護區(qū)管委會，由管委會負責(zé)對洞庭湖濕地進行統(tǒng)一綜合管理。

再次，洞庭湖濕地保護區(qū)管委會集中行使對濕地的監(jiān)管權(quán)?！岸赐ズ竦馗黜椯Y源的開發(fā)使用均由管委會許可，破壞洞庭湖濕地的各項違法行為均由管委會處罰，洞庭湖濕地管理的各項政策規(guī)劃均由管委會制定，洞庭湖濕地保護和治理的責(zé)任均由管委會承擔(dān)。”*李愛年,彭本利.構(gòu)建洞庭湖濕地生態(tài)安全屏障[N].中國環(huán)境報,2017-02-16(B3).這種打破多個市、縣市區(qū)行政界線集中行使許可權(quán)和處罰權(quán)的管理模式，契合濕地管理需要，法律上具有可行性，對于全面深化改革、完善治理體系、提升治理能力都具有很強的探索意義和示范意義。

最后，推行湖長制。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于全面推行河長制的意見》關(guān)于加強河湖管理保護工作、落實屬地責(zé)任、健全長效機制的指導(dǎo)意見精神不僅僅是適用于所有河流，而且是適用于湖泊濕地的管理保護的。因而，可以積極探索湖長制，由黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任湖長，依法依規(guī)落實地方主體責(zé)任，協(xié)調(diào)整合各方力量，有力促進了湖泊濕地資源保護、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理等工作。

(三)構(gòu)建一體化執(zhí)法機制

濕地保護的一體化執(zhí)法機制是跨行政區(qū)域綜合性治理和整體性治理的重要的方式。首先形成環(huán)境執(zhí)法一體化的條件。包括一體化執(zhí)法的規(guī)范條件和一體化執(zhí)法的組織機構(gòu)條件。通過跨行政區(qū)域決策一體化，形成統(tǒng)一的執(zhí)法規(guī)范和依據(jù)。通過執(zhí)法機構(gòu)的協(xié)調(diào)及一體化設(shè)置，實現(xiàn)上下聯(lián)動、橫向聯(lián)合、協(xié)同有序、運轉(zhuǎn)高效、執(zhí)行有力的環(huán)境監(jiān)管一體化平臺。其次，建立環(huán)境執(zhí)法一體化的機制途徑。通過創(chuàng)新相關(guān)的機制以保障實施各項有效的措施與手段，實現(xiàn)洞庭湖濕地跨行政區(qū)域間在環(huán)境執(zhí)法方面的分工與合作，進而實現(xiàn)濕地整體環(huán)境效益最大化。包括環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控機制、聯(lián)合查處跨行政區(qū)域的環(huán)境問題和污染糾紛、形成統(tǒng)一區(qū)域環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法，以及洞庭湖濕地的信息共享機制。此外，強化責(zé)任機制，實現(xiàn)權(quán)責(zé)利對等。除了政府管制外，還需要完善一體化的市場機制如排污權(quán)交易機制等。

(四)完善公眾參與機制，形成多元共治體系

濕地的自然要素與社會、經(jīng)濟等人文要素結(jié)合形成了更復(fù)雜的環(huán)境經(jīng)濟復(fù)合系統(tǒng)。濕地保護所涉及的多元主體及各主體之間復(fù)雜利益關(guān)系中，由于個體理性的因素以及地方行政分割的利益結(jié)構(gòu)，容易陷入集體行動的困境。洞庭湖濕地的一體化保護有利于形成政府主導(dǎo)、企業(yè)事業(yè)單位和公眾廣泛參與的環(huán)境治理體系。濕地跨行政區(qū)域內(nèi)各政府及其部門、企事業(yè)單位以及公民個人等多元治理主體之間在決策、執(zhí)行與監(jiān)督等方面的形成協(xié)作的共治結(jié)構(gòu)。對洞庭湖濕地的一體化保護管理，應(yīng)充分照顧各相關(guān)方的利益，強調(diào)利益相關(guān)方的參與和公眾參與的重要性，增強全社會的濕地保護意識，構(gòu)筑各利益相關(guān)方共同管理洞庭湖濕地的參與方式，協(xié)調(diào)經(jīng)濟社會發(fā)展與濕地保護之間的關(guān)系，實現(xiàn)共建共享。

(五)建立濕地保護專門法庭，鼓勵公益訴訟

蘇力教授認為，司法專門化與社會關(guān)系日趨繁雜的趨勢緊密聯(lián)系，是社會分工、社會演化的必然結(jié)果*蘇力.法律活動專門化的法律社會學(xué)思考[J].中國社會科學(xué),1994,(6).。面對嚴(yán)峻的環(huán)境問題，“實行環(huán)境司法專門化是現(xiàn)代司法發(fā)展的趨勢。環(huán)境案件審判專門化正是由環(huán)境案件在法律上和技術(shù)上的特殊性質(zhì)決定，由特定的審判機構(gòu)中具備相應(yīng)知識背景的法官對此類案件集中進行審理?！?胡耘通.我國環(huán)境法庭的分析與完善——兼論環(huán)境審批專門化的圖景展望[J].中國環(huán)境法治,2011,(1).設(shè)置專業(yè)的環(huán)境審判庭進行專門的審理，能夠?qū)ξ廴酒髽I(yè)的違法排污行為起到震懾作用，同時也將對規(guī)范環(huán)境執(zhí)法，處理好各種環(huán)境污染糾紛、案件起到積極作用*彭本利.論環(huán)境訴訟訴權(quán)的社會化[J].環(huán)境經(jīng)濟,2008,(12).。因而，為加強洞庭湖濕地保護的司法保障，應(yīng)盡快在洞庭湖區(qū)設(shè)立專門的環(huán)保法庭。

