淺析當(dāng)前外國(guó)人非法就業(yè)查處工作的難點(diǎn)及建議

徐 潔，于 帥

（上海公安高等?？茖W(xué)校， 上海 200137；上海市浦東新區(qū)人民政府， 上海 200135）

淺析當(dāng)前外國(guó)人非法就業(yè)查處工作的難點(diǎn)及建議

徐 潔，于 帥

（上海公安高等?？茖W(xué)校， 上海 200137；上海市浦東新區(qū)人民政府， 上海 200135）

當(dāng)前外國(guó)人“三非”（非法入境、非法居留、非法就業(yè)）查處工作逐步得到了國(guó)家和地方的重視，作為對(duì)外開(kāi)放的窗口，上海的外國(guó)人非法就業(yè)查處工作在取得了一定成績(jī)的同時(shí)，也暴露出相關(guān)的問(wèn)題。職能部門(mén)加強(qiáng)與完善查處工作措施的對(duì)策主要有：探索新的發(fā)現(xiàn)機(jī)制，完善相關(guān)法律規(guī)定，充分利用大數(shù)據(jù)平臺(tái)，調(diào)整內(nèi)部工作機(jī)制等。

境外人員管理；非法就業(yè)；難點(diǎn)

根據(jù)國(guó)際移民組織（International Organization for Migration）公布的世界移民報(bào)告，2013年全世界共有2.32億移民，占全球總?cè)丝诘?.2%，2015年則上升到2.44億，占全球總?cè)丝诘?.3%，其中歐洲和亞洲移民最多，而美國(guó)則是接納移民最多的國(guó)家。此次移民報(bào)告還揭示了兩個(gè)重要的趨勢(shì)，一是北-南移民增長(zhǎng)，從發(fā)達(dá)國(guó)家移民到非洲或中國(guó)等；二是中國(guó)對(duì)移民的吸引力增加，逐漸成為某種意義上的“移民國(guó)”。這種移民趨勢(shì)的轉(zhuǎn)變一方面促進(jìn)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，加速了中國(guó)的國(guó)際化進(jìn)程，但另一方面外國(guó)人大量涌入，素質(zhì)難免參差不齊，違法犯罪事件多有發(fā)生，其中一個(gè)方面就是非法就業(yè)問(wèn)題的產(chǎn)生，給境內(nèi)外國(guó)人管理工作帶來(lái)了一定的挑戰(zhàn)。

一、外國(guó)人非法就業(yè)概述

外國(guó)人非法就業(yè)行為是世界經(jīng)濟(jì)一體化的產(chǎn)物，我國(guó)也是近幾年才逐步重視，對(duì)社會(huì)公眾來(lái)說(shuō)，其侵犯的法益是抽象的社會(huì)公眾利益——國(guó)（邊）境管理秩序和勞動(dòng)市場(chǎng)秩序，因此沒(méi)有太過(guò)尖銳的直接社會(huì)矛盾，但如果不及時(shí)納入法治軌道，則很有可能產(chǎn)生較為深遠(yuǎn)的負(fù)面影響。

（一）外國(guó)人非法就業(yè)問(wèn)題產(chǎn)生的根源

外國(guó)人非法就業(yè)是伴隨著國(guó)際移民趨勢(shì)愈演愈烈而產(chǎn)生的一種違反移入國(guó)法律規(guī)定的違法行為。在中國(guó)法學(xué)理論中，移民是遷徙到外地或外國(guó)去落戶的人。聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)部人口司則認(rèn)為，國(guó)際移民是指在一國(guó)居住的出生在該國(guó)以外其他國(guó)家的人①Population Division Department of Economic and Social Affairs United Nation. International Migrant Stock (2008 Revision).。顯然，這一定義既包括了長(zhǎng)期居住于移入國(guó)的人員，也涵蓋了短期訪問(wèn)、旅游的人員。目前， “三非”已經(jīng)成為國(guó)際移民潮中困擾移入國(guó)的最大問(wèn)題。通常情況，這三個(gè)方面相互影響，即非法入境的人可能會(huì)在移入國(guó)非法居留和非法就業(yè)，而非法居留的人為了在移入國(guó)生存下去也會(huì)非法就業(yè)。一個(gè)主權(quán)國(guó)家對(duì)進(jìn)入本國(guó)的外國(guó)人居留、就業(yè)行為有權(quán)利予以規(guī)制。近年來(lái)，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展吸引著越來(lái)越多的外國(guó)人來(lái)華，作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的典型代表，上海在“推拉理論”的作用下更容易成為外國(guó)人非法就業(yè)的優(yōu)先選擇①廖興存，王興榮．外國(guó)人在華非法就業(yè)的影響因素研究——基于推拉理論的分析視角[J]. 江蘇警官學(xué)院學(xué)報(bào), 2014，(6)．。

