進一步維護基層民警執(zhí)法權(quán)益的途徑

夏 荃，孫 榕

（湖南警察學院 湖南長沙 410138）

進一步維護基層民警執(zhí)法權(quán)益的途徑

夏 荃，孫 榕

（湖南警察學院 湖南長沙 410138）

作為基層民警，在執(zhí)行各項公務(wù)時，特別是其合法權(quán)利受到侵害時，其維護自身私權(quán)利的地位是弱勢的，究其原因有:民警執(zhí)法壓力空前高漲、公安機關(guān)作為專政機關(guān)的專門性和權(quán)威性有所淡化、公安機關(guān)缺乏“發(fā)聲”技巧和途徑，影響社會認同、民警執(zhí)法權(quán)益的維護力度不夠，襲警成本低、警察維權(quán)機構(gòu)建設(shè)滯后，民警缺乏維權(quán)意識和途徑等。應(yīng)從完善法律法規(guī)，重樹和強化民警執(zhí)法權(quán)威；建立健全公安機關(guān)維權(quán)工作機制；建立有公信力和影響力的公共信息平臺，完善警務(wù)公開，謀求社會認同；加強基層警務(wù)保障等途徑進一步維護基層民警執(zhí)法權(quán)益。

基層民警；權(quán)利救濟；完善 途徑

一

中國正處于社會轉(zhuǎn)型的加速時期，帶來了諸多新的社會不公的現(xiàn)象。據(jù)北京大學中國社會科學調(diào)查中心發(fā)布的《中國民生發(fā)展報告2014》數(shù)據(jù)顯示：中國處于頂端的1%富人家庭占有全國三分之一以上的財產(chǎn)，而底端的25%家庭僅擁有中國財產(chǎn)總量的1%左右。貧富差距愈發(fā)明顯，階層固化愈發(fā)嚴重，從而導(dǎo)致各種社會矛盾凸顯，公民的日常情緒日益受“社會不公”所支配。當公民利益和權(quán)力部門發(fā)生沖突時，公民容易受自身情緒支配從而發(fā)泄不滿，甚至為針對權(quán)力部門的暴力傾向叫好，進而發(fā)展到同情、支持暴力的程度——從2008年的楊佳殺警案到2016年重慶交警陶佳被殺案，網(wǎng)絡(luò)上一直不乏有人將犯罪嫌疑人稱為“俠士”。長此以往，社會公共安全將受到難以防范的威脅。這是需要值得高度警惕的重大社會問題。

2015年，全國公安機關(guān)為了社會的穩(wěn)定付出了沉痛的代價，因公負傷的民警共計4599名，壯烈犧牲的民警共計438名，犧牲民警的平均年齡只有46.3歲。與此同時，歪曲、丑化公安機關(guān)形象的涉警輿情卻層出不窮。深圳民警吃娃娃魚事件、王文軍案件、安慶槍擊案，尤其是北京雷洋案，經(jīng)網(wǎng)絡(luò)發(fā)酵引發(fā)廣大網(wǎng)民廣泛參與，彰顯公民參與法治社會建設(shè)的積極性和決心的同時，我們也必須承認這些事件給廣大公安民警心靈層面帶來了不小負面的沖擊，他們自發(fā)在微信群里發(fā)動的“黃絲帶”行動，在一定程度上也反映出渴望維護自身合法權(quán)益的強烈訴求。沒有權(quán)利就不存在救濟，合法權(quán)利是救濟得以存續(xù)的依據(jù)。同樣，“沒有救濟就沒有權(quán)利”。一種無法訴諸法律保護的權(quán)利，實際上根本就不是什么法律權(quán)利。兩面關(guān)系合成一個整體，構(gòu)成了法治社會價值的兩個要素[1]。因此在強調(diào)依法治國、保證公民合法權(quán)益的同時，基層民警的合法權(quán)利也必需予以尊重和保障，必要時應(yīng)在組織、制度、法律等層面進一步完善基層民警權(quán)利救濟的途徑。

