香港強(qiáng)積金制度對(duì)內(nèi)地發(fā)展職業(yè)年金制度的啟示

宋雪程

（華東師范大學(xué)公共管理學(xué)院，上海 200062）

香港強(qiáng)積金制度對(duì)內(nèi)地發(fā)展職業(yè)年金制度的啟示

宋雪程

（華東師范大學(xué)公共管理學(xué)院，上海 200062）

自2000年實(shí)施以來，香港強(qiáng)積金制度快速發(fā)展。它與內(nèi)地正在推行的職業(yè)年金制度較為接近。在制度覆蓋及繳費(fèi)水平上，強(qiáng)積金制度覆蓋面廣，且繳費(fèi)制度靈活。在賬戶權(quán)益上，強(qiáng)積金賬戶權(quán)益轉(zhuǎn)移形式多樣且提取規(guī)定嚴(yán)格，稅收優(yōu)惠力度高。在投資政策上，其投資計(jì)劃具體，投資工具種類不限但須保證質(zhì)量。在監(jiān)管制度上，組織機(jī)構(gòu)健全且相關(guān)法律制度完備。我國(guó)內(nèi)地在發(fā)展職業(yè)年金制度時(shí)，應(yīng)借鑒香港強(qiáng)積金制度的成功經(jīng)驗(yàn)，建立彈性化繳費(fèi)制度和“大口徑”繳費(fèi)基數(shù)；不斷提高職業(yè)年金立法層級(jí)，通過市場(chǎng)化投資運(yùn)營(yíng)管理機(jī)制和多層次監(jiān)管體系，優(yōu)化職業(yè)年金制度運(yùn)營(yíng)。以此推動(dòng)大陸職業(yè)年金制度的完善和健康持續(xù)發(fā)展，健全和優(yōu)化多層次社會(huì)保障體系。

強(qiáng)積金；職業(yè)年金；繳費(fèi)基數(shù)；投資運(yùn)營(yíng)；監(jiān)管體系

一、引言

改革之前，我國(guó)內(nèi)地機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工退休制度和2000年以前的我國(guó)香港公務(wù)員退休制度很類似，都屬于待遇確定制型，由政府財(cái)政保障退休福利，退休后養(yǎng)老金替代率在80%左右。自2008年始，內(nèi)地逐步改革機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。根據(jù)我國(guó)內(nèi)地現(xiàn)有的公務(wù)員、事業(yè)單位職工、企業(yè)職工三級(jí)退休養(yǎng)老金計(jì)算，如果事業(yè)單位職工養(yǎng)老金改為企業(yè)職工養(yǎng)老金，替代率將由80%-90%降至50%。［1］為使事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老權(quán)益不會(huì)因改革而受損，國(guó)務(wù)院辦公廳于2015年4月頒布《機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法》，規(guī)定機(jī)關(guān)事業(yè)單位應(yīng)在參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上為其員工建立職業(yè)年金，并對(duì)年金的覆蓋范圍、繳費(fèi)比例、基金管理、領(lǐng)取條件等做出了原則性規(guī)定，計(jì)劃通過職業(yè)年金來彌補(bǔ)基本養(yǎng)老金水平下降帶來的損失。

強(qiáng)制性公積金制度（MPF，Mandatory Provident Fund），簡(jiǎn)稱“強(qiáng)積金”，是香港為應(yīng)對(duì)人口老齡化而采取的一項(xiàng)社會(huì)保障制度，于2000 年12月1日正式執(zhí)行。強(qiáng)積金制度實(shí)質(zhì)上是一種基本保險(xiǎn)DC計(jì)劃，以個(gè)人賬戶為基礎(chǔ)，雇員及雇主共同供款，依托信托法實(shí)行市場(chǎng)化管理和運(yùn)作的養(yǎng)老公積金制度，旨在協(xié)助就業(yè)人員累積資金以安度退休生活，在香港三大安老支柱中屬于第二支柱。已有多位學(xué)者關(guān)注香港強(qiáng)積金制度。陳星（2005）從強(qiáng)積金的適應(yīng)性、安全性、協(xié)調(diào)性三個(gè)方面，解析了強(qiáng)積金制度成功的原因；［2］黃永兵、姚飛（2008）基于分析強(qiáng)積金制度的基本內(nèi)容和特點(diǎn)，針對(duì)如何提高中國(guó)內(nèi)地養(yǎng)老保險(xiǎn)的組織管理效率提出了對(duì)策建議。［3］李印慧（2011）等進(jìn)一步探討了其對(duì)中國(guó)內(nèi)地企業(yè)年金制度的借鑒意義，為企業(yè)年金制度的完善和發(fā)展提出了建議。［4］香港強(qiáng)積金和中國(guó)內(nèi)地推行的職業(yè)年金有很多相似之處，如二者都被定位于社會(huì)保障體系中的第二支柱，資金來源上都是由雇主和雇員共同出資，并實(shí)行完全積累模式，都由政府強(qiáng)制推行。