（二）外國(guó)人非法就業(yè)的法律界定

根據(jù)《外國(guó)人在中國(guó)就業(yè)管理規(guī)定》及《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》，外國(guó)人非法就業(yè)是指外國(guó)人違反就業(yè)管理規(guī)定，未取得中國(guó)政府主管部門(mén)頒發(fā)的有效就業(yè)證及居留證而從事社會(huì)勞動(dòng)，并且領(lǐng)取勞動(dòng)報(bào)酬的行為。在中國(guó)未按照法律規(guī)定取得有效就業(yè)證及工作類居留證件的外國(guó)人，凡涉及以下情形的屬于非法就業(yè)：（1）在中國(guó)境內(nèi)各類企事業(yè)單位、駐華機(jī)構(gòu)和辦事處私自就業(yè)，并且獲取報(bào)酬的；（2）私自與中國(guó)境外的法人簽訂勞動(dòng)合同，并從境外取得勞動(dòng)報(bào)酬，在中國(guó)境內(nèi)各類企事業(yè)單位、外國(guó)駐華機(jī)構(gòu)、辦事處內(nèi)工作連續(xù)滿三個(gè)月以上的；（3）外國(guó)人取得了就業(yè)許可證，但擅自在《外國(guó)人就業(yè)證》上注明的工作單位以外的機(jī)構(gòu)就業(yè)或兼職的，或者從事了與居留事由、身份不符的工作的；（4）外國(guó)留學(xué)生違反勤工助學(xué)的管理規(guī)定，在超出規(guī)定的崗位范圍或者工作時(shí)限就業(yè)的②詳見(jiàn)《外國(guó)人在中國(guó)的就業(yè)管理規(guī)定》（勞部發(fā)〔1996〕29號(hào)）及《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》（中華人民共和國(guó)第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十七次會(huì)議于2012年6月30日通過(guò)，自2013年7月1日起施行）。。這里需要注意的是，我國(guó)認(rèn)定的非法就業(yè)不以獲得勞動(dòng)報(bào)酬作為必要條件。

二、外國(guó)人非法就業(yè)查處工作的現(xiàn)狀

近年來(lái)，隨著中國(guó)國(guó)際化趨勢(shì)的增強(qiáng)，在華就業(yè)的外國(guó)人人數(shù)不斷增加，至2015年末，持外國(guó)人就業(yè)證在中國(guó)工作的外國(guó)人共24萬(wàn)人③中國(guó)勞動(dòng)和社會(huì)保障部：《2015年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。 [OL].http:// www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/dongtaixinwen/buneiyaowen/201605/t20160530_240967.html．最后訪問(wèn)日期：2016年11月7日。。在來(lái)華外國(guó)人數(shù)目不斷增多的情況下，外國(guó)人非法就業(yè)數(shù)字也在逐年增加，以上海為例，2013年至2015年期間每年查處外國(guó)人非法就業(yè)人數(shù)為300至400人次，主要集中在以下三個(gè)方面：

