中國的兒童福利理念與制度需要反思

佟 新

★佟新：北京大學(xué)社會學(xué)系教授

一、兒童社會身份的消失——我國兒童社會福利實(shí)踐

兒童是國家的希望、祖國的未來，是社會可持續(xù)發(fā)展的重要資源和力量，對此，我們有著普遍共識。在這一共識下，公共政策普遍關(guān)注“兒童發(fā)展”，形成了“最大限度地滿足兒童的發(fā)展需要，不斷提高兒童的綜合素質(zhì)”的兒童發(fā)展規(guī)劃，確立了“兒童優(yōu)先”的理論。從國家到地方，每五年皆制定兒童發(fā)展規(guī)劃。但是人們談?wù)摗皟和l(fā)展”和“兒童優(yōu)先”的概念時，是否知道其真正的內(nèi)涵？兒童優(yōu)先的理念和實(shí)踐是怎樣的？本文認(rèn)為，兒童發(fā)展是個人和家庭的事，但更是國之大事，從國家視角看兒童發(fā)展就是建立起有利于其成長的兒童福利觀和兒童福利政策。理念會創(chuàng)造出政治選擇與實(shí)踐，反思兒童福利觀和兒童福利政策的實(shí)踐有利于在新的政治選擇下創(chuàng)建兒童福利體系。

看看現(xiàn)當(dāng)代我國的兒童社會福利實(shí)踐，北京公交集團(tuán)票價(jià)優(yōu)惠措施為例：離休干部、本市戶口65周歲以上的老人（須持證）、現(xiàn)役士兵（憑士兵證，士官、軍官均不免費(fèi)）、盲人（持證）、未滿1.3米的兒童（2014年以前是1.2米以下兒童免費(fèi)）免費(fèi)。將這一優(yōu)惠措施放在一起會發(fā)現(xiàn)，65周歲以上老人、軍人、離休人員、盲人是社會身份，兒童并不是社會身份，而是一個測量值。兒童概念變成身高，當(dāng)其超過1.3米時，即使他是兒童身份，依然要交納成年票價(jià)，無法享受應(yīng)有的社會福利。身高的理念是什么？它將人物化，成為資源占有的概念，以經(jīng)濟(jì)理性要求占有資源的“物”交納資源占用費(fèi)。這種以身高而非身份作為兒童優(yōu)惠措施的做法，從理念上篡改了兒童福利的理念，以經(jīng)濟(jì)理性剝奪了發(fā)育較快兒童的福利權(quán)。

網(wǎng)上資料顯示，人們普遍關(guān)注的是兒童身高所能享受的福利問題。“讀者張女士遇到一件煩心事兒，女兒今年11歲，按理說可以使用兒童票，但是孩子個子兩年前就躥過了1.5米，上網(wǎng)給孩子訂火車票，有好幾次，系統(tǒng)默認(rèn)兒童身份證自動出半價(jià)票，可是到了火車站，因?yàn)榕畠簜€子超高，檢票員又讓家長補(bǔ)全票?！蹦壳?，鐵路部門、航空公司、公交集團(tuán)、各大公園以及電影院等制定的兒童購票標(biāo)準(zhǔn)各不相同，甚至同行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)也都不一樣。此時，不僅是要出臺全國的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，而是要開展廣泛的社會討論以明確“何為兒童”、“何為兒童福利”。事實(shí)上，電子系統(tǒng)是能夠依據(jù)年齡做出準(zhǔn)確判斷的，反而是執(zhí)法者做出了有違兒童福利權(quán)的事情。

當(dāng)把老人、軍人、離休人員、盲人和兒童身份并置時，會赫然發(fā)現(xiàn)，這里并沒有“兒童優(yōu)先”的福利實(shí)踐，而是市場理性剝奪了兒童的社會身份。人們一定目睹過公園門口兒童被強(qiáng)行要求測量身高，一旦身高超過1.2米或1.3米就被大聲呼叫著讓其補(bǔ)票，雖然不少家長一再說我們才8歲呀，但服務(wù)人員一定會說，“看看規(guī)定，超過身高了，要買票！”此時，我們想過兒童的心理感受嗎？兒童福利的重要宗旨是使兒童獲得尊嚴(yán)。這樣的情景，只能讓兒童感受到社會的“可怕”與“不善”。

