山東省農(nóng)村土地金融發(fā)展研究

劉海麗，董德利

（1.山東師范大學(xué)地理與環(huán)境學(xué)院，濟(jì)南 250014；2.山東行政學(xué)院決策咨詢部，濟(jì)南 250014）

山東省農(nóng)村土地金融發(fā)展研究

劉海麗1，董德利2

（1.山東師范大學(xué)地理與環(huán)境學(xué)院，濟(jì)南 250014；2.山東行政學(xué)院決策咨詢部，濟(jì)南 250014）

通過(guò)分析山東省農(nóng)村土地金融創(chuàng)新發(fā)展的局限與不足，認(rèn)為建設(shè)強(qiáng)大的資本市場(chǎng)和金融市場(chǎng)是山東省由農(nóng)業(yè)大省邁向農(nóng)業(yè)強(qiáng)省的必然選擇。在中央已明確提出農(nóng)村土地三權(quán)分置的背景下，山東省應(yīng)以土地產(chǎn)權(quán)制度和信用制度創(chuàng)新為基礎(chǔ)，加強(qiáng)農(nóng)地金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建功能互補(bǔ)、結(jié)構(gòu)合理的農(nóng)村土地金融服務(wù)體系。

農(nóng)村土地金融；山東；發(fā)展

金融是現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的血脈，農(nóng)村土地金融制度在引導(dǎo)社會(huì)資本流入農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，以及解決現(xiàn)實(shí)中農(nóng)村抵押資產(chǎn)缺乏與金融機(jī)構(gòu)基于資產(chǎn)抵押的信貸供給機(jī)制之間的矛盾方面有積極作用，農(nóng)村土地金融成為連接農(nóng)村土地與金融市場(chǎng)的基礎(chǔ)性農(nóng)業(yè)信用制度。作為農(nóng)業(yè)大省，山東省農(nóng)村土地金融制度發(fā)展已經(jīng)走在全國(guó)前列，在中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》的大背景下，充分發(fā)揮農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)功能，充分利用農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值開(kāi)辟新的融資渠道、創(chuàng)新農(nóng)地金融模式，成為進(jìn)一步提高我省土地資源利用效率、加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要政策選項(xiàng)。

一、研究綜述

關(guān)于土地金融的研究最早始于重商主義，早在1705年重商主義者就提出銀行必須允許以土地為抵押發(fā)行可兌換銀行紙幣。此后，對(duì)土地金融發(fā)展產(chǎn)生重要影響和指導(dǎo)作用的相關(guān)理論主要有地租理論、產(chǎn)權(quán)理論、增長(zhǎng)理論、金融深化理論等。相關(guān)實(shí)踐表明，發(fā)展中國(guó)家政府應(yīng)該建立一套符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律的制度體系并擇機(jī)出臺(tái)一系列適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的政策措施，才能確保金融約束目標(biāo)下的農(nóng)村金融體系能夠最大限度地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