（一）語(yǔ)言教育類

隨著國(guó)際社會(huì)對(duì)外語(yǔ)學(xué)習(xí)的重視程度不斷提高，越來(lái)越多的外國(guó)人涌入中國(guó)，想借助自身的語(yǔ)言優(yōu)勢(shì)在此領(lǐng)域分一杯羹。這主要表現(xiàn)為以下兩種情況：一是在語(yǔ)言學(xué)校、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)內(nèi)非法就業(yè)。根據(jù)國(guó)家外國(guó)專家局頒布的《聘請(qǐng)外國(guó)專家單位資格認(rèn)可》，目前對(duì)各類學(xué)校聘請(qǐng)外教實(shí)行行政許可制度，但實(shí)際工作中，普遍存在審批條件嚴(yán)格、審批周期長(zhǎng)的情況，特別是新辦的學(xué)?；驒C(jī)構(gòu)，根據(jù)規(guī)定應(yīng)運(yùn)行一年以上，在教師、生源和教學(xué)秩序基本穩(wěn)定后，方可申辦資格認(rèn)可手續(xù)。因此，一些新辦的或者以短期課程為主的語(yǔ)言學(xué)?；蛘吲嘤?xùn)機(jī)構(gòu)往往以招實(shí)習(xí)生的名義非法聘用外籍員工。二是外籍家教等領(lǐng)域外國(guó)人個(gè)人非法就業(yè)。隨著家庭對(duì)教育重視度的不斷提高，外籍家教的市場(chǎng)需求不斷增加，外國(guó)人個(gè)人尋求兼職的非法就業(yè)也不斷增多，外國(guó)留學(xué)生是此類非法就業(yè)案主要群體。雖然新的出境入境管理法增加了外籍留學(xué)生勤工助學(xué)的規(guī)定，但實(shí)際操作中由于牽涉到學(xué)校、教育部門(mén)以及簽證機(jī)關(guān)等多機(jī)構(gòu)的審核，外籍留學(xué)生為了避免麻煩、節(jié)省成本，仍然會(huì)選擇以非法就業(yè)的方式從事家教工作。

（二）服務(wù)行業(yè)類

此類非法就業(yè)主要集中在娛樂(lè)場(chǎng)所、餐飲、家政等領(lǐng)域，表現(xiàn)為外籍人員從國(guó)外持旅游或訪問(wèn)簽證入境，在華從事與簽證種類不符的就業(yè)行為。例如，外籍演出人員為了避稅、避免被公司抽成等原因，不按照規(guī)定要求通過(guò)經(jīng)紀(jì)公司辦理文廣批文等相應(yīng)手續(xù)就進(jìn)行非法演出。再比如困擾出入境部門(mén)多年的“菲傭”（菲律賓籍人員從事家政服務(wù)）現(xiàn)象。按照原規(guī)定，外籍人員不得受聘從事家政服務(wù)。2015年7月公安部為支持上?？苿?chuàng)中心建設(shè)推出了一系列新政，其中一條即在一定程度上承認(rèn)了“菲傭”的合法地位，但相關(guān)條件較為苛刻①確符合認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的外籍人才，在獲得永久居留資格或持有工作類居留許可后，可以申請(qǐng)為聘雇的外籍家政服務(wù)人員辦理私人事務(wù)類居留許可。每個(gè)家庭可以聘雇1名外籍家政服務(wù)人員。申請(qǐng)時(shí)，家政服務(wù)人員需提交雇用合同，提供經(jīng)濟(jì)擔(dān)保、人身保險(xiǎn)及健康證明。上海市公安局出入境管理局電子政務(wù)平臺(tái)：http://crj.police.sh.cn/kczx_page.jsp ggbh=1000000011．最后訪問(wèn)日期：2016年10月2日。。因此，不排除部分雇主為了“避免麻煩”或者是資格不夠但有聘用菲傭的意愿，而繼續(xù)選擇以違法的方式雇用相應(yīng)外國(guó)人。