總覽現(xiàn)有研究，多是基于分析香港強(qiáng)積金制度，探討其對(duì)發(fā)展內(nèi)地企業(yè)年金、養(yǎng)老保險(xiǎn)的有益啟示，缺乏探討其對(duì)完善內(nèi)地機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員職業(yè)年金制度借鑒意義的相關(guān)研究。針對(duì)于此，本文從強(qiáng)積金運(yùn)行的特色環(huán)節(jié)，即制度覆蓋及繳費(fèi)水平、賬戶權(quán)益轉(zhuǎn)移提取及稅收政策、投資政策、監(jiān)管制度等方面，綜合分析香港強(qiáng)積金運(yùn)行15年來的發(fā)展概況，分析其優(yōu)勢(shì)，吸取有益經(jīng)驗(yàn)，并根據(jù)大陸職業(yè)年金運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)環(huán)境，為其提出改進(jìn)策略，有助于優(yōu)化內(nèi)地職業(yè)年金制度，對(duì)于減輕養(yǎng)老金制度改革阻力和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和諧有重要現(xiàn)實(shí)意義。

二、強(qiáng)積金制度概況

（一）制度覆蓋及繳費(fèi)水平

1．制度覆蓋概況

香港強(qiáng)積金設(shè)立的初衷是為了減緩老齡化對(duì)香港政府造成的財(cái)政負(fù)擔(dān)，使勞動(dòng)者在退休后能夠安度晚年。因此，香港強(qiáng)積金制度是以雇傭?yàn)榛A(chǔ)的退休保障制度。香港政府于1995年制定《強(qiáng)制性公積金計(jì)劃條例》，在2000年12月開始推行。強(qiáng)積金制度法例規(guī)定， 18至65歲的一般雇員、臨時(shí)雇員以及自雇人士，除獲豁免人士外都要參加強(qiáng)積金計(jì)劃。［5］強(qiáng)積金制度也充分考慮了幾種特殊情況，對(duì)符合有關(guān)規(guī)定的雇員給與豁免。

實(shí)施強(qiáng)積金制度以前，香港只有三分一的就業(yè)人口有退休保障。強(qiáng)積金實(shí)施后，發(fā)展迅猛，一年后參與率達(dá) 63%。目前，接近九成勞動(dòng)人口已納入到強(qiáng)積金或其他退休計(jì)劃的涵蓋范圍內(nèi)。強(qiáng)積金制度經(jīng)過15年的發(fā)展已成為香港多層次養(yǎng)老保障制度體系的重要支柱之一。截止2015年6 月30日，香港雇主的強(qiáng)積金登記率為100%，有關(guān)雇員登記率為100%，自雇人士登記率為60%；強(qiáng)積金制度下的雇主數(shù)量為277000家，雇員數(shù)量為2562000人，自雇人士307000人，強(qiáng)積金制度的實(shí)施大大提高了香港退休計(jì)劃的保障人口，整個(gè)香港享有退休計(jì)劃保障的就業(yè)人口達(dá)85%。（1）

2.繳費(fèi)水平

在香港，繳費(fèi)制度也稱供款制度，所有參加強(qiáng)積金的人都有強(qiáng)制性的供款責(zé)任。它又分為一般雇員及雇主供款、臨時(shí)雇員供款及自雇人員供款。

根據(jù)規(guī)定，對(duì)于一般雇員及雇主均按照雇員的有關(guān)入息（2）各自供款5%，即兩者供款總額為雇員有關(guān)入息的10%。強(qiáng)積金制度還為強(qiáng)制性供款金額設(shè)定了有關(guān)入息水平的上下限，而且上下限也在不斷調(diào)整中。上下限的調(diào)整主要考慮最低工資水平、物價(jià)指數(shù)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素。2000年-2015年的16年間，下限調(diào)整過4次，由4000港元調(diào)整至7100港元；上限調(diào)整過兩次，由20000港元調(diào)整至30000港元。

就月薪雇員而言，2015年規(guī)定的供款最低及最高有關(guān)入息水平分別為7100港元和30000港元。如果雇員每月供款有關(guān)入息低于7100港元，則可免除強(qiáng)制性供款責(zé)任，也可選擇自愿性供款，雇主則仍要供款 5%；如果雇員每月有關(guān)入息超過30000港元，則雇主和雇員的供款為上限30000港元的5%，即1500港元。除強(qiáng)制性供款外，雇主和雇員還可以選擇額外的自愿性供款，為雇員退休提供更有力保障。

強(qiáng)積金制度涵蓋的自雇人士的供款額為其有關(guān)入息的5%，也受限于最低及最高有關(guān)入息水平。自雇人士的供款具有靈活性，可選擇按月或按年在供款日或之前做出強(qiáng)制性供款。

（二）強(qiáng)積金賬戶權(quán)益及稅收政策

1．賬戶權(quán)益轉(zhuǎn)移及提取

《強(qiáng)積金條例》規(guī)定，雇員及雇主向強(qiáng)積金計(jì)劃做出的強(qiáng)制性供款，一經(jīng)支付，即刻作為累算權(quán)益歸屬于該雇員。由此權(quán)益投資所產(chǎn)生的收益也同樣歸雇員所有。強(qiáng)積金制度下設(shè)有兩類強(qiáng)積金賬戶，分別為供款賬戶及個(gè)人賬戶。供款賬戶主要用作接收成員現(xiàn)時(shí)受雇或自雇所做出的強(qiáng)積金供款，以作投資。個(gè)人賬戶主要用作接收轉(zhuǎn)移自其他強(qiáng)積金賬戶、由成員以往受雇或自雇所累積的累算權(quán)益，以及成員轉(zhuǎn)移自供款賬戶的從現(xiàn)職所累積的累算權(quán)益，以作投資。在符合強(qiáng)積金法例的若干限制下，強(qiáng)積金計(jì)劃成員可在強(qiáng)積金賬戶之間轉(zhuǎn)移累算權(quán)益。