國(guó)內(nèi)關(guān)于農(nóng)地金融問(wèn)題的探討最早可以追溯到上世紀(jì)四五十年代，當(dāng)時(shí)主要是對(duì)國(guó)外相關(guān)制度的介紹、比較和對(duì)我國(guó)的啟示研究。改革開(kāi)放后，我國(guó)曾就農(nóng)地金融制度開(kāi)展試點(diǎn)，這一階段的研究主要集中在國(guó)外農(nóng)地金融制度的比較分析，論證構(gòu)建農(nóng)地金融制度的必要性、基本原則及政策措施等層面，并突出了制度試點(diǎn)的現(xiàn)實(shí)背景及其爭(zhēng)議。在農(nóng)地金融制度的必要性方面基本形成了建立該制度的共識(shí)，而在政策措施方面還存在較大分歧，分歧的根源在于當(dāng)時(shí)農(nóng)村土地權(quán)利配置的現(xiàn)狀。實(shí)際上，農(nóng)村土地金融的實(shí)質(zhì)在于發(fā)揮農(nóng)村土地的財(cái)產(chǎn)功能，擴(kuò)展土地的使用價(jià)值，調(diào)節(jié)土地資源的合理分配與利用。［1］當(dāng)然，農(nóng)地金融與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在一定程度上相互依存。近年來(lái)，農(nóng)地金融問(wèn)題研究涵蓋了土地流轉(zhuǎn)的金融效應(yīng)、農(nóng)地金融的必要性、制度框架設(shè)計(jì)及法律分析等研究視角，大多數(shù)研究認(rèn)為我國(guó)農(nóng)村土地金融發(fā)展的條件已經(jīng)具備并提出各種政策建議。研究認(rèn)為，中國(guó)構(gòu)建農(nóng)地金融制度具有可行性，［2］農(nóng)地金融制度是解決農(nóng)村金融抑制的有效途徑，［3］農(nóng)地債券化和證券化是可行的路徑方式，應(yīng)加快構(gòu)建農(nóng)地估價(jià)體系，［4］以及與農(nóng)地金融制度相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)、法律和社會(huì)環(huán)境配套條件，并進(jìn)一步完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)。［5］另外，關(guān)于農(nóng)地金融組織體系如何構(gòu)建也是討論較多的問(wèn)題，一種觀點(diǎn)認(rèn)為可以就地取材，建議在農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行內(nèi)部設(shè)立農(nóng)地使用權(quán)貸款部主管農(nóng)地金融業(yè)務(wù)，由農(nóng)信社辦理具體業(yè)務(wù)，或者現(xiàn)階段可以由農(nóng)信社開(kāi)展農(nóng)地金融業(yè)務(wù)，條件成熟時(shí)再組建土地銀行或土地金融公司。［6］另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，農(nóng)地金融業(yè)務(wù)繁雜，比較理想的方式是組建專業(yè)性的農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)，比如在各省成立土地銀行，在各縣成立土地抵押信用聯(lián)社，在各鄉(xiāng)成立土地信用合作社。［7］

二、山東省農(nóng)村土地金融的探索

近年來(lái)，山東省圍繞農(nóng)村土地制度改革，深入推進(jìn)農(nóng)村土地資本化與信托流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，農(nóng)村土地金融發(fā)展不斷加快。特別是由濰坊市在2013年打造的全省農(nóng)村金融改革創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)、齊魯農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心成為山東農(nóng)村金融改革的“新窗口”，在產(chǎn)權(quán)制度和交易平臺(tái)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，為山東省農(nóng)村土地金融發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。2015年2月，山東成為當(dāng)時(shí)全國(guó)開(kāi)展新型農(nóng)村合作金融的唯一試點(diǎn)省份。

（一）山東省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的特點(diǎn)

農(nóng)村土地金融發(fā)展是以農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)為前提條件的，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)速度越快，流轉(zhuǎn)面積越大，農(nóng)民新型合作經(jīng)濟(jì)組織對(duì)農(nóng)村土地金融的需求就越旺盛。目前，中國(guó)農(nóng)業(yè)正經(jīng)歷一場(chǎng)由土地分散向土地集中的流轉(zhuǎn)變革，一大批種植大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、合作社應(yīng)運(yùn)而生。山東是我國(guó)人口和農(nóng)業(yè)大省，截至2015年底，山東省人口總數(shù)已達(dá)9847萬(wàn)人，其中農(nóng)業(yè)人口為5120萬(wàn)人，約占全省總?cè)丝诘?2.0%；全省土地面積為1579.01萬(wàn)公頃，其中耕地面積占73.3%。［8］近年來(lái)，山東省政府加大了農(nóng)村土地制度改革的力度，2013年，在全省開(kāi)展了農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記和頒證等工作，為農(nóng)村土地大面積流轉(zhuǎn)提供了制度基礎(chǔ)。至2014年底，山東省土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到2283.2萬(wàn)畝，山東登記注冊(cè)的農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織達(dá)到131554個(gè)，成立農(nóng)村土地股份合作社3374家，其中涉及近30萬(wàn)農(nóng)戶，入股的土地面積達(dá)219萬(wàn)畝。［9］

目前，山東省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要呈現(xiàn)以下幾個(gè)方面的特點(diǎn)：

一是土地流轉(zhuǎn)形式多樣化。目前，山東省農(nóng)村土地主要以轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓和出租的形式流轉(zhuǎn)，但同時(shí)也出現(xiàn)了互換以及入股等新的形式，雖然占的比例相對(duì)較小，但在一定程度上創(chuàng)新了山東省的土地流轉(zhuǎn)模式，推動(dòng)了農(nóng)村土地金融的發(fā)展。