（三）勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)類

此類非法就業(yè)行為是近幾年在上海逐步出現(xiàn)的，也是“推拉理論”的典型表現(xiàn)。此類非法就業(yè)的外國(guó)人主要涉及越南、柬埔寨、緬甸等中國(guó)毗鄰國(guó)家的人員。主要原因包括：一是企業(yè)為了降低用工成本。隨著我國(guó)勞動(dòng)者權(quán)益保障制度的不斷完善，與之相對(duì)應(yīng)的勞動(dòng)密集型企業(yè)用工成本則不斷提高，雇用此類勞動(dòng)者可以減少工資、社保等一系列成本。二是相關(guān)外國(guó)人愿意接受這樣的工作。對(duì)此類外國(guó)人來(lái)說(shuō)，本國(guó)就業(yè)機(jī)會(huì)較少、自身又缺乏技術(shù)，在中國(guó)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)，其相關(guān)工資待遇（尤其算上貨幣利率）比其國(guó)內(nèi)高出較多，因此即使明知自身權(quán)益可能受到侵害仍然愿意從事相關(guān)工作，此類問(wèn)題不僅在上海，在同樣經(jīng)濟(jì)條件較發(fā)達(dá)的珠江三角洲也較為明顯。三是非法就業(yè)與非法入境、非法居留相聯(lián)系。由于此類人員有部分是通過(guò)非法入境、非法居留的方式在華居留、工作，工廠就是其掩蓋其違法行為的庇護(hù)場(chǎng)所，相應(yīng)查處工作很難開(kāi)展。因此在推拉作用的合力下，相關(guān)非法就業(yè)行為數(shù)量近幾年增長(zhǎng)較為明顯，其潛在社會(huì)危害性也較大。

三、外國(guó)人非法就業(yè)查處工作的難點(diǎn)

外國(guó)人非法就業(yè)查處工作本身與外國(guó)人非法就業(yè)行為規(guī)避力度是相互刺激、螺旋式上升的。對(duì)外國(guó)人來(lái)說(shuō)，其規(guī)避查處的經(jīng)驗(yàn)不斷增加、相應(yīng)的外部援助也越來(lái)越多，對(duì)查處部門(mén)來(lái)說(shuō)，工作難度也越來(lái)越大、程序越來(lái)越復(fù)雜。

（一）非法就業(yè)形式向多元化發(fā)展

隨著經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展，我國(guó)對(duì)外國(guó)人入境資格要求也在不斷降低，外國(guó)人的超國(guó)民待遇在向國(guó)民待遇轉(zhuǎn)化的同時(shí)，也導(dǎo)致外國(guó)人對(duì)中國(guó)的就業(yè)市場(chǎng)參與度不斷提高。非法就業(yè)形式也在向多元化方向發(fā)展。較為典型的就是勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域外國(guó)人非法就業(yè)情況的不斷增多。

非法就業(yè)向多元化方式發(fā)展給查處工作帶來(lái)的難度主要體現(xiàn)在對(duì)非法行為的發(fā)現(xiàn)。對(duì)非法行為的發(fā)現(xiàn)是查處的首要步驟，如果非法行為本身很難被發(fā)現(xiàn)就談不上后期的查處。其中的問(wèn)題主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是利益的交換使得非法就業(yè)的雇主和雇員形成攻守同盟。即提供非法就業(yè)的企業(yè)與違法外國(guó)人作為同一利益方而共同規(guī)避監(jiān)管機(jī)關(guān)的查處，此處的監(jiān)管機(jī)關(guān)不僅包括負(fù)責(zé)查處的出入境管理部門(mén)，也包括工商、稅務(wù)等企業(yè)經(jīng)營(yíng)監(jiān)管單位，最終導(dǎo)致非法就業(yè)行為隱藏度越來(lái)越深。二是缺乏查處的社會(huì)基礎(chǔ)。外籍家教、家政等服務(wù)行業(yè)受益者是社會(huì)民眾，而且更多是有一定社會(huì)地位和經(jīng)濟(jì)能力的階層，很多時(shí)候在社會(huì)上具有一定的話語(yǔ)權(quán)，查處工作一旦出現(xiàn)偏差很有可能引發(fā)相應(yīng)的社會(huì)矛盾，使得以后工作的開(kāi)展變得被動(dòng)。

（二）非法就業(yè)查處力量單薄

目前非法就業(yè)的查處工作雖然已經(jīng)得到重視，但仍然與不斷增加的違法行為原發(fā)數(shù)不相適應(yīng)。同時(shí)，非法就業(yè)的查處工作是一項(xiàng)綜合性社會(huì)管理工作，僅僅依靠出境入境管理法所規(guī)定的罰款是很難根本上改變當(dāng)前的狀況。