近年來，我國法治建設(shè)取得了很大的進步，但還應(yīng)該看到，地方政府在信息公開、制定公共政策、社會治理的方式方法以及官員操守等方面仍然存在這樣那樣的問題。公民對公權(quán)力的不信任感普遍存在。同時，中國公民民權(quán)意識逐漸萌芽，網(wǎng)絡(luò)問政熱情空前高漲，而群眾的怨氣也容易轉(zhuǎn)嫁到政府基層職能部門頭上。派出所作為基層公安機關(guān)的主體，其工作最具綜合性、基礎(chǔ)性、直接性和廣泛性、影響性[2]。工作在第一線的基層派出所的民警，無疑就需直面整個社會的監(jiān)督、檢驗、質(zhì)疑甚至刁難。如2013年廣東省被侵害民警中，有514名派出所民警和144名交警，2個警種占比高達90.5%。因此，基層民警執(zhí)法權(quán)益的維護必須進一步加強。

二

當前，公安機關(guān)缺乏“發(fā)聲”技巧和途徑，維護執(zhí)法權(quán)益舉步維艱。國內(nèi)各級公安機關(guān)盡管雖然陸續(xù)建立了類似微博、微信等公眾信息平臺，嘗試推行多樣性、實時性的警務(wù)公開信息，但是相對而言仍缺乏影響力，如：2016年9月23日湖南省公安廳主辦，中南大學、長沙市公安局協(xié)辦的“@湖南公安在線進院校、進社區(qū) 防電信詐騙大型公益宣傳活動啟動儀式”在中南大學舉行，只有1.9萬人在線觀看了微博直播，約千名網(wǎng)友與@公安在線上進行了互動。在面臨越來越“苛刻”的輿論監(jiān)督的同時，基層公安機關(guān)卻缺乏和民眾溝通的公共對話平臺及相關(guān)制度，如未建立新聞發(fā)言人制度或有建立類似制度卻落實不力，和公眾溝通、交流的技巧也急需提高。

然而，新聞媒體的力量巨大。根據(jù)中國警察網(wǎng)輿情中心監(jiān)測平臺的數(shù)據(jù)顯示，在人民網(wǎng)新浪官方微博發(fā)布涉及2015年5月2日安慶槍擊案的報道——《警方還原黑龍江槍擊現(xiàn)場》后，截至5月17日18時，該條信息的總曝光量達到82，946，545次,被轉(zhuǎn)發(fā)4033次。加之，某些新聞媒體缺乏人文精神，片面追求“眼球”效益，為了所謂的賣點、看點，喜歡對涉警輿情斷章取義、捕風捉影、歪曲事實，甚至人為制造所謂“熱點”，其負面宣傳極易在公民中造成思維定勢：警察隊伍里沒幾個好人。這些輿論偏見不僅有損民警在公眾心目中的形象，也挫傷了民警的職業(yè)榮譽感和認同感。兩相對比，公安機關(guān)公眾信息平臺影響力的缺乏，受眾面偏小。這勢必影響警務(wù)信息的傳播與交流，進而無助于涉警輿情的解決。

另一個事實是，民警執(zhí)法權(quán)益的維護力度不夠，襲警成本低。在《刑法》、《治安管理處罰法》、《人民警察法》等現(xiàn)行法律、法規(guī)中，只對“暴力”侵害公安民警人身安全的行為作出了相應(yīng)的處罰規(guī)定，而對于推攘、拉扯、辱罵、威脅民警，限制民警的行動，搶奪民警現(xiàn)場取證儀器，誣告、誣陷民警等一般性侵害行為，仍缺乏明確的法律依據(jù)進行處罰。從《治安管理處罰法》上看，“處警告或者二百元以下罰款；情節(jié)嚴重的，處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款”對違法者的處罰偏輕，震懾、保障功能不強。從《刑法》上看，對侵害民警執(zhí)法權(quán)益的違法犯罪行為主要依照第277條“妨害公務(wù)罪”定罪量刑，也就是說沒有充分考慮到警察工作的復(fù)雜性、特殊性和危險性，只是把公安民警視為一般國家機關(guān)工作人員，并未給予特別保護。2015年8月29日，《刑法修正案（九）》針對社會廣泛關(guān)注的“襲警罪”給出了答案：“暴力襲擊正在依法執(zhí)行職務(wù)的人民警察的，依照第一款的規(guī)定從重處罰”，對“從重處罰”的力度并未做出明確解釋。在警務(wù)實踐中，公安機關(guān)一般仍按照“妨害公務(wù)罪”論處，對當事人處以治安或者刑事拘留。更有甚者，本著“多一事不如少一事”的原則，大事化小，小事化了。如：2016年8月5日，湖南省株洲市3名男子因駕駛無手續(xù)的改裝車上高速被查，持刀闖入交警隊后被民警制服，最后的處理結(jié)果為：3名男子經(jīng)過批評教育后被釋放。而此事件被當?shù)孛襟w宣傳成為一種“警方成功化解危機”的典范。襲警成本低，勢必會造成公安民警在正常執(zhí)法時，遭受不法侵害的幾率日益增大，而民警在執(zhí)法過程中屢受侵害一方面嚴重影響執(zhí)法效果、削弱執(zhí)法權(quán)威，另一方面也侵害了執(zhí)法民警自身的合法權(quán)利，導(dǎo)致民警開展執(zhí)法時束手束腳。