雇員及其現(xiàn)職雇主所做出的強(qiáng)積金供款，會(huì)保存在雇主選擇的強(qiáng)積金計(jì)劃的供款賬戶內(nèi)，以作投資。強(qiáng)積金具備良好的便攜性和流動(dòng)性，當(dāng)雇員轉(zhuǎn)職時(shí)，有幾種方法處理原計(jì)劃的供款賬戶內(nèi)的累算權(quán)益。如把累算權(quán)益從原計(jì)劃的供款賬戶轉(zhuǎn)移至雇員在其他集成信托計(jì)劃或行業(yè)計(jì)劃下的個(gè)人賬戶；把累算權(quán)益從原計(jì)劃的供款賬戶轉(zhuǎn)移至新雇主參加的計(jì)劃的供款賬戶；以及把累算權(quán)益保留在原計(jì)劃下的個(gè)人賬戶等。對(duì)自雇人士而言，則可隨時(shí)把強(qiáng)積金供款賬戶或個(gè)人賬戶內(nèi)的累算權(quán)益轉(zhuǎn)移至其他自選的強(qiáng)積金計(jì)劃。

在2016年1月31日以前，根據(jù)《強(qiáng)積金條例》，只有當(dāng)雇員達(dá)到65歲退休年齡時(shí)，其累積的強(qiáng)積金才可被提取，只可一筆提取強(qiáng)積金或?qū)⒄P強(qiáng)積金保留在計(jì)劃內(nèi)繼續(xù)滾存。同時(shí)也規(guī)定了一些提取強(qiáng)積金的特殊情況，如年滿60歲且提前退休、完全喪失工作能力、永久離開香港、賬戶結(jié)存少于5000元且提出申索的日期與該成員最近的供款日相距至少12個(gè)月等。從2016年2 月1日起，強(qiáng)積金開始實(shí)行新的提取政策，即計(jì)劃成員在退休或提早退休時(shí)可分期提取強(qiáng)積金，還規(guī)定受托人除必須交易費(fèi)用外，不能就整筆支付或該年內(nèi)前四期的分期支付的強(qiáng)積金向計(jì)劃成員收取費(fèi)用或施加罰款，或從該成員的賬戶扣取費(fèi)用。

2．稅收政策

香港強(qiáng)積金制度的一個(gè)顯著特點(diǎn)是，稅收優(yōu)惠政策強(qiáng)而有力。其實(shí)行EEE模式的稅收優(yōu)惠模式，即在強(qiáng)積金的繳費(fèi)、投資收益、待遇領(lǐng)取等階段都有稅收優(yōu)惠。無論是雇主、雇員還是自雇人士，其繳費(fèi)都可以獲得扣減稅項(xiàng)。雇主可因?yàn)闉楣蛦T做出的強(qiáng)制性及自愿性供款而申請(qǐng)扣稅，最高扣稅限額為雇員每年工資的15%。［6］2015年度雇員就強(qiáng)制性供款申請(qǐng)扣稅的最高扣除額為17500港元，2015-2016年度之后為18000港元。雇員的自愿性供款部分則沒有稅收優(yōu)惠。由此可見，香港強(qiáng)積金的稅收優(yōu)惠力度很大。

（三）強(qiáng)積金的投資管理體制

根據(jù)規(guī)定，強(qiáng)積金基金實(shí)行市場(chǎng)化管理和運(yùn)營(yíng)，由經(jīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和政府核準(zhǔn)的私營(yíng)信托機(jī)構(gòu)作為受托人進(jìn)行征集和管理，基金由專業(yè)人士托管，并由受委托的專業(yè)投資管理人投資運(yùn)營(yíng)，以確?；鸨Ｖ翟鲋怠?/p>

1．投資計(jì)劃形式

強(qiáng)積金作為一種社會(huì)保障制度，在設(shè)立計(jì)劃種類時(shí)，要考慮到不同企業(yè)和行業(yè)的情況以及雇員的選擇權(quán)和需要，共設(shè)立了三種具體形式，即集成信托計(jì)劃、雇主營(yíng)辦計(jì)劃、行業(yè)計(jì)劃，其中集成信托計(jì)劃最為常見，目前共有38個(gè)。［7］