當(dāng)前非法就業(yè)查處工作隊(duì)伍方面存在的兩個(gè)問(wèn)題主要體現(xiàn)在：一是查處力量的絕對(duì)性不足，主要表現(xiàn)為專業(yè)力量投入較少。目前非法就業(yè)的查處主體是公安機(jī)關(guān)出入境管理部門(mén)，以上海為例，作為全國(guó)范圍內(nèi)非法就業(yè)查處工作名列前茅的地區(qū)，非法就業(yè)查處工作是作為公安出入境管理部門(mén)中的案件調(diào)查部門(mén)——外國(guó)人“三非”查處工作組中的一部分，從其位階就可看出其專業(yè)力量配備的不足。二是查處力量的相對(duì)性不足，主要表現(xiàn)為非法就業(yè)查處工作的專業(yè)性力量不足。由于非法就業(yè)查處力量（非查處主體）涉及工商、稅務(wù)、社保等部門(mén)，即使在出入境管理部門(mén)內(nèi)部也涉及外國(guó)人證件簽發(fā)部門(mén)、案件調(diào)查部門(mén)、外國(guó)人管理部門(mén)的分工配合。但目前相關(guān)部門(mén)的力量沒(méi)有得到整合，導(dǎo)致很難發(fā)現(xiàn)和有效查處相關(guān)非法行為。

（三）非法就業(yè)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不清晰

非法就業(yè)查處行為本身為行政執(zhí)法行為，在建設(shè)法治社會(huì)的背景下，認(rèn)真把握好法律規(guī)定的構(gòu)成要件和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)才能達(dá)到執(zhí)法效果，通過(guò)相應(yīng)的執(zhí)法行為引導(dǎo)外國(guó)人遵守法律。

但是由于《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》等相關(guān)法律對(duì)非法就業(yè)的規(guī)定較為籠統(tǒng)，導(dǎo)致執(zhí)法部門(mén)在查處非法就業(yè)時(shí)可能出現(xiàn)瑕疵和引起后期法律爭(zhēng)議。就已經(jīng)出現(xiàn)的相關(guān)行政訴訟案件來(lái)看，非法就業(yè)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)中關(guān)于非法就業(yè)中的執(zhí)法依據(jù)、“就業(yè)”行為的認(rèn)定等均已出現(xiàn)過(guò)法律爭(zhēng)議。執(zhí)法部門(mén)對(duì)部分行政爭(zhēng)議已通過(guò)減輕處罰甚至取消處罰等方式進(jìn)行了變通處理，問(wèn)題雖然已經(jīng)得到解決，但認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的模糊點(diǎn)依然存在。

認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的模糊不僅削弱了非法就業(yè)的查處力度，更有可能束縛執(zhí)法力量的查處工作，導(dǎo)致對(duì)一些行為本來(lái)就不合法的外國(guó)人通過(guò)增加行政程序、行政成本的方式最終降低了處罰力度，最終形成執(zhí)法機(jī)關(guān)“選擇性執(zhí)法”的不良格局。

（四）相關(guān)工作機(jī)制不完善

外國(guó)人“三非”查處工作作為當(dāng)前外國(guó)人管理工作的重要組織部分，最終依靠的依然是執(zhí)行人個(gè)體，但是由于相關(guān)工作機(jī)制不完善，很大程度上制約了工作的開(kāi)展和成效。而傳統(tǒng)的“定指標(biāo)”的方式更加使得查處工作成為了完成指標(biāo)的“及格萬(wàn)歲”。