綜上所述，國家普惠式的兒童福利在實(shí)踐中卻以“身高標(biāo)準(zhǔn)”代替了兒童的“社會身份”，導(dǎo)致大量兒童福利權(quán)被剝奪，以至對兒童造成身心傷害。

二、兒童是中國福利制度建設(shè)中無聲的群體

何為兒童？國際通行的唯一標(biāo)準(zhǔn)就是年齡。我國政府于1992年批準(zhǔn)了聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》。依《公約》規(guī)定，兒童系指18歲以下的任何人。但事實(shí)上，我國法律和醫(yī)學(xué)界一般是將兒童界定為14歲以下的任何人。按照第六次全國人口普查實(shí)際登記數(shù)，以國際標(biāo)準(zhǔn)看，2010年全國兒童人數(shù)（0-18歲）27891萬人，其中男童1.50億人，女童1.29億人，占總?cè)丝诘?0.9%。從趨勢看，兒童人數(shù)有減少特點(diǎn)，2010年比2000年絕對兒童人口數(shù)減少了6643萬人。以低標(biāo)準(zhǔn)看，2013年，全國0-14歲兒童人數(shù)為22329萬人，占總?cè)丝诘?6.4%。這意味著在福利實(shí)踐中，有著2億2千多萬的兒童群體是沉默的群體。當(dāng)國家不以保護(hù)人的身份出現(xiàn)時，兒童自身難以為自己維權(quán)！我們面對的問題是：如何讓無聲的群體發(fā)聲？為了兒童身心和智識的全面發(fā)展，政策制定和實(shí)施部門有責(zé)任站在兒童立場上為其爭取應(yīng)有的福利權(quán)。

從社會發(fā)展角度看，“兒童”一詞是現(xiàn)代概念，有兩層意思：一是指成長的階段；二是指相對成年人來說不具有完整的經(jīng)濟(jì)和法律地位的人。法國歷史學(xué)家菲利普·阿里葉所寫的《童年的世紀(jì)》中，第一個指出現(xiàn)代西方社會兒童的獨(dú)特性，這種獨(dú)特性顯示出與成年人的“區(qū)隔（quarantines）”，表明兒童是應(yīng)當(dāng)接受教育和不用承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的人。盡管大量經(jīng)驗(yàn)研究表明，兒童是有能力的人，但現(xiàn)代社會依然將兒童建構(gòu)為沒有政治經(jīng)驗(yàn)、無知的、沒有性經(jīng)驗(yàn)和經(jīng)濟(jì)地位的存在（beings），兒童被看成是需要家庭，特別是需要母親養(yǎng)育的人。這樣一種兒童需要被照顧、需要學(xué)習(xí)的觀念服務(wù)于資本主義國家的勞動力再生產(chǎn)的需求，由此才能夠進(jìn)行兒童的社會化，使其領(lǐng)悟社會規(guī)則，以最低成本實(shí)現(xiàn)國家培養(yǎng)所需勞動力的需要。現(xiàn)代國家在這一建構(gòu)中起著重要的干預(yù)作用（Phillipe Aries，1962）。

中國的傳統(tǒng)文化強(qiáng)調(diào)家庭對孩子的責(zé)任，“子不教，父之過”，家庭承擔(dān)著教養(yǎng)子女的責(zé)任。只有在近代，特別是在現(xiàn)代學(xué)校教育制度建立之后，國家與兒童具有重要聯(lián)系的觀念才逐步建立起來。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代，“兒童是祖國的花朵”亦強(qiáng)調(diào)了孩子與國家的關(guān)系，但這種關(guān)系多是要求改變家長的理念，是希望建立起家庭養(yǎng)育子女是為了國家的觀念。20世紀(jì)80年代以來的獨(dú)生子女政策和育兒的市場化，強(qiáng)化了孩子在家庭中的重要性和有價(jià)產(chǎn)品的特點(diǎn)，加劇了有關(guān)孩子是家庭私有產(chǎn)品的觀念。中國的家長多數(shù)延續(xù)著傳統(tǒng)觀念，不僅做孩子的監(jiān)護(hù)人，同時將孩子視為私有財(cái)產(chǎn)，因此，無法理直氣壯地要求兒童的福利權(quán)。這就出現(xiàn)了兒童家長默認(rèn)以身高原則替代兒童社會身份原則的福利實(shí)踐。