法例規(guī)定，每個(gè)強(qiáng)積金計(jì)劃都應(yīng)至少提供一個(gè)保守基金。強(qiáng)積金保守基金屬于低風(fēng)險(xiǎn)的投資產(chǎn)品，只投資在港元資產(chǎn)中，主要以短期銀行存款或短期債券為主，目前共有38支。此外，為了配合計(jì)劃成員的不同風(fēng)險(xiǎn)承受能力（雇員有權(quán)從雇主所選的強(qiáng)積金計(jì)劃所提供的投資選擇中做出選擇），市場(chǎng)上所有強(qiáng)積金計(jì)劃均提供多種投資基金選擇，從低風(fēng)險(xiǎn)基金到高風(fēng)險(xiǎn)基金不等。通常由雇主選擇強(qiáng)積金的計(jì)劃種類和受托人，再由雇員自主選擇成分基金，確定投資方案。雇員可在股票基金、貨幣市場(chǎng)基金、債券基金、保證基金、混合資產(chǎn)基金等種類基金之間自由選擇，各類成分基金都有其獨(dú)立的投資策略。其中，股票基金數(shù)量最多，共有171支，占凈總資產(chǎn)的比重為35%；混合資產(chǎn)基金共有166支，占凈總資產(chǎn)的比重上限為43%；貨幣市場(chǎng)基金數(shù)量最少；保證基金占凈總資產(chǎn)的比重最低。

2.投資工具及投資限制

由于香港的金融市場(chǎng)比較成熟，強(qiáng)積金基金實(shí)行市場(chǎng)化管理和運(yùn)營(yíng)。香港政府雖然不限制強(qiáng)積金的投資工具種類，但對(duì)投資質(zhì)量有著較高要求。如存款必須存入合格銀行，股票必須經(jīng)認(rèn)可上市且已繳足股款，債券必須是投資級(jí)以上或已上市，認(rèn)股權(quán)證必須已在交易所上市等。此外，強(qiáng)積金計(jì)劃規(guī)定投資于同一發(fā)行機(jī)構(gòu)的證券或同一投資項(xiàng)目的基金不得超過基金資產(chǎn)值的10%，所持有的港元貨幣投資項(xiàng)目中必須最少占30%，從而降低港元貨幣風(fēng)險(xiǎn)等。［8］積金局還制定了詳細(xì)的投資規(guī)則和指引，以最大程度確?；鸬谋Ｖ翟鲋岛陀?jì)劃成員的利益。例如：強(qiáng)積金法例并不強(qiáng)制計(jì)劃成員于65歲提取強(qiáng)積金，當(dāng)成員年滿65歲時(shí)，如果投資市場(chǎng)表現(xiàn)欠佳，成員可選擇不即時(shí)領(lǐng)取強(qiáng)積金，將其保留在賬戶內(nèi)繼續(xù)投資滾存，待有關(guān)基金的價(jià)格回升才申請(qǐng)?zhí)崛　?/p>

表1 香港強(qiáng)積金按地域及資產(chǎn)類別劃分的資產(chǎn)配置比例

從表1看，香港強(qiáng)積金計(jì)劃的存款及現(xiàn)金比重較低，僅有15%。它還對(duì)在單家托管銀行的存款比重設(shè)定百分比上限，以避免存款過度集中?；鹜顿Y于債券、股票的比例分別為19%和66%。近年來，存款及現(xiàn)金和債券的投資比例小幅下降，股票投資比例呈小幅上升趨勢(shì)?？偟膩砜?，強(qiáng)積金基金偏好于風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)投資，60%以上的資金都投資于股票市場(chǎng)。為了分散投資風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)積金的投資分散在不同的地區(qū)，其中60%以上的資產(chǎn)投資以香港市場(chǎng)為主；其次是北美洲和歐洲，分別為15%和12%；亞洲地區(qū)投資比例在10%左右；港外市場(chǎng)也以股票投資為主。

圖1 2001-2015年強(qiáng)積金年化平均投資回報(bào)率（4）

香港強(qiáng)積金基金主要采取市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)方式，基金的投資收益受宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境和資本市場(chǎng)變動(dòng)影響較大，在取得高收益的同時(shí)也面臨巨大的貶值風(fēng)險(xiǎn)。從積金局公布的15年（2001—2015年）的投資收益看，有11年獲得盈利，4年處于虧損。2000年至2002年處于投資的初始階段，整體投資收益率都處于虧損狀態(tài)。2003年之后，基金運(yùn)營(yíng)開始盈利。2008年，受全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)影響，基金收益率跌到15年來最低點(diǎn)-25.9%。這說明強(qiáng)積金基金投資抵御系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的能力較弱。2009年，市場(chǎng)有較大幅度反彈，收益率達(dá)到最高點(diǎn)30.1%。在強(qiáng)積金制度運(yùn)行的15年期間，年平均投資回報(bào)率為4.6%。其中，投資于股票市場(chǎng)的為5.3%，投資于混合資產(chǎn)基金的為4.4%，投資回報(bào)率貢獻(xiàn)突出。由于貨幣市場(chǎng)基金和保證基金只投資于低風(fēng)險(xiǎn)的資產(chǎn)，其年化收益率較低，但仍高于港幣儲(chǔ)蓄利率及消費(fèi)物價(jià)指數(shù)。根據(jù)積金局2015年6月發(fā)布的數(shù)據(jù)，2000年12月1日至2015年6月30日期間，強(qiáng)積金的總凈供款額為6200億港元，其中約1650億為投資回報(bào)，基金投資基本實(shí)現(xiàn)了保值增值的目標(biāo)。當(dāng)然，由于個(gè)別成員所選擇的基金及供款時(shí)間不同，其強(qiáng)積金賬戶的回報(bào)可能高于或低于整體回報(bào)率。