非法就業(yè)的查處工作比起非法入境和非法居留，本身執(zhí)法要求更高，其構(gòu)成要件的復(fù)雜性意味著一起案件要形成一定的證據(jù)鏈才能對(duì)其做出最終的行政處罰。同時(shí)由于對(duì)非法就業(yè)的處罰采取雙罰制，既要處罰就業(yè)的外國(guó)人也要處罰雇傭的公司，實(shí)踐中往往是雇傭的公司提出聽(tīng)證、復(fù)議和訴訟程序，對(duì)監(jiān)管部門(mén)來(lái)說(shuō)是“指標(biāo)”外的工作量①即對(duì)辦案人員來(lái)說(shuō)，雖然偵辦了1起非法就業(yè)案件，但其所要承擔(dān)的工作量可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其偵辦多起非法入境、非法居留等相對(duì)簡(jiǎn)單的案件。，因此有時(shí)會(huì)采取減輕處罰等方式形成“和解”，達(dá)不到查處工作應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)的效果。同時(shí)如果執(zhí)法中出現(xiàn)某個(gè)疏忽可能導(dǎo)致整個(gè)案件查處工作失敗甚至可能影響個(gè)人考評(píng)，最終導(dǎo)致產(chǎn)生“畏難”情緒，這客觀上造成了辦案人員的選擇性忽視和逃避。另外，非法就業(yè)查處工作是一項(xiàng)綜合性工作，部門(mén)間的協(xié)作配合也需要相關(guān)制度進(jìn)行保障。通過(guò)進(jìn)一步完善相關(guān)工作制度，才能有效發(fā)揮現(xiàn)有查處機(jī)制的作用，縮小查處工作與不斷高發(fā)的非法就業(yè)數(shù)量現(xiàn)實(shí)中的差距。

四、對(duì)加強(qiáng)外國(guó)人非法就業(yè)查處工作的建議

外國(guó)人非法就業(yè)現(xiàn)象是中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中的一個(gè)毒瘤，對(duì)國(guó)家社會(huì)秩序穩(wěn)定、國(guó)有稅收管理以及社會(huì)治安綜合治理等都構(gòu)成威脅，針對(duì)非法就業(yè)查處工作中存在的諸多難點(diǎn)，筆者試圖提出一些建議供實(shí)戰(zhàn)部門(mén)參考。

（一）探索新的發(fā)現(xiàn)機(jī)制

目前查處難點(diǎn)之一便是對(duì)非法就業(yè)情況發(fā)現(xiàn)不易，例如，有的企業(yè)不主動(dòng)申報(bào)，雇主與雇員形成“同盟”，通過(guò)打法律擦邊球的形式來(lái)隱瞞非法就業(yè)的事實(shí)等?！吨腥A人民共和國(guó)出境入境管理法》明確了公民、法人或者其他組織有主動(dòng)報(bào)告非法就業(yè)的義務(wù)②詳見(jiàn)《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》第四十五條。，但實(shí)際操作過(guò)程中因?yàn)槿狈ο鄳?yīng)的處罰機(jī)制，很少有單位或個(gè)人做到主動(dòng)報(bào)告。在多元文化糅雜的新時(shí)代，對(duì)某些領(lǐng)域采用誠(chéng)信機(jī)制的效果有時(shí)更優(yōu)于處罰機(jī)制。筆者認(rèn)為，對(duì)企業(yè)實(shí)施出入境系統(tǒng)的備案制度，并每年通過(guò)星級(jí)考核的方式來(lái)審核該企業(yè)下一年外籍員工辦理就業(yè)簽證或商務(wù)簽證的資格，一旦發(fā)現(xiàn)企業(yè)存在非法就業(yè)現(xiàn)象或有違規(guī)不報(bào)告非法就業(yè)情形的可采取降低誠(chéng)信星級(jí)的方式來(lái)予以處罰，此舉目的在于讓所有的企業(yè)都履行《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》中規(guī)定的主動(dòng)報(bào)告義務(wù)，大大有利于對(duì)非法就業(yè)情況的發(fā)現(xiàn)。目前，上海市出入境管理局對(duì)于演出經(jīng)紀(jì)公司已做到逐一備案，即未經(jīng)備案的演出經(jīng)紀(jì)公司不得為演出人員申請(qǐng)就業(yè)簽證，此備案制度極大地減少了演出行業(yè)非法就業(yè)的現(xiàn)象。因此，筆者認(rèn)為，有必要將這種備案制度推廣至所有企業(yè)，探索出一種新的發(fā)現(xiàn)機(jī)制，從源頭上減少非法就業(yè)現(xiàn)象的發(fā)生。