從2002年2月上海市公安局率先成立“人民警察正當執(zhí)法權(quán)益保護委員會”起到2016年8月太原市公安局高調(diào)成立“維護公安民警正當執(zhí)法權(quán)益委員會”止，全國各地省、市公安機關(guān)成立維權(quán)機構(gòu)的仍不足三分之一。同時，上級機關(guān)對基層民警苛求有余，關(guān)愛不足。如：2016年8月6日，重慶市武隆縣交巡警大隊協(xié)警在周末頂著40度高溫加班期間，因買西瓜被投訴，繼而被辭退，帶隊民警及相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)均受到不同程度的處分。盡管據(jù)相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在省、市、縣（分局）、基層隊所民警中，認為當前侵害執(zhí)法民警合法權(quán)利形勢嚴峻的比例分別是75%、72%、73%和78%，但大多數(shù)民警都對群眾妨礙公務(wù)抱以“司空見慣”的心態(tài)，未意識到維護自身合法權(quán)利的必要性和重要性，或者想維權(quán)卻不知道如何向維權(quán)部門求助。2014年河南省公安廳對7939名民警進行問卷調(diào)查，數(shù)據(jù)顯示有84.5%的民警被投訴舉報過，但出于怕給領(lǐng)導(dǎo)找麻煩、引起領(lǐng)導(dǎo)不滿或自認為組織調(diào)查以后也不會有結(jié)果等原因，無人提出維權(quán)申請。

三

（一）完善法律法規(guī)，重樹和強化民警執(zhí)法權(quán)威。

暴力襲警案件頻發(fā)從本質(zhì)上看是警察執(zhí)法權(quán)威嚴重弱化的反映。而從根本上講，要重樹和強化民警執(zhí)法權(quán)威、實現(xiàn)對基層民警正當執(zhí)法權(quán)益的保護，依靠的還是法律保障。立法機關(guān)和有立法權(quán)的政府職能部門應(yīng)針對近年來侵害民警執(zhí)法尊嚴和合法權(quán)益的案件呈現(xiàn)出數(shù)量遞增、范圍擴大、手段翻新、侵害形式多樣的特點，盡快制定出明確的法律、法規(guī)、制度和政策，為重樹、強化民警執(zhí)法權(quán)威和維護民警合法權(quán)益提供法律、法規(guī)、制度和政策支持。

1.可以借鑒外國的立法經(jīng)驗，《刑法》在未能增設(shè)襲警罪的情況下，應(yīng)對“妨害公務(wù)罪”予以細化，明確各種妨害公務(wù)情形的刑責，尤其是針對涉警情形可考慮適當提高妨害公務(wù)罪的法定刑責。同時對《人民警察法》、《人民警察使用警械武器條例》等法律、制度予以修改和完善，適時和適度地放寬警察使用武器、警械的限制，確定并保護公安民警在執(zhí)行公務(wù)時實行“合法暴力”的權(quán)利，讓警察遇到暴力侵害時敢于使用“暴力”，使之與當前的社會治安形勢及警察權(quán)益保護形勢相適應(yīng)。效仿中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒布的《保護司法人員依法履行法定職責的規(guī)定》，明確規(guī)定民警在依法執(zhí)法過程中享有“豁免權(quán)”，加大對一線基層民警合法權(quán)利的保護?！吨伟补芾硖幜P法》對于侵犯人民警察合法權(quán)益但不構(gòu)成犯罪的行為，也應(yīng)有相應(yīng)明確的規(guī)定并確定出相應(yīng)的處罰標準。只有做到了有法可依，民警在受到侵害時才能理直氣壯地維護自身的合法權(quán)益。