二是土地流轉(zhuǎn)面積增加，土地流轉(zhuǎn)增速明顯。2010年山東省土地流轉(zhuǎn)總面積為707.99萬(wàn)畝，占全省承包經(jīng)營(yíng)土地總面積的7.74%，到2013年底，山東省土地流轉(zhuǎn)面積增加到1616.71萬(wàn)畝，占全省承包經(jīng)營(yíng)土地總面積的17.49%，土地流轉(zhuǎn)面積增加了908.72萬(wàn)畝。從土地流轉(zhuǎn)增長(zhǎng)速度來(lái)看，與2010年相比，2011年山東省土地流轉(zhuǎn)面積增加了27.40%，2012年又比上年增加了27.92%，到2013年則出現(xiàn)較大幅度增長(zhǎng)，增長(zhǎng)了40.12%。［10］

三是土地流轉(zhuǎn)主體逐漸多元化。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的初期，土地通常是在集體與鄰里或集體與集體間進(jìn)行流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)的主體主要是農(nóng)民。近年來(lái)，土地流轉(zhuǎn)的主體逐漸由以農(nóng)戶為主向各種經(jīng)營(yíng)主體轉(zhuǎn)變，如農(nóng)民專營(yíng)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、企業(yè)等。

四是土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化程度不斷提高。以往的土地流轉(zhuǎn)通常是通過(guò)口頭協(xié)議、私下協(xié)議達(dá)成的，隨著農(nóng)村土地制度的改革，尤其是在農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)頒證后，土地流轉(zhuǎn)也逐漸強(qiáng)調(diào)合同簽訂以及公開(kāi)透明，流轉(zhuǎn)水平不斷提高。2013年底，全省簽訂的土地流轉(zhuǎn)合同達(dá)到187萬(wàn)份，涉及土地占土地流轉(zhuǎn)總面積的75%。

（二）山東省農(nóng)村土地金融主要發(fā)展模式

山東在農(nóng)地金融探索方面走在了全國(guó)前列，形成了諸如濰坊模式、棗莊模式、萊蕪模式、德州模式、臨沂模式等多種農(nóng)村土地金融模式。

濰坊模式。針對(duì)農(nóng)民缺乏有效抵押物而產(chǎn)生的農(nóng)村金融供給不足問(wèn)題，濰坊把農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證作為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的切入點(diǎn)，堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，充分發(fā)揮權(quán)證效能，通過(guò)搭建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)和交易平臺(tái)，推動(dòng)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，擴(kuò)大有效抵押物范圍，破解農(nóng)戶融資難題。同時(shí)，通過(guò)培育發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)和現(xiàn)代化發(fā)展。截至2015年3月，全市農(nóng)民合作社達(dá)到16667家，土地股份合作社340家，家庭農(nóng)場(chǎng)4096家，建設(shè)200畝以上的設(shè)施園區(qū)159個(gè)，1000畝以上的露地園區(qū)53個(gè)。［11］

棗莊模式。從土地到金融，主要經(jīng)歷了土地流轉(zhuǎn)改革試點(diǎn)、金融改革試點(diǎn)和金融改革深化三個(gè)階段。棗莊市早在2002年就開(kāi)始在全市選擇了4個(gè)區(qū)、6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，此后在2006年創(chuàng)建全國(guó)首家農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有形市場(chǎng)—滕州市西崗鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，［12］并在2008年建立了山東省第一家農(nóng)村土地合作社，將農(nóng)民手中的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作價(jià)入股加入土地合作社，同時(shí)將諸多零散的農(nóng)村土地使用權(quán)證在上一級(jí)政府部門換成一張統(tǒng)一的土地使用權(quán)證，農(nóng)民在年底享受土地利潤(rùn)及其分紅。土地合作社對(duì)于入社農(nóng)民遵循“入社自愿，退社自由”的原則，堅(jiān)持從各方面最大限度維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。這一模式通過(guò)還原農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)權(quán)能，深化農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)改革，最終形成以農(nóng)村土地使用權(quán)確權(quán)、土地使用權(quán)交易市場(chǎng)、土地合作社、金融服務(wù)“四位一體”的農(nóng)村土地金融模式，［13］推動(dòng)了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化進(jìn)程，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展。