（二）充分利用大數(shù)據(jù)平臺(tái)

對(duì)非法就業(yè)的查處涉及到多個(gè)管理部門(mén)，單獨(dú)依靠公安機(jī)關(guān)的力量查處非法就業(yè)難度較大。隨著大數(shù)據(jù)平臺(tái)的推出，對(duì)比傳統(tǒng)的外國(guó)人管理方式，將數(shù)據(jù)引進(jìn)公安實(shí)戰(zhàn)中能起到事半功倍的效果。在最早的移民國(guó)家中，整合各部門(mén)信息對(duì)移民者或臨時(shí)入境人員進(jìn)行管理的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。如日本自2012年7月9日起實(shí)施外國(guó)人“在留卡”制度，通過(guò)強(qiáng)化管理打擊外國(guó)人非法就業(yè)。法律規(guī)定雇主檢查應(yīng)聘外國(guó)人的在留卡，以確認(rèn)對(duì)方有資格在日本就業(yè)，卡片正反面印有持卡人的身份信息，包括就業(yè)資格和居留期限，內(nèi)嵌集成電路（IC）芯片，儲(chǔ)存外國(guó)人自入境來(lái)的各種信息。如果雇用不具備在日本就業(yè)資格的外國(guó)人，雇主可能面臨最多3年監(jiān)禁或最多300萬(wàn)日元（3.76萬(wàn)美元）罰款。我國(guó)的外國(guó)人管理工作不僅僅牽涉公安管理部門(mén)，還牽涉到外事、工商、教育等部門(mén)，傳統(tǒng)的發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后再去探尋根源的辦案方式在瞬息萬(wàn)變的信息社會(huì)顯得相對(duì)滯后，若我們能夠充分利用大數(shù)據(jù)平臺(tái)，外國(guó)人自入境后相關(guān)信息便被輸入邊防檢查數(shù)據(jù)系統(tǒng)，在華居住信息被采集到派出所實(shí)有人口管理系統(tǒng)，在華工作生活信息被采集到相應(yīng)的工商、教育等部門(mén)信息系統(tǒng)，而這些數(shù)據(jù)系統(tǒng)又能夠相互鏈接并且形成大數(shù)據(jù)平臺(tái)，這不僅便于出入境管理部門(mén)在查處非法就業(yè)行為時(shí)能夠通過(guò)相關(guān)的數(shù)據(jù)信息迅速形成證據(jù)鏈，還有利于出入境管理部門(mén)日常工作中通過(guò)系統(tǒng)定期篩選數(shù)據(jù)并采取措施，從而杜絕非法就業(yè)現(xiàn)象的發(fā)生。

（三）調(diào)整內(nèi)部工作機(jī)制

作為直接管理外國(guó)人在華生活的基層派出所是外國(guó)人非法就業(yè)查處過(guò)程中的重要部門(mén)，目前的工作機(jī)制存在兩種方式，一種是由基層派出所發(fā)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)的非法就業(yè)現(xiàn)象，并報(bào)上級(jí)公安機(jī)關(guān)，這種情況一般證據(jù)相對(duì)充足，有利于對(duì)非法就業(yè)行為的定性；另一種是出入境管理部門(mén)在簽證受理過(guò)程中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，再采取倒查的方式來(lái)查處。兩種工作機(jī)制在實(shí)際工作中并存，但后者數(shù)量占據(jù)的比例更大，究其原因，基層派出所事務(wù)眾多，外國(guó)人管理工作只占據(jù)冰山一角，再加上“多做多錯(cuò)”的錯(cuò)誤觀念，往往不能發(fā)揮出基層外國(guó)人管理工作的重要作用。廣州作為外國(guó)人特別是非洲籍外國(guó)人較為集中的地方，其在外國(guó)人管理方面有著一些先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，如廣東省2011年1月21日通過(guò)了《廣東省外國(guó)人管理服務(wù)暫行規(guī)定》，規(guī)定外國(guó)人居住較多的街道（社區(qū)）可以建立社區(qū)綜合管理服務(wù)隊(duì)伍，維護(hù)社區(qū)秩序。①《廣東省外國(guó)人管理服務(wù)暫行規(guī)定》第四十五條。因此，將外國(guó)人管理與社區(qū)警務(wù)工作緊密聯(lián)系起來(lái)，充分發(fā)揮社區(qū)作用，將外國(guó)人納入實(shí)有人口管理系統(tǒng)，讓外國(guó)人管理、外地人管理、本市居民管理在派出所的日常社區(qū)管理中占據(jù)同等地位，并輔以相應(yīng)的工作指標(biāo)，化被動(dòng)為主動(dòng)，有利于降低公安機(jī)關(guān)的查處成本，提高查處效率。