（四）監(jiān)管體制

香港強(qiáng)積金基金運(yùn)行效果較好，很大程度上得益于其完善的投資監(jiān)管體系、高效的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和嚴(yán)密的法律制度。

1．監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)立

作為一種完全基金積累型個(gè)人賬戶制養(yǎng)老保障制度，強(qiáng)積金計(jì)劃要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，基金運(yùn)行的安全性至關(guān)重要，因此香港政府非常重視相關(guān)監(jiān)管體制建設(shè)。香港強(qiáng)積金有四大監(jiān)管機(jī)構(gòu)，即強(qiáng)制性公積金計(jì)劃管理局、證券及期貨事務(wù)監(jiān)察委員會(huì)、保險(xiǎn)監(jiān)理會(huì)及香港金融管理局，各機(jī)構(gòu)分工協(xié)作、職責(zé)劃分清晰，且與政府保持一定的獨(dú)立性，由此建立起一套完整的監(jiān)管體系。［9］

強(qiáng)積金制度在監(jiān)管上的最大特點(diǎn)是，設(shè)立強(qiáng)制性公積金計(jì)劃管理局，專門對(duì)強(qiáng)積金計(jì)劃進(jìn)行監(jiān)管。作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)主體，其主要職能包括強(qiáng)積金注冊(cè)計(jì)劃、核準(zhǔn)監(jiān)管受托人、監(jiān)督強(qiáng)積金產(chǎn)品和中介人制定供款的實(shí)施細(xì)則等，配以全面和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)暮藴?zhǔn)監(jiān)管機(jī)制，即嚴(yán)謹(jǐn)?shù)暮藴?zhǔn)和注冊(cè)準(zhǔn)則、持續(xù)監(jiān)察、專業(yè)彌償保險(xiǎn)和補(bǔ)償基金，多重保障為強(qiáng)積金設(shè)置了一道牢固的安全網(wǎng)，有效地保障了基金的安全。［2］其中，補(bǔ)償基金設(shè)立的目的在于，當(dāng)強(qiáng)積金受托人以及其他與強(qiáng)積金計(jì)劃的管理有關(guān)的人士因失當(dāng)或違法行為，而引致強(qiáng)積金計(jì)劃成員的累算權(quán)益受損時(shí)，向計(jì)劃成員作出補(bǔ)償。截至2014年3月底，補(bǔ)償基金約有18億資產(chǎn)，為整個(gè)制度提供了有效的給付保障。

為保障強(qiáng)積金計(jì)劃成員的利益，積金局還與其他規(guī)管機(jī)構(gòu)簽訂了諒解備忘錄，（5）如與證券及期貨事務(wù)監(jiān)察委員會(huì)簽訂《強(qiáng)制性公積金產(chǎn)品規(guī)管事宜諒解備忘錄》，旨在訂明雙方在規(guī)管強(qiáng)積金產(chǎn)品及產(chǎn)品營(yíng)辦者方面各須履行的職責(zé)，減少雙方不必要的工作重疊；與保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)督簽訂《協(xié)議備忘錄》，旨在通過雙方合作，共同履行對(duì)強(qiáng)積金基金、實(shí)體或強(qiáng)積金中介人的監(jiān)管責(zé)任，消除監(jiān)管漏洞，在適用法律容許的范圍內(nèi)盡量加強(qiáng)信息交流，以助雙方履行其法定職能等。

此外，積金局的網(wǎng)站上還設(shè)立了披露具有投資管理資格的受托人的基本信息，使得委托人通過登錄積金局的網(wǎng)站就隨時(shí)可以了解基金投資的基本信息，從而為自己選擇基金產(chǎn)品提供了便利；同時(shí)積金局網(wǎng)站還開設(shè)了諸如“強(qiáng)積金教育天地”、《積金人生》系列短片、積金平面廣告和電視電臺(tái)解讀等通俗易懂的欄目，教公眾如何投資管理強(qiáng)積金。這些措施都使得強(qiáng)積金的監(jiān)管更加透明化和開放化。

2．法律監(jiān)管體系

為保證香港強(qiáng)積金計(jì)劃的安全運(yùn)行，香港政府制定了完善的強(qiáng)積金監(jiān)管法律體系，作為其施行基準(zhǔn)。健全完備的法律體系提高了監(jiān)管效率，從法律層面為強(qiáng)積金計(jì)劃提供了安全保障。近年來對(duì)相關(guān)法律體系的修訂主要如下：1995年8月出臺(tái)《強(qiáng)制性公積金計(jì)劃條例》，訂明了建立強(qiáng)積金制度的框架；1998年制定《1998年公積金計(jì)劃立法（修訂）條例》，修訂了強(qiáng)積金的主體條例并制定附屬法例，加強(qiáng)執(zhí)法力度，促進(jìn)強(qiáng)積金制度運(yùn)作；2005年公布《強(qiáng)積金核準(zhǔn)受托人合規(guī)標(biāo)準(zhǔn)》，建立嚴(yán)格的受托人核準(zhǔn)框架，以便自行監(jiān)察在強(qiáng)積金制度下所須履行的法定職責(zé)；2006年制定《2006年強(qiáng)制性公積金計(jì)劃（一般）（修訂）規(guī)例》，用以改進(jìn)強(qiáng)積金投資規(guī)則；2011年制定《2011年強(qiáng)制性公積金計(jì)劃（修訂）條例》，以保障破產(chǎn)的強(qiáng)積金成員能在注冊(cè)計(jì)劃內(nèi)提取累算權(quán)益；2015年制定《2015年強(qiáng)制性公積金計(jì)劃（修訂）條例》，增加了強(qiáng)積金累算權(quán)益提取的靈活性，并精簡(jiǎn)了相關(guān)行政程序，便于積金局采取更有效的執(zhí)法行動(dòng)以保障計(jì)劃成員的利益。