萊蕪模式。萊蕪農(nóng)地金融模式的著重點(diǎn)在土地流轉(zhuǎn)方面，主要是通過(guò)分置土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建立評(píng)估機(jī)制、設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)?；?、引入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制、設(shè)立過(guò)橋資金、搭建產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)、構(gòu)建誠(chéng)信系統(tǒng)等7項(xiàng)手段，［14］不斷推進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資并保證融資渠道暢通。萊蕪市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)質(zhì)押貸款的政策措施，為土地承包戶提供了一個(gè)新的融資渠道，將廣大農(nóng)民手中土地這一“死資產(chǎn)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤盎钯Y金”，為發(fā)展種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)以及其他產(chǎn)業(yè)提供了強(qiáng)有力的資金支持。

德州模式。該模式主要以土地信用合作社為中介組織實(shí)現(xiàn)農(nóng)地金融發(fā)展，其方法是將農(nóng)戶手中閑散的土地“存”在土地信用社中，由土地信用合作社托管這些土地并支付給農(nóng)民相應(yīng)的利息，而需要土地的租戶則通過(guò)土地信用社尋求合適的土地并支付相應(yīng)的租金。［15］德州模式在一定程度上解決了農(nóng)民外出務(wù)工后耕地閑置的問(wèn)題，充分利用了農(nóng)村的土地資源，加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)民收入增加，推動(dòng)農(nóng)地金融發(fā)展。

臨沂模式。該模式是多種方式相結(jié)合，具體包括：“合作社”方式，即依托合作社，遵循一定的發(fā)展思路，推進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)；“六統(tǒng)一”方式，遵循“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一耕作、統(tǒng)一技術(shù)、統(tǒng)一種苗、統(tǒng)一銷售、統(tǒng)一管理”六個(gè)原則，進(jìn)行區(qū)域布局，從而對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)化發(fā)展；“互換土地”方式，通過(guò)征求農(nóng)民的意愿，將其手中擁有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行互換；“股田制”方式，統(tǒng)籌規(guī)劃農(nóng)村中的耕地、集體自留地以及邊角地等，并將這些土地作為股份入股，實(shí)行“以田入股，按股分紅”的土地股份合作制度。

三、山東省農(nóng)村土地金融發(fā)展的問(wèn)題與不足

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村以小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為主的自然經(jīng)濟(jì)色彩濃厚，不但存款和貸款規(guī)模較小，而且信息離散程度較高，山東省農(nóng)村土地金融發(fā)展同樣存在多重約束和不足，在全國(guó)具有一定代表性。

（一）山東農(nóng)村土地金融發(fā)展的內(nèi)在約束

一是抵押品不足。從金融機(jī)構(gòu)的角度來(lái)看，為降低違約風(fēng)險(xiǎn)以及防止由于信息不對(duì)稱帶來(lái)的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)，要求借款人提供足額的抵押品是最直接有效的方式，然而抵押品不足是農(nóng)村金融發(fā)展的根本性障礙。［16］對(duì)于農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，最有可能成為抵押品資產(chǎn)的便是所經(jīng)營(yíng)的土地，即農(nóng)戶將所經(jīng)營(yíng)土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)作為資產(chǎn)抵押給金融機(jī)構(gòu)以獲得貸款。

二是風(fēng)險(xiǎn)約束。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要特征就是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)和分散性，農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)規(guī)模小，居民居住相對(duì)分散，收入水平低下，農(nóng)戶信貸主要用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長(zhǎng)，具有明顯的季節(jié)性，單筆貸款規(guī)模通常很小，一般來(lái)說(shuō)難以達(dá)到正規(guī)金融機(jī)構(gòu)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的要求，［17］生產(chǎn)項(xiàng)目的自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)比較大，而且農(nóng)戶資產(chǎn)的可抵押率較低，貸款的財(cái)產(chǎn)性責(zé)任承擔(dān)能力較差，這使得農(nóng)村信貸服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)較大。

三是成本約束。農(nóng)戶信息比較分散，對(duì)正規(guī)金融機(jī)構(gòu)而言幾乎是不透明的，要獲得貸款人信息和資信狀況，正規(guī)金融機(jī)構(gòu)需要付出較高的信息搜尋成本，而在借款人不愿意還款的情況下由于缺乏有效的執(zhí)行方法和可實(shí)施的抵押資產(chǎn)，會(huì)導(dǎo)致較高實(shí)施成本及后期監(jiān)管成本。