濕地具有公共物品屬性，保護濕地是典型的環(huán)境公益。面對復(fù)雜的濕地生態(tài)環(huán)境問題，僅僅依靠環(huán)境保護等行政執(zhí)法部門“單軌制”的濕地保護機制已顯不夠。因而在行政執(zhí)法手段有限的情形下，由符合原告資格的社會組織通過提起環(huán)境公益訴訟的方式推動濕地保護，能夠彌補行政執(zhí)法手段有限的不足，形成司法和行政“雙軌制”的洞庭湖濕地一體化保護機制。在今后制定的洞庭湖濕地保護條例中，可對洞庭湖濕地保護方面的公益訴訟行為加以鼓勵和支持，并對相關(guān)機制進行細化和配套。如在能力建設(shè)和資金方面支持湖南本土的社會組織的發(fā)展，加緊制定有關(guān)濕地保護的鑒定評估、賠償磋商、生態(tài)修復(fù)以及環(huán)境公益訴訟賠償金的使用管理等辦法。

總之，洞庭湖濕地關(guān)乎區(qū)域生態(tài)安全、水安全和糧食安全，關(guān)乎區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和共建共享。應(yīng)堅持整體性治理的理念，加強對洞庭湖濕地的一體化保護和治理，并通過完善相關(guān)制度全面構(gòu)建“山水林田湖”生命共同體生態(tài)安全屏障。

On the Rule of Law in the Integration Protection of DongtingLake Wetland Under the Perspective of Holistic Governance

LI Ai-nian1, PENG Ben-li1,2

(1.SchoolofLawofHunanNormalUniversity,Changsha,Hunan410081,China;2.PoliticsandLawSchool,YulinNormalUniversity,Yulin,Guangxi537000,China)

Dongting Lake Wetland is an important ecological barrier in Hunan and the Yangtze River Basin. It plays an important role for the ecological security, water security of the Yangtze River Basin and food security of national. Hunan Province has always attached importance to the protection of Dongting Lake wetlands, and has made many achievements. But from the governance model, that faced with the plight of fragmented governance. Adhere to the concept of holistic governance and on this basis to build the integration of Dongting Lake wetland protection is an effective way to break the dilemma of governance. At present, there are still some obstacles to the rule of law in the integration protection of Dongting Lake wetland, such as lack of coordination and unified normative system, imperfect supervision system and mechanism, long way to go in the judicial specialization and environmental public interest litigation, which have restricted the Dongting Lake wetland protection work to further develop. Therefore, The construction of the Dongting Lake wetland integrated protection system includes the establishment of comprehensive protection legislation, the establishment of lake head system and rationalize the management system, the establishment of an integrated law enforcement mechanism, improvements the public participation and form a multi-governance system, the establishment of a special court for wetland protection and encourage public interest litigation, and so on.

holistic governance; dongting lake wetland; integrated protection

2017-04-28 該文已由“中國知網(wǎng)”(www.cnki.net)2017年5月9日數(shù)字出版，全球發(fā)行

國家社會科學(xué)基金重點項目“流域一體化治理的法律機制研究”(15AZD067)、司法部2016年國家法治與法學(xué)理論研究項目“排污許可證制度的實施機制研究”(16SFB2051)、湖南省教育廳優(yōu)秀青年項目“長株潭生態(tài)文明城市建設(shè)立法完善研究”(13B131)的階段性成果。

1.李愛年，女，湖南師范大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，博士，主要研究方向：環(huán)境與資源保護法學(xué)；2.彭本利，男，湖南師范大學(xué)法學(xué)院博士后研究人員，玉林師范學(xué)院政法學(xué)院副教授，法學(xué)博士，主要研究方向：環(huán)境與資源保護法學(xué)。

DOI.10.19510/j.cnki.43-1431/d.20170509.010

D922.68

A

1672-769X(2017)03-0003-08

編者按：

保護濕地已成共識?！董h(huán)境保護法》(2014)正式將“濕地”作為“環(huán)境”要素予以規(guī)定，這為落實山水林田湖一體化保護修復(fù)的生態(tài)文明建設(shè)頂層設(shè)計指明了法治方向。《時代法學(xué)》把握時代脈搏，專題刊發(fā)“湖南省洞庭湖水系濕地保護法治保障研究”智庫建設(shè)一組論文。其中，《整體性治理視域下洞庭湖濕地一體化保護法治研究》一文反思了洞庭湖濕地碎片化管護模式，提出應(yīng)該堅持整體主義治理，建立一體化保護機制，從整個法治運行邏輯上構(gòu)建洞庭湖濕地一體化保護的法治體系?！渡鷳B(tài)保護補償機制的“對象中心論”——以洞庭湖濕地生態(tài)保護補償為例》一文則試圖以“補償對象”為中心建構(gòu)洞庭湖濕地生態(tài)保護補償機制，認為補償對象是生態(tài)保護補償?shù)倪壿嫽A(chǔ)，是確定和實現(xiàn)生態(tài)保護補償直接目標(biāo)的立足點，是確定生態(tài)保護補償方式和標(biāo)準(zhǔn)的決定因素。《洞庭湖濕地保護的立法選擇》則明確提出，完善洞庭湖濕地保護立法，應(yīng)當(dāng)采用統(tǒng)一保護與特殊保護相結(jié)合的立法路徑，修訂《湖南省濕地保護條例》，并在該條例中設(shè)專章保護洞庭湖濕地。