2.可以考慮效仿中國海關(guān)實行垂直領(lǐng)導(dǎo)的體制，各地公安機關(guān)由公安部統(tǒng)管，或者制定相關(guān)法律條文明確確定出公安民警的執(zhí)法范圍，從而杜絕各種“非警務(wù)活動”的出現(xiàn)。對非法的“非警務(wù)活動”要實行責任倒查制度，讓公安機關(guān)尤其是基層民警敢于對“非警務(wù)活動”說不。2016年8月公安部等12個部門聯(lián)合發(fā)布 《關(guān)于改進和規(guī)范公安派出所出具證明工作的意見》開了個好頭。改革現(xiàn)行“110”接警制度，可以考慮建立大110平臺，整合公安、路政、工商、城管、消防、銀行、醫(yī)院等多部門力量，當接到110報警電話時，根據(jù)報警信息予以甄別后歸口各職能部門，做到各司其職，各負其責，不能仍維持公安機關(guān)大包大攬的現(xiàn)狀。改進和完善現(xiàn)行“警調(diào)”、“民調(diào)”制度，要把評定標準從主觀性的“民眾滿意度”轉(zhuǎn)移到客觀的各類案件發(fā)案率、破案率上，用真實的數(shù)據(jù)說話。

3.加大已制定相關(guān)法律法規(guī)的執(zhí)行力度，確立公安機關(guān)的權(quán)威性，如：堅決嚴厲打擊違規(guī)使用警用標識冒充警察或自改裝警車的人員，切實解決當前群眾反映強烈的非警務(wù)人員違規(guī)穿著警服、佩戴警銜、警用標志等問題。要加強對輔警隊伍的建設(shè)和管理，杜絕“臨時工”現(xiàn)象的發(fā)生。注重維護公安機關(guān)形象，提高人民群眾對公安機關(guān)的滿意度。

（二）建立健全公安機關(guān)維權(quán)工作機制。

各地公安機關(guān)要盡快建立和健全“人民警察正當執(zhí)法權(quán)益保護委員會”制度。當公安民警在合法權(quán)益受到侵害時，除了對侵害行為人進行公權(quán)利上的懲罰外，還要注重對當事民警的私權(quán)利進行維權(quán)，如對襲警行為造成的人身、名譽以及財物損失進行索賠等。同時，要注意不要局限于把“維權(quán)委員會”辦成內(nèi)部機構(gòu)，避免落入“自說自話”而缺乏公信力的尷尬局面?？梢匝埳鐣鹘缛耸?，尤其是人大代表、律師、新聞工作者等加入委員會，在監(jiān)督委員會合法開展維權(quán)工作的同時，可以做到有權(quán)威人士對當事民警提供適時、適度、專業(yè)的法律、輿論援助。

要充分發(fā)揮公安機關(guān)督察部門內(nèi)部監(jiān)督職能。公安隊伍中存在中的不作為和亂作為、執(zhí)法不公、權(quán)錢交易等亂象，是導(dǎo)致警察權(quán)威流失的主要因素。對于群眾舉報、投訴的涉警案件，督察部門要在深入調(diào)查的基礎(chǔ)上及時查明和公布真相，在旗幟鮮明地保護公民合法權(quán)益不受侵害的同時，也要堅定地站在保護民警合法權(quán)益的立場上。在查處內(nèi)部問題時做到不護短、不手軟、不逃避，在維護民警合法權(quán)益時做到“有禮、有理、有據(jù)”、不拋棄、不退讓。各級公安機關(guān)在通過督察加強內(nèi)部管理和監(jiān)督的同時，不能忽視督察在維護民警合法權(quán)益時所能發(fā)揮的重要作用。