四是信息不對(duì)稱約束。由于農(nóng)戶生產(chǎn)的隨意性較大，銀行難以得到標(biāo)準(zhǔn)化的商業(yè)信息，信貸風(fēng)險(xiǎn)難以控制，資金安全得不到保障，由此有可能產(chǎn)生兩種結(jié)果，即道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇。

五是金融供給約束。由于長(zhǎng)期存在的政府信貸配給以及對(duì)民間金融的制度性歧視，農(nóng)村形成了供給約束型的金融抑制，商業(yè)銀行不愿涉足，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村信用合作社由于制度、產(chǎn)權(quán)、資產(chǎn)實(shí)力等原因無(wú)力滿足農(nóng)戶需求，而政策性金融又長(zhǎng)期投入不足。［18］其中，商業(yè)銀行在利潤(rùn)最大化和資源配置有效性原則約束下，不愿將資金投入期限長(zhǎng)、見(jiàn)效慢、風(fēng)險(xiǎn)高的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，而是紛紛將分支機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)向城市；政策銀行則由于業(yè)務(wù)單一，資金來(lái)源有限，融資成本高，市場(chǎng)化籌資能力差，很難為農(nóng)村和農(nóng)業(yè)提供真正意義上的多元化、低成本、長(zhǎng)期性資金，存在明顯的功能缺位；農(nóng)村信用社也存在先天合作性不足，而且作為獨(dú)立法人后強(qiáng)化了盈利動(dòng)機(jī)，因此也成為農(nóng)村金融的抽水機(jī)。在商業(yè)性金融收縮、政策性金融缺位、民間金融不成熟的背景下，使得農(nóng)村和農(nóng)戶對(duì)非正規(guī)金融存在強(qiáng)烈的制度需求。實(shí)際上，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)特征決定了農(nóng)村金融需求不同于城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中對(duì)金融的需求，在抵押品不足的情況下，核心生產(chǎn)要素成為農(nóng)戶獲得信貸支持的重要基礎(chǔ)。

（二）山東省農(nóng)村土地金融發(fā)展的不足

一是農(nóng)村土地金融適用范圍狹窄，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不完善，推廣困難。農(nóng)村土地金融有助于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的規(guī)?；同F(xiàn)代化發(fā)展，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率，但是在農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下的地塊破碎狹小，不利于農(nóng)業(yè)大規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。例如，棗莊模式對(duì)于以合作社為主的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)較為適用，在土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)也比較適合。［19］另外，目前許多農(nóng)村地區(qū)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)往往是通過(guò)口頭協(xié)議達(dá)成的，缺少規(guī)范的合同方案和完善的市場(chǎng)制度等基礎(chǔ)設(shè)施，結(jié)果經(jīng)常造成土地流轉(zhuǎn)糾紛。

二是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清。目前，我國(guó)農(nóng)村土地制度中對(duì)所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分離”的探索已經(jīng)有很多，但相應(yīng)的制度體系以及進(jìn)城農(nóng)民的土地退出機(jī)制還有待完善，尤其我國(guó)現(xiàn)行法律層面明確規(guī)定土地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)不能夠用于抵押，還存在一些法律障礙。山東省也存在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)頒證不完全、土地用益物權(quán)不確定以及抵押權(quán)缺失等一系列問(wèn)題，影響了農(nóng)村土地金融的進(jìn)一步發(fā)展。

三是農(nóng)村土地價(jià)值評(píng)估困難。土地作為農(nóng)村最重要的資產(chǎn)，需要對(duì)其價(jià)值進(jìn)行合理有效的評(píng)估，但土地不同于簡(jiǎn)單的商品，無(wú)法簡(jiǎn)單依據(jù)市場(chǎng)評(píng)估原則評(píng)定其價(jià)值。同時(shí)，土地價(jià)值也受諸多因素的影響，比如土地所處的地理位置、交通條件及其適于種植的作物價(jià)值等，并且土地被承包后，其未來(lái)收益往往難以確認(rèn)。