總的來看，自1995年訂立《強(qiáng)制性公積金計(jì)劃條例》以來，相關(guān)條款不斷完善，先后將披露制度、受托人標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償基金自動(dòng)觸發(fā)機(jī)制等上升到法律規(guī)章制度的高度，嚴(yán)格推行制度運(yùn)轉(zhuǎn)，不斷增強(qiáng)了政府監(jiān)管力度。

三、香港強(qiáng)積金制度對(duì)我國(guó)職業(yè)年金制度的啟示

（一）建立彈性化的繳費(fèi)制度和“大口徑”的繳費(fèi)基數(shù)

國(guó)務(wù)院辦公廳2015年印發(fā)的《機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法》規(guī)定，職業(yè)年金所需費(fèi)用由單位和員工個(gè)人共同承擔(dān)；單位繳納比例為本單位工資總額的8%，個(gè)人繳費(fèi)比例為本人繳費(fèi)工資的4%，由單位代扣。該規(guī)定明確了繳費(fèi)主體、繳費(fèi)比例和繳費(fèi)基數(shù)的上下限。而香港的強(qiáng)積金政策除了規(guī)定雇主和雇員的強(qiáng)制性供款外，還允許繳納額外的自愿性供款，但不享受稅收優(yōu)惠。作為一種遞延性質(zhì)的激勵(lì)模式，機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金不同于一支柱的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，它要提供的是一種更高保障程度的養(yǎng)老金計(jì)劃。對(duì)比香港的強(qiáng)積金計(jì)劃，我國(guó)的職業(yè)年金繳費(fèi)制度缺乏靈活性和激勵(lì)性。建議在強(qiáng)制性繳費(fèi)之外，實(shí)行自愿原則，鼓勵(lì)那些愿意多繳多得的職工適當(dāng)增加繳費(fèi)。這一方面能提高職工退休后的職業(yè)年金替代率；另一方面，也有利于擴(kuò)大職業(yè)年金基金的規(guī)模。

職業(yè)年金個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)按照人員類型有不同劃分：公務(wù)員和參公人員的個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)包括上一年度工資收入中的基本工資、國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定的津貼補(bǔ)貼、規(guī)范后的津貼補(bǔ)貼（地方附加津貼）以及一次性發(fā)放的年終獎(jiǎng)；事業(yè)單位工作人員的個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)是上一年度工資收入中的基本工資、國(guó)家統(tǒng)一的津貼補(bǔ)貼以及績(jī)效工資。這表明，個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)會(huì)高于基本工資，但低于全部工資收入。單位繳費(fèi)基數(shù)所依據(jù)的是本單位工資總額，即本單位所有參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人員的個(gè)人繳費(fèi)工資基數(shù)之和，而不是本單位發(fā)放的全部工資總額。［10］此外，目前我國(guó)的公務(wù)員和事業(yè)單位職工的各項(xiàng)工資在全國(guó)并未有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，各地發(fā)放依據(jù)和水平也都參差不齊。［11］與香港強(qiáng)積金按有關(guān)入息水平即“大口徑”計(jì)算繳費(fèi)基數(shù)的思路相比，職業(yè)年金的“中口徑”計(jì)算方式容易造成公益二類（6）和經(jīng)營(yíng)服務(wù)類事業(yè)單位為減少支出而降低繳費(fèi)基數(shù)的現(xiàn)象。這將造成繳費(fèi)基金金額的降低，直接影響職工退休后的職業(yè)年金替代率水平。因此，建議學(xué)習(xí)香港的按有關(guān)入息水平作為繳納基數(shù)的方式，公務(wù)員或事業(yè)單位職工按所有工資性收入的4%計(jì)算，單位按本單位上年度職工的工資總額的8%計(jì)算，使機(jī)關(guān)事業(yè)單位的繳費(fèi)與企業(yè)年金中企業(yè)的繳費(fèi)基數(shù)相一致，增加公平性。