（三）建立有公信力和影響力的公共信息平臺，完善警務(wù)公開，謀求社會認同。

走群眾路線是公安機關(guān)性質(zhì)的內(nèi)在要求，良好的警民關(guān)系也是凈化社會環(huán)境，緩和社會矛盾，從而降低公安機關(guān)的執(zhí)法成本、保障民警執(zhí)法權(quán)威和合法權(quán)益的社會基礎(chǔ)。要矯正、改善當前警察在群眾心目中的形象，公安機關(guān)在加強隊伍建設(shè)的同時，必需重視警察公共關(guān)系工作，注重密切警民關(guān)系。建立良好的警民關(guān)系，除了公安機關(guān)做到嚴格執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法之外，關(guān)鍵還要看公安機關(guān)和公眾間信息披露和溝通的渠道是否透明、合法、客觀、公正和通暢。各級公安機關(guān)不僅要把各項利民惠民工作落到實處，還要學會“開口說話”，在完善警務(wù)公開的同時積極營造良好的輿論環(huán)境。各級公安機關(guān)要學會爭取當?shù)攸h委、政府對公安工作的支持，積極加強與社會新聞媒體的協(xié)調(diào)、溝通、交流和合作，充分利用社會媒體的信息資源平臺，為公安宣傳工作服務(wù)。同時，公安機關(guān)自身也要打造一批在社會上有公信力和影響力的公安公共信息平臺。充分利用社會新聞媒體和公安公共信息平臺進行正面宣傳，大力表彰在平凡的崗位上兢兢業(yè)業(yè)、克己奉公的先進公安民警，樹立標桿；對涉警事件及時進行專業(yè)性、時效性、權(quán)威性的真相還原；及時報道侵害民警正當執(zhí)法權(quán)益的典型案件，讓廣大人民群眾知道對合法執(zhí)法的民警進行辱罵毆打、誣告陷害、惡意投訴、妨礙執(zhí)行公務(wù)以及擾亂公安機關(guān)辦公秩序等違法行為所要承擔的法律責任。通過宣傳和教育，讓廣大人民群眾“知警、懂警、助警”，保障民警合法權(quán)益不受侵害。同時，結(jié)合落實和完善新聞發(fā)言人、治安預(yù)警等警務(wù)公開制度，利用公共信息平臺，對一段時期內(nèi)發(fā)案率高、危害性強、人民群眾權(quán)益容易受到侵害的案件及時進行通報，讓公眾防患于未然。如：及時更新電訊詐騙的手段和相應(yīng)防患措施。采取這些措施，可以讓公民感受到公安機關(guān)對其合法權(quán)益的關(guān)愛和保護，密切警民關(guān)系，提高公眾滿意度的同時也能降低發(fā)案率，從而在一定程度上改善警力不足的局面，緩解基層民警的辦案壓力。

（四）加強基層警務(wù)保障。

現(xiàn)代警務(wù)保障要從單一的物質(zhì)條件保障向綜合保障轉(zhuǎn)變，即要對公安機關(guān)在履行法定職責和職權(quán)時提供全方位的保障，既包括法律、法規(guī)、制度、政策保障，也包括人力資源、經(jīng)費、技術(shù)、武器裝備、社會環(huán)境保障等。通過建立科學、完善的警務(wù)保障體系，可以極大地激發(fā)民警職業(yè)認同感和榮譽感，增強警隊的凝聚力和戰(zhàn)斗力，當民警合法權(quán)益受到侵害時也能及時有效地予以救濟。在警務(wù)實踐中，各級公安機關(guān)可以采取以下措施來加強基層警務(wù)保障：

1.建立快速反應(yīng)機制。通過建立快速反應(yīng)機制，上級部門就可以在基層民警執(zhí)法權(quán)益受到侵害時及時調(diào)度后續(xù)警力予以支援，采取多警種協(xié)作的模式，合力處理事件，從而最大限度地減輕涉事民警受到的傷害。

2.多渠道引進人才，加強警力保障。各地基層公安機關(guān)要積極向黨委、政府申請警察編制，通過安置軍轉(zhuǎn)干部、招錄公安院校畢業(yè)生或公務(wù)員招考等形式，將眾多優(yōu)秀人才吸引到公安隊伍中來，并充實到最需要警力的基層一線。充足的警力將大大提升基層民警控制現(xiàn)場局勢的能力，減少被執(zhí)法人的襲警沖動，從而避免民警受到傷害。同時，充足的警力也可將基層民警從周而復(fù)始、繁重的工作中解放出來，使其健康權(quán)、休息權(quán)等私權(quán)利得到充分保障。