四是農(nóng)地金融風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制不健全。山東省農(nóng)村土地金融的發(fā)展走在全國(guó)前列，這也意味著現(xiàn)有模式今后發(fā)展可遵循的經(jīng)驗(yàn)較少，對(duì)其中的風(fēng)險(xiǎn)需要高度重視。萊蕪模式下的土地信用合作社仍處于探索階段，在資金和政策等方面還存在不足，棗莊模式中的土地信用社主要是根據(jù)人們的生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)來(lái)經(jīng)營(yíng)的，一旦經(jīng)營(yíng)者出現(xiàn)判斷失誤，就有可能導(dǎo)致農(nóng)戶收益大幅縮水甚至面臨風(fēng)險(xiǎn)，使農(nóng)地金融發(fā)展受阻。

四、山東省農(nóng)地金融創(chuàng)新發(fā)展的啟示

長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村貸款難、貸款貴、貸款慢的問(wèn)題一直很突出，極大制約了農(nóng)業(yè)與農(nóng)村的發(fā)展。究其原因，在于農(nóng)村有效抵押資產(chǎn)缺乏與金融機(jī)構(gòu)基于資產(chǎn)抵押的信貸供給機(jī)制之間存在矛盾。土地作為農(nóng)村最有價(jià)值和最具抵押潛力的資產(chǎn)，被認(rèn)為是解決農(nóng)村金融供需矛盾的關(guān)鍵突破口和抵押擔(dān)保方式創(chuàng)新的重點(diǎn)。山東農(nóng)地金融創(chuàng)新發(fā)展的實(shí)踐表明：

第一，農(nóng)地金融發(fā)展需要土地制度創(chuàng)新。農(nóng)村土地金融發(fā)展遲緩，很大程度上源于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)殘缺、土地抵押權(quán)不完整、土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全、農(nóng)村信用環(huán)境建設(shè)不完善等因素。尤其我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)農(nóng)村土地使用權(quán)抵押存在限制，決定了今后農(nóng)地金融發(fā)展需要建立在對(duì)土地權(quán)屬進(jìn)一步細(xì)化分割的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化以用益物權(quán)為基礎(chǔ)的土地權(quán)屬。而農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性地位以及農(nóng)村土地承載的社會(huì)保障等復(fù)合功能，則要求土地流轉(zhuǎn)必須保證土地用途不變并限定在一定范圍內(nèi)。

第二，農(nóng)地金融發(fā)展需要內(nèi)生外生發(fā)展相融合。在農(nóng)村金融組織體系與供給主體方面，要兼顧“政策—合作—商業(yè)”的三個(gè)層面。實(shí)際上，農(nóng)戶在政策金融扶持下可以脫貧并維持簡(jiǎn)單再生產(chǎn)，在合作金融支持下可以實(shí)現(xiàn)初步致富和初級(jí)層次的擴(kuò)大再生產(chǎn)，而在商業(yè)金融條件下，真正具備經(jīng)營(yíng)能力的農(nóng)戶可以實(shí)現(xiàn)更高層次的擴(kuò)大再生產(chǎn)，甚至帶動(dòng)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、城鎮(zhèn)化和非農(nóng)化等。在高度分散化的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)條件下，合作金融和政策金融是面向農(nóng)戶、集體農(nóng)業(yè)等非法人實(shí)體信用業(yè)務(wù)的天然金融供給者，市場(chǎng)化的商業(yè)金融與小農(nóng)交易成本過(guò)高，與小農(nóng)經(jīng)濟(jì)并不兼容。因此，伴隨農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和金融市場(chǎng)的不斷發(fā)展，農(nóng)村土地金融制度應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)生與外生發(fā)展的融合，加快政府主導(dǎo)型制度供給向微觀經(jīng)濟(jì)主體主導(dǎo)型制度供給轉(zhuǎn)變。

第三，農(nóng)村土地金融發(fā)展需要土地運(yùn)營(yíng)模式和金融模式創(chuàng)新。金融機(jī)構(gòu)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)控制的需要，要求農(nóng)村土地具有較為容易變現(xiàn)的市場(chǎng)價(jià)值，而農(nóng)村土地缺少交易市場(chǎng)，而且具有分散性、生產(chǎn)多樣性以及地力差異性等特點(diǎn)，使得農(nóng)村土地價(jià)值難以評(píng)估和變現(xiàn)。另外，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的脆弱性和高風(fēng)險(xiǎn)性還要求建立起多層次的風(fēng)險(xiǎn)防范和保障機(jī)制。