（四）完善相關(guān)法律規(guī)定

從上海出現(xiàn)的幾起有關(guān)非法就業(yè)的訴訟案件來(lái)看，由于出境入境管理法對(duì)非法就業(yè)定性不夠明確，導(dǎo)致非法就業(yè)人員或公司打起了法律的擦邊球。目前國(guó)際移民大國(guó)對(duì)本國(guó)外國(guó)人就業(yè)的管理均有著一整套法律法規(guī)。如美國(guó)有1952年創(chuàng)制的《移民與國(guó)籍法》，后期出臺(tái)的對(duì)移民法內(nèi)容予以補(bǔ)充和完善的《1980年難民法》《1986年移民改革與控制法》《1990年移民法》《1996年非法移民政策改革和移民責(zé)任法》《2004年美國(guó)國(guó)土安全法》等。因此，筆者建議盡快出臺(tái)與出境入境管理法配套的細(xì)則，明確非法就業(yè)的表現(xiàn)方式，將會(huì)對(duì)出入境管理部門(mén)非法就業(yè)的查處工作提供強(qiáng)而有力的法律支撐，避免了打法律擦邊球現(xiàn)象的發(fā)生，亦能降低執(zhí)法成本。

2016年6月13日，中國(guó)提出正式加入國(guó)際移民組織的申請(qǐng)，2016年6月30日國(guó)際移民組織舉行特別理事會(huì)通過(guò)決議批準(zhǔn)中國(guó)政府的加入申請(qǐng)，中國(guó)正式成為該國(guó)際組織的成員國(guó)。中國(guó)加入國(guó)際移民組織順應(yīng)了國(guó)際移民大趨勢(shì)，也意味著中國(guó)將吸納更多的外國(guó)人來(lái)華就業(yè)、定居。隨之對(duì)外國(guó)人在華管理的工作難度也不斷提升，從最早輸入的都是高層次技術(shù)人才到現(xiàn)在輸入的人員涉及各個(gè)行業(yè)層次，外國(guó)就業(yè)人員參差不齊的情況給外國(guó)人管理工作帶來(lái)挑戰(zhàn)，非法就業(yè)查處工作任重而道遠(yuǎn)，需要我們?cè)趯?shí)際工作中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，充分運(yùn)用現(xiàn)代科技手段，糅合多部門(mén)力量，合力做好外國(guó)人管理工作。

Briefly Analyze Difficulties of Handling Alien-Related Illegal Employment and Suggestions

Xu Jie, Yu Shuai
（Shanghai Police College, Shanghai 200137, China; Shanghai Pudong People’s Government, Shanghai 200135, China）

Nowadays, the national and local governments attach gradual importance to “Three Alien-Related Is (illegal entry, illegal residence and illegal employment)”. Shanghai, as a glass case, has made great achievements in handling alien-related illegal employment but has its own problems. As such, suggestions made for functional departments to strengthen and perfect their work include exploring new mechanisms of discovering such cases, amending relevant legal provisions and making advantage of the big data platform to restructure internal working mechanisms and etc.

Management of Aliens; Illegal Employment; Difficulty

D631

A

1008-5750(2017)02-0046-(07)

10.13643/j.cnki.issn1008-5750.2017.02.006

2016-11-20 責(zé)任編輯：何銀松

徐潔，女，上海公安高等?？茖W(xué)?；A(chǔ)部涉外警務(wù)教研室中級(jí)教官，法律碩士；于帥，男，上海市浦東新區(qū)人民政府辦公室副主任科員，法律碩士。