（二）完善職業(yè)年金的稅收政策

適當(dāng)?shù)亩愂諆?yōu)惠是激勵(lì)企事業(yè)單位建立補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)、提高參保積極性的重要手段。幾乎所有年金制度發(fā)展較好的國(guó)家都有稅收優(yōu)惠政策，國(guó)際上通行的有 EET、ETT、TEE/TTE、EEE等幾種模式。香港目前實(shí)行的是EEE模式，稅收優(yōu)惠力度較大，能最大限度地激發(fā)雇主和雇員參保的積極性，但同時(shí)對(duì)政府財(cái)政實(shí)力要求較高。在內(nèi)地，職業(yè)年金的稅收優(yōu)惠政策參照《關(guān)于企業(yè)年金職業(yè)年金個(gè)人所得稅有關(guān)問題的通知》（財(cái)稅［2013］103號(hào)）執(zhí)行，實(shí)行EET模式，即對(duì)單位和職工在職業(yè)年金計(jì)劃的繳費(fèi)和投資收益階段給予免稅待遇，遞延到年金領(lǐng)取時(shí)按“工資薪金所得”項(xiàng)目征稅。單位為職工支付的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)在不超過職工工資總額5%標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)的部分，在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)準(zhǔn)予扣除；超過的部分，不予扣除。個(gè)人繳費(fèi)按工資總額4%以內(nèi)部分免稅。與其相比，內(nèi)地稅收優(yōu)惠力度還是比較小的。特別是對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位的職工而言，領(lǐng)取年金還需與投資收益合并計(jì)稅，使得制度的吸引力不足。鑒于在機(jī)關(guān)事業(yè)單位建立職業(yè)年金之初，政府需要支付大量的轉(zhuǎn)制成本，實(shí)行香港的EEE模式不具備可行性，因此可考慮通過提高單位和個(gè)人繳費(fèi)的免稅比例，提高單位和職工的參保積極性。

（三）建立市場(chǎng)化的投資運(yùn)營(yíng)管理機(jī)制

職業(yè)年金采取完全積累的縱向的財(cái)務(wù)平衡機(jī)制，其重要功能是彌補(bǔ)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老體制改革所帶來的替代率的大幅下降。而有關(guān)研究表明，即使在2%的通貨膨脹率水平，積累的基金在25年之后購(gòu)買力也會(huì)下降40%-45%。［12］因此，職業(yè)年金能否達(dá)到預(yù)期的替代率水平，很大程度上取決于投資管理水平，同時(shí)投資的安全性和穩(wěn)定性也是至關(guān)重要的。

香港強(qiáng)積金完全交由私人市場(chǎng)化運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)了良好投資回報(bào)率，我國(guó)的職業(yè)年金制度也可以借鑒強(qiáng)積金制度市場(chǎng)化的投資管理經(jīng)驗(yàn)。第一，由于我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位人數(shù)約在4400萬(wàn)左右，職工隊(duì)伍比較穩(wěn)定，可考慮為其設(shè)計(jì)安全性較強(qiáng)的貨幣市場(chǎng)基金、保證基金以及收益性較高的債券基金、混合資產(chǎn)基金、股票基金，并考慮對(duì)海外成熟市場(chǎng)的投資，在保證資金安全性的前提下盡可能提高基金的收益率。第二，職業(yè)年金的強(qiáng)制實(shí)施必然使得基金規(guī)?？焖贁U(kuò)張，并超過現(xiàn)有企業(yè)年金規(guī)模，為規(guī)避人為管理不當(dāng)或基金投資的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)造成的損失，提高基金風(fēng)險(xiǎn)防范能力，建議參照香港模式建立長(zhǎng)期補(bǔ)償基金，避免投資管理人的尋租行為和過于激進(jìn)的高風(fēng)險(xiǎn)投資策略。第三，在投資管理過程中，強(qiáng)積金考慮不同成員的風(fēng)險(xiǎn)承受能力而賦予職工適當(dāng)?shù)耐顿Y管理選擇權(quán)，體現(xiàn)了基金最終受益人的權(quán)利，提高了職工參與基金投資監(jiān)管的主動(dòng)性和積極性。當(dāng)然，在逐漸放開個(gè)人投資選擇權(quán)的同時(shí)，也需要逐步加強(qiáng)職工的投資教育培訓(xùn)，并在產(chǎn)品設(shè)計(jì)、投資流程上作出合理設(shè)計(jì)。第四，隨著全球化發(fā)展，各國(guó)金融市場(chǎng)間的流動(dòng)性顯著增強(qiáng)，職業(yè)年金在制定投資策略時(shí)也可以放眼海外，尋求全球范圍內(nèi)的資產(chǎn)優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)資本的全球化配置和風(fēng)險(xiǎn)分散。最后，我國(guó)職業(yè)年金基金的投資管理應(yīng)盡量避免行政干預(yù)，保持資產(chǎn)的獨(dú)立性特征，在法人受托模式下建立適度分散、有序競(jìng)爭(zhēng)、安全高效的投資運(yùn)營(yíng)體制。