自90年代以來，我國在兒童健康、教育、孤殘兒童保護(hù)等方面取得了一定進(jìn)展，但仍然屬于補(bǔ)缺型的兒童福利保障模式。有學(xué)者認(rèn)為，長期以來，我國的兒童保護(hù)制度是一種基于親權(quán)基礎(chǔ)的制度，而不是基于兒童擁有普遍的公民權(quán)的制度（劉繼同，2013），國家對兒童的有效保護(hù)不足（李迎生，袁小平，2014）。1992年，我國正式成為《聯(lián)合國兒童權(quán)利公約》的締約國，承諾履行該《公約》規(guī)定的所有兒童權(quán)利。2006年修訂的《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》明確了兒童權(quán)利和國家責(zé)任間的關(guān)系。每十年根據(jù)兒童發(fā)展制定一輪《中國兒童發(fā)展綱要》是中國政府執(zhí)行力度最大的與兒童相關(guān)的國家行動計(jì)劃，包含原則、目標(biāo)、策略措施和評估指標(biāo)以及執(zhí)行機(jī)制，建立有國家、省、市和縣區(qū)級的婦女兒童工作委員會（楊晶，2015）。各地政府的《兒童發(fā)展規(guī)劃》提出“各級政府將兒童發(fā)展納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展總體規(guī)劃，不斷強(qiáng)化政府管理兒童事務(wù)的責(zé)任，進(jìn)一步促進(jìn)兒童事業(yè)與經(jīng)濟(jì)社會的同步、協(xié)調(diào)發(fā)展?！钡?，現(xiàn)階段的“兒童優(yōu)先”多止于健康體檢、義務(wù)教育等方面，多數(shù)家長并不了解公園、公交等公共服務(wù)方面兒童是享有公共福利的。對此，有學(xué)者指出迫切需要處理好兒童觀與兒童福利實(shí)踐的關(guān)系，兒童與國家、社會、家庭的關(guān)系，兒童福利與社會分層的關(guān)系等（王雪梅，2013）。

總之，要在觀念形態(tài)上普及兒童福利觀，明確兒童具有享受社會基本公共服務(wù)的權(quán)利，即在理念形態(tài)上認(rèn)可政府要為兒童能夠過上有尊嚴(yán)的生活而進(jìn)行必要的制度安排，這些制度安媽的排涉及兒童的物質(zhì)生活和精神生活，要在公共服務(wù)上提供給兒童應(yīng)有的健康、醫(yī)療衛(wèi)生、教育和福利服務(wù)。目前，在實(shí)踐層面，有關(guān)兒童健康、醫(yī)療衛(wèi)生和教育方面取得了長足進(jìn)展，兒童獲得了基本的健康權(quán)、醫(yī)療權(quán)和教育權(quán)，但在兒童福利實(shí)踐上還有欠缺。當(dāng)兒童自身無法為自己呼吁福利權(quán)時，政府、家長和學(xué)者們要倡導(dǎo)兒童福利權(quán)。在特別值得關(guān)注的福利群體——婦女、兒童、老年的人口結(jié)構(gòu)中，給予某個群體福利優(yōu)先是權(quán)力關(guān)系問題。本著“兒童優(yōu)先”原則，政府應(yīng)成為兒童福利權(quán)的代言人。

三、建立健全適度普惠型兒童福利體系

建立健全適度普惠型的兒童福利體系是要明確將基本公共服務(wù)納入兒童福利體系。福利是指由國家提供的“至少具有最低限度的制度化供應(yīng)來滿足其公民的基本經(jīng)濟(jì)與社會需求”（Lois Bryson，1992: 36），包括最低限度的制度化保障和國家責(zé)任的范圍。王思斌（2009）認(rèn)為，全面建設(shè)小康社會，需要建立適度普惠的社會福利體系，這其中亦應(yīng)當(dāng)包括兒童福利體系。適度普惠型社會福利制度是指面向全體國民同時又涵蓋社會生活基本領(lǐng)域的社會政策和制度，政府要在諸多方面承擔(dān)主要責(zé)任，同時要通過政策和制度安排贏得企業(yè)、社區(qū)、社會及家庭的支持；建構(gòu)適度普惠式的政策制度要做到政府責(zé)任優(yōu)先、民眾需要導(dǎo)向、企業(yè)社會責(zé)任的承擔(dān)、家庭的支持作用、非營利組織及社會福利機(jī)構(gòu)的發(fā)展等，都是一些基本的要求。適度普惠式的兒童福利制度的建立應(yīng)是以政府為主體，以家庭為基礎(chǔ)，得到相關(guān)企業(yè)支持的制度體系。