3.增加經(jīng)費投入，加強民警裝備保障。武器警械裝備對于保護警察的執(zhí)法安全具有舉足輕重的作用，這是血的經(jīng)驗和教訓(xùn)[3]。從當前的警務(wù)實踐來看，我國的警務(wù)裝備仍比較單一，民警在承擔著高風險的執(zhí)法任務(wù)的同時，仍缺少有針對性的警務(wù)裝備予以支撐和保護。各級公安機關(guān)在平時要注重加強基層民警的警務(wù)實戰(zhàn)訓(xùn)練，通過提高民警的實戰(zhàn)技能，讓基層民警的自我保護能力得到提升。同時，必須給一線民警配備齊全必要的防身裝備及警械具。針對基層民警不敢用槍、不擅于用槍的現(xiàn)狀，應(yīng)研究開發(fā)殺傷力小，但具有威懾力、約束力的新型警械，例如：麻醉槍、電擊槍等，并及時配備到一線，充分保障基層民警的合法執(zhí)法權(quán)益。

4.改進和完善內(nèi)部制度，加強民警職業(yè)保障。積極探索改進公安經(jīng)費保障的新機制，適當提高民警，尤其是一線基層民警的經(jīng)濟待遇；為易受侵害的一線民警辦理好人身意外保險、重大疾病醫(yī)療保險；當發(fā)生民警執(zhí)法權(quán)益受侵案件時，各級領(lǐng)導(dǎo)尤其是“一把手”要敢于擔當，堅決維護好民警的執(zhí)法權(quán)威，并加強對當事民警的心理干預(yù)，有效地提高民警的心理健康程度和自我調(diào)適能力；各級領(lǐng)導(dǎo)在制定內(nèi)部制度時，要注重前瞻性，要充分意識到制度是用來規(guī)范、約束和指導(dǎo)民警執(zhí)法行為，而不是用來加重基層民警責任和義務(wù)的，尤其要避免出現(xiàn)“面子制度”、“政績制度”，再不能出現(xiàn)“派出所民警一律住單位，只能周末回家”這類閉門造車似的制度。只要上級領(lǐng)導(dǎo)真正做到“想民警之所想，急民警之所急”，就能激發(fā)廣大民警的職業(yè)認同感和職業(yè)榮譽感，從而極大增強警隊的凝聚力和戰(zhàn)斗力。

只要各級公安機關(guān)上下合力，在嚴肅執(zhí)法紀律、規(guī)范執(zhí)法程序、保障公民合法權(quán)益的同時，采取各種合法、有效的措施，充分保障基層民警的合法執(zhí)法權(quán)益，并對合法權(quán)益受到侵害的民警及時予以權(quán)利救濟，近年來襲警案（事）件頻發(fā)、基層民警的合法執(zhí)法權(quán)益屢受侵害的社會現(xiàn)狀將會得到極大的改善，民警的工作積極性、執(zhí)法信心、職業(yè)認同感和榮譽感也將得到極大提高。

[1]李 ?。畯墓駲?quán)利救濟角度看我國信訪制度改革[J]．求索，2007，(3)，47-49．

[2]馮思博．論基層公安民警執(zhí)法權(quán)益的法律保護[J]．經(jīng)濟研究導(dǎo)刊，2015，（17)．

[3]王莉莉．公安民警非戰(zhàn)術(shù)原因造成的流血犧牲更應(yīng)避免[N]．人民公安報，2014-02-17．

（責任編輯：李宗侯）

D035.31

：A

1674-5612（2017）02-0124-05

2016-05-23

夏 荃，（1971- ），男，湖南邵陽人，公共管理碩士，湖南警察學院講師，研究方向:公安管理學；孫 榕，（1979-），女，湖南岳陽人，岳陽市公安局網(wǎng)技支隊三大隊教導(dǎo)員，研究方向:公安管理學、公安技術(shù)偵察。