（四）建立多層次監(jiān)管體系

盡管運(yùn)營(yíng)的監(jiān)管模式不同，但香港高效的監(jiān)管體系、靈活的市場(chǎng)機(jī)制值得內(nèi)地借鑒。內(nèi)地機(jī)關(guān)事業(yè)單位類型多、結(jié)構(gòu)復(fù)雜且職業(yè)年金業(yè)務(wù)的政策性比較強(qiáng)，涉及到多政府部門和多市場(chǎng)主體，因此建議建立獨(dú)立于政府財(cái)政預(yù)算的專門職業(yè)年金監(jiān)管機(jī)構(gòu)，同時(shí)要以社會(huì)監(jiān)管和國(guó)家監(jiān)管為補(bǔ)充，形成多層次監(jiān)管體系，注重?cái)?shù)據(jù)對(duì)接平臺(tái)、市場(chǎng)化的評(píng)價(jià)體系和標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)等。此外，要根據(jù)職業(yè)年金的運(yùn)作流程實(shí)現(xiàn)監(jiān)管部門的分工協(xié)作，理清不同部門的職責(zé)權(quán)限，同時(shí)重視市場(chǎng)中介的作用，搭建信息共享平臺(tái)和完善信息披露制度，強(qiáng)化制度運(yùn)行的透明度和社會(huì)化監(jiān)管，逐步實(shí)現(xiàn)監(jiān)管內(nèi)容和環(huán)節(jié)的減少，達(dá)到監(jiān)管效果和效益的雙提高，確保職業(yè)年金計(jì)劃參與者的權(quán)益。

（五）提高職業(yè)年金立法層級(jí)

香港政府為強(qiáng)積金構(gòu)建的法律體系，使強(qiáng)積金運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)都有相關(guān)法律規(guī)范。目前內(nèi)地還沒有針對(duì)職業(yè)年金、企業(yè)年金的基本法律，現(xiàn)階段的運(yùn)作還是主要依靠部門規(guī)章制度，皆沒有上升到國(guó)家立法的高度，不利于統(tǒng)一規(guī)范的職業(yè)年金制度的建立。

除了體系完善外，香港的法律對(duì)制度運(yùn)行過程中的相關(guān)概念界定及具體條例的規(guī)定十分精細(xì)，甚至用具體的數(shù)字代替定性的說明，從而避免了由單純的定性規(guī)定造成的理解差異。［13］這些措施加大了監(jiān)管的可操作性。因此，建議為了職業(yè)年金的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，應(yīng)盡可能考慮立法的可操作性，促進(jìn)行業(yè)規(guī)范發(fā)展。

總之，我國(guó)職業(yè)年金制度是與機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)改革配套同步實(shí)施的，是一種旨在彌補(bǔ)改革后事業(yè)單位人員退休收入落差的補(bǔ)償性制度安排。由于我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位有著顯著的行業(yè)特征，如相對(duì)穩(wěn)定的工作環(huán)境（長(zhǎng)期聘用合同），較高的人員素質(zhì)（學(xué)歷較高且經(jīng)嚴(yán)格考試入門），平滑穩(wěn)定的工資增長(zhǎng)機(jī)制，工作崗位重要（掌握國(guó)家行政管理、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等重要部門），［14］這就決定了設(shè)計(jì)一個(gè)既符合我國(guó)國(guó)情又符合職業(yè)年金自身發(fā)展需要的制度至關(guān)重要。強(qiáng)積金制度運(yùn)行16年以來，發(fā)展迅速、投資績(jī)效顯著，有效緩解了人口老齡化的巨大壓力；不僅成為香港在社會(huì)保障領(lǐng)域重要的支柱，也成為世界上養(yǎng)老保障制度改革的典范。當(dāng)然，強(qiáng)積金制度也存在一些問題，如限制實(shí)業(yè)投資、海外投資市場(chǎng)有限、投資管理費(fèi)用高昂等。但其發(fā)展經(jīng)驗(yàn)對(duì)推進(jìn)內(nèi)地職業(yè)年金制度的建設(shè)和發(fā)展具有重要意義。

注釋：

（1）數(shù)據(jù)來源于香港強(qiáng)制性公積金計(jì)劃管理局網(wǎng)站（2015），皆為估計(jì)數(shù)據(jù)。如無特殊說明，本文數(shù)據(jù)皆來自香港強(qiáng)制性公積金計(jì)劃管理局。

（2）有關(guān)入息：是指雇主以金錢形式已支付或須支付予雇員的任何工資、薪金、假期津貼、費(fèi)用、傭金、花紅、獎(jiǎng)金、合約酬金、賞錢或津貼，但不包括《雇傭條例》下的遣散費(fèi)或長(zhǎng)期服務(wù)金。

（3）亞洲的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中不包括日本及香港，但包括澳洲、新西蘭及印度；￡為不足0.5%。

（4）將每年3月31日至來年4月1日作為一個(gè)統(tǒng)計(jì)周期，其中2015年度數(shù)據(jù)按4月1日至 6月30日的投資收益計(jì)算。計(jì)算投資收益率時(shí)已扣除運(yùn)營(yíng)費(fèi)用。

（5） 諒解備忘錄是指各合作機(jī)構(gòu)就預(yù)期的工作安排所訂定的協(xié)議。

（6） 根據(jù)2011年中共中央、國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》，公益二類事業(yè)單位主要指承擔(dān)高等教育、非營(yíng)利性醫(yī)療等公益服務(wù)的，可部分由市場(chǎng)配置資源的單位。

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編輯：李學(xué)迎

F840.67

A

2095-7238（2017）02-0082-07

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2017.02.015

2016-10-16

本文為國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“社區(qū)基本養(yǎng)老服務(wù)可及性研究”（71573089）、國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“未來十年我國(guó)城市老年人口居家養(yǎng)老保障體系研究”（12&ZD212）階段性成果。