目前，我國通過公共衛(wèi)生系統(tǒng)為兒童的身體健康發(fā)展提供了重要的保障和監(jiān)控。雖然7歲以下兒童保健管理率還有8.8%的空缺，但總體納入國家監(jiān)管范圍。2014年我國兒童保健狀況為：低出生體重發(fā)生率為2.61%；5歲以下兒童貧血患病率為4.45%；5歲以下兒童生長遲緩率1.12%；3歲以下兒童系統(tǒng)管理率89.76%；7歲以下兒童保健管理率91.28%。對比以往數(shù)據(jù)可見，7歲以下兒童保健管理率得到有效提升（2010年為83.4%；2011年為85.8%；2012年為88.9%；2013年90.7%；2014年91.2%）。2014年，國家免疫規(guī)劃疫苗接種率皆超過了99%。此外，九年義務(wù)教育鞏固率逐年提高，從2010年的89.7%，提升到2014年的92.6%。

因此，普惠型的兒童福利體系應(yīng)當(dāng)保障基本公共服務(wù)，我們可參照老年社會福利來思考。2012年我國65歲及以上老年人占總?cè)丝诘?.4%，2013年占9.7%，2014年占10.1%，達(dá)到13755萬人。比較65歲及以上老年人口和14歲以下兒童人口，在福利方面兩者應(yīng)同步，即建立基本相同的福利體制，建立起老年、婦女和兒童友好型的國家，通過公共部門的社會動員，以平等和普遍主義的福利觀實(shí)現(xiàn)兒童福利權(quán)。建議如下。

政府對0-6歲組嬰幼兒提供基本生存補(bǔ)貼，達(dá)到每人每月100元標(biāo)準(zhǔn)，這一津貼可專門用于購買必需的營養(yǎng)品（參照北京市2015年后開始實(shí)施的80歲以上老年人可每月憑卡領(lǐng)取百元補(bǔ)貼，持卡在定點(diǎn)單位消費(fèi)還可享受優(yōu)惠的政策；或可細(xì)分0-3歲組和4-6歲組）。從全國意義上看，這一福利政策可鼓勵家長留在家中照顧未成年子女，有利于減緩留守兒童的狀況。2010年發(fā)布的“農(nóng)村留守兒童家庭教育活動調(diào)查分析報(bào)告”顯示，2010年全國農(nóng)村留守兒童約5800萬人，其中14周歲以下的農(nóng)村留守兒童4000多萬人。外出務(wù)工年限在1年以上的家長合計(jì)占了6成以上，其中，28.5%的家長外出務(wù)工年限在5年以上?？傊a(bǔ)貼政策的實(shí)施看起來可能是兒童福利的一小步，但在觀念上卻是一大步，使政府承擔(dān)起兒童撫養(yǎng)的責(zé)任。同時建議建立14歲以下兒童的“一卡通”，用于其公交和公園免費(fèi)使用（參照65歲至79歲老年人群體的“老年卡”，免費(fèi)乘公交和逛公園）。并可以和鐵路部門等有關(guān)部門進(jìn)行協(xié)商，建立適度的優(yōu)惠政策。

無疑，兒童福利政策的實(shí)施不是一蹴而就的事情，但是亦不是困難重重的事，關(guān)鍵是政府的觀念改變和責(zé)任承擔(dān)。

（文中出現(xiàn)的數(shù)據(jù)除特別說明外均出自國家統(tǒng)計(jì)局社會科技和文化統(tǒng)計(jì)司編，《2015中國婦女兒童狀況統(tǒng)計(jì)資料》，中國統(tǒng)計(jì)出版社，2015年版。）