第四，農(nóng)村土地金融服務(wù)對(duì)象需要限定。農(nóng)地金融制度服務(wù)的對(duì)象主要是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，包括農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)。由于農(nóng)戶的生產(chǎn)生活狀態(tài)不同，其內(nèi)部結(jié)構(gòu)的復(fù)雜程度遠(yuǎn)大于農(nóng)業(yè)企業(yè)。根據(jù)農(nóng)戶的金融需求特征，可以將農(nóng)戶分為貧困農(nóng)戶、維持型農(nóng)戶和市場(chǎng)型農(nóng)戶，雖然貧困農(nóng)戶有金融需求，甚至基于脫貧目的的金融需求可能更為強(qiáng)烈，但該類農(nóng)戶不應(yīng)成為農(nóng)地金融的授信對(duì)象，因?yàn)榇祟愞r(nóng)戶的抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱，土地面積有限，如果通過(guò)農(nóng)地抵押貸款后出現(xiàn)無(wú)力償付貸款本金而被執(zhí)行抵押品，那么農(nóng)戶最后賴以生存的資本都沒(méi)有了。如果該類農(nóng)戶參與相對(duì)溫和的農(nóng)地信托、租賃和金融合作，境況會(huì)好一些，但由于上述幾類農(nóng)地金融通常有經(jīng)營(yíng)時(shí)間的合同期，在信托期、租賃期內(nèi)，委托人、出租人是不能隨意收回土地使用權(quán)的，因此也不主張貧困戶參與。［20］

第五，農(nóng)村土地金融的抵押品需要細(xì)分和界定。農(nóng)地抵押貸款中的抵押品需要嚴(yán)格限定，正如不是所有農(nóng)戶均可參與農(nóng)地抵押貸款一樣，農(nóng)戶擁有土地使用權(quán)的土地也不是都能抵押，其中的口糧田由于是體現(xiàn)土地社會(huì)福利功能的主要載體，因此，也不能參與抵押貸款。對(duì)農(nóng)地抵押品進(jìn)行限定的關(guān)鍵在于不允許農(nóng)戶傾其所有土地，而僅在不影響基本生活狀態(tài)的基礎(chǔ)上將物權(quán)進(jìn)行抵押。

第六，農(nóng)村土地金融模式需要因地制宜創(chuàng)新。農(nóng)村土地金融的實(shí)現(xiàn)方式各異，按照農(nóng)地金融概念框架由窄到寬，主要有農(nóng)地抵押貸款、農(nóng)地租賃、農(nóng)地信托、農(nóng)地金融合作等形式，而且每種方式都有自己的適用條件。比如，農(nóng)地信托與租賃可以實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，為突破土地細(xì)碎化束縛，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；同F(xiàn)代化提供保障，為農(nóng)地委托人和出租人提供穩(wěn)定的資產(chǎn)收益，增加農(nóng)民收入，同時(shí)為農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)開(kāi)辟市場(chǎng)、創(chuàng)新金融產(chǎn)品提供思路和路徑。而農(nóng)地合作金融是農(nóng)地證券化的變相操作，是農(nóng)地使用權(quán)股權(quán)化的實(shí)驗(yàn)。

［1］孫全亮，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)地金融的效應(yīng)關(guān)系研究［J］，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2010（12）.

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［4］林麗瓊，關(guān)于我國(guó)農(nóng)地金融制度建設(shè)的幾點(diǎn)思考［J］，臺(tái)灣農(nóng)業(yè)探討，2005（03）.

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［6］羅劍朝，構(gòu)建新型農(nóng)地金融制度［J］，中國(guó)農(nóng)村信用合作社，2007（09）.

［7］唐雙英，我國(guó)農(nóng)地金融制度的構(gòu)建與探索［D］，西南大學(xué)，2007：61.

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編輯：武 鵬

F323.9

A

2095-7238（2017）02-0089-05

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2017.02.016

2016-11-01

山東省人文社會(huì)科學(xué)課題“山東省農(nóng)村土地金融創(chuàng)新發(fā)展對(duì)策研究（15-ZZ-JJ-18）”、山東行政學(xué)院項(xiàng)目“基于土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)村普惠金融研究”（YKT201607）階段性成果。

劉海麗（1992-），女，山東師范大學(xué)地理與環(huán)境學(xué)院2015級(jí)研究生，研究方向?yàn)橥恋乩?；董德利?976-），男，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，山東行政學(xué)院決策咨詢部副主任，副教授，研究方向?yàn)檗r(nóng)村土地金融。