韓國低生育時(shí)代的社會(huì)福利模式創(chuàng)新

（韓）李奉柱

·社會(huì)保障國際比較·

韓國低生育時(shí)代的社會(huì)福利模式創(chuàng)新

（韓）李奉柱

低生育率與人口高齡化已成為韓國日益嚴(yán)重的社會(huì)問題。近年來，韓國出現(xiàn)了超低生育率現(xiàn)象（總和生育率低于1.2）。這種從未有過的低生育現(xiàn)象將會(huì)給韓國經(jīng)濟(jì)社會(huì)各方面帶來重大影響。為應(yīng)對低生育率導(dǎo)致的危機(jī)，韓國政府應(yīng)出臺(tái)更為積極的社會(huì)福利政策。由于兒童數(shù)量代表著未來勞動(dòng)人口數(shù)量，所以對于一個(gè)兒童數(shù)量不斷減少的國家而言，應(yīng)更加注重每一個(gè)兒童的社會(huì)價(jià)值。因此，韓國政府應(yīng)加大對所有兒童的人力資本投資以實(shí)現(xiàn)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。筆者將“包容性增長”作為新型社會(huì)福利模式的核心內(nèi)容以應(yīng)對低生育問題。具體政策建議如下：第一，加大對兒童的人力資本投資；第二，出臺(tái)基于就業(yè)崗位的生產(chǎn)性福利政策；第三，制定以資產(chǎn)為本的社會(huì)福利政策。

低生育；包容性增長；社會(huì)福利

一、緒論

韓國的低生育與高齡化問題日益嚴(yán)峻。從總和生育率①總和生育率是指一個(gè)國家或地區(qū)的女性在育齡期間（15—49歲），每個(gè)女性平均生育的子女?dāng)?shù)。來看，韓國已在1984年下降到2以下，2005年下降到歷史最低的1.08。之后，韓國的總和生育率雖有增加，但2013年和2014年分別只有1.19和1.21，依然處于嚴(yán)重的低生育行列。在所有OECD國家中，韓國的總和出生率也處于最低位置。②參見??????:《?3? ???·???? ????, 2016-2020》, 2016?.

盡管目前的生育率對維持人口數(shù)量影響程度不大，但因經(jīng)濟(jì)增長與醫(yī)療技術(shù)進(jìn)步所帶來的預(yù)期壽命延長，使得韓國正迅速進(jìn)入超高齡社會(huì)。數(shù)據(jù)顯示，韓國預(yù)計(jì)在2019年進(jìn)入高齡社會(huì)（65歲以上人口占總?cè)丝诘?4%以上），2026年將步入超高齡社會(huì)（65歲以上人口比例達(dá)到20%）。因此，韓國也成為了工業(yè)化國家中人口老齡化速度最快的國家之一。

低生育與高齡化問題從各方面影響著韓國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)。核心生產(chǎn)人口（25—49歲）急劇減少與老年撫養(yǎng)費(fèi)增加會(huì)減少民間消費(fèi)與投資，同時(shí)也會(huì)促使醫(yī)療及福利支出增加，而且從長期來看將會(huì)出現(xiàn)增長潛力下行的“人口懸崖”①人口懸崖，又稱人口峭壁，是美國財(cái)經(jīng)學(xué)家哈瑞·丹特提出的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，指出生率下降和老齡化加劇同時(shí)出現(xiàn)的現(xiàn)象。問題。②參見???:《??? ? ???? ??? ??? ??? ???》, ???????, 2009?.

低生育問題從根本上可以通過“提高生育率并增加經(jīng)濟(jì)活動(dòng)參與”等政策予以解決。然而，雖然找到解決問題的政策如此簡單，但由于上述兩種政策均會(huì)給女性增加較大負(fù)擔(dān)，所以依然不易實(shí)施。一般情況下，隨著經(jīng)濟(jì)增長與社會(huì)發(fā)展，越來越多的女性會(huì)參與到社會(huì)活動(dòng)中，而與此相伴隨的是生育率下降，這是很多發(fā)達(dá)國家此前經(jīng)歷的普遍現(xiàn)象。近年來，韓國政府為應(yīng)對低生育與高齡化問題提出了各種政策，③參見??????:《?3? ???·???? ????, 2016-2020》, 2016?.但這些政策卻尚未健全。

為了真正扭轉(zhuǎn)低生育趨勢，首先應(yīng)明確問題產(chǎn)生的根本原因。例如，如果導(dǎo)致低生育問題的根本原因在于嬰幼兒保育，那么增加保育設(shè)施并提高嬰幼兒保育費(fèi)是有效的政策。然而，如果原因不在于此，那么出臺(tái)這些政策將難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。從2006年到2015年，韓國政府為應(yīng)對低生育問題投入了約80兆韓元，但很多觀點(diǎn)認(rèn)為如此巨大的投入并沒有明顯提高韓國的生育率，由此認(rèn)為現(xiàn)行政策存在偏離，并沒有找到低生育問題出現(xiàn)的根本原因。

為了解決低生育問題，不應(yīng)采用以往僅僅鼓勵(lì)生育的模式，而應(yīng)營造出生的每一名兒童都幸福、生育子女也幸福的社會(huì)氛圍，為此需要出臺(tái)更加積極的福利政策。本文試圖探究低生育社會(huì)所需要的新型社會(huì)福利模式，文章結(jié)構(gòu)如下：第二部分是對新型社會(huì)福利模式的展望；第三部分提出了構(gòu)建新型福利模式的政策建議；第四部分為結(jié)論。

二、包容性增長下的新型社會(huì)福利模式

（一）包容性增長的概念

包容性增長作為緩解不平等并追求可持續(xù)發(fā)展的新型福利政策模式，主要由OECD國家提出。④參見OECD, All on Board: Making Inclusive Growth Happen, OECD Publishing, 2015.由于2008年全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)導(dǎo)致的不平等和階層之間的矛盾最終可能成為影響可持續(xù)發(fā)展的嚴(yán)重社會(huì)問題，所以包容性增長理念備受重視。為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，須緩解不平等問題，讓更多的人公平合理地分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。

所謂包容性增長，是指擺脫以往以經(jīng)濟(jì)增長為中心的“慣性思維”，通過提高社會(huì)成員的生活質(zhì)量并消除社會(huì)中各種不平等問題，追求階層之間的公平分配。為了實(shí)現(xiàn)包容性增長，最為重要的是保障機(jī)會(huì)公平。通過給所有社會(huì)階層提供促進(jìn)收入增長的公平機(jī)會(huì)、平等分配經(jīng)濟(jì)增長成果，從而使其付出最終有助于收入增長。

比起結(jié)果平等，包容性增長更加注重機(jī)會(huì)公平。為消除貧困的代際傳遞、實(shí)現(xiàn)階層向上流動(dòng)，需要努力構(gòu)建機(jī)會(huì)公平的社會(huì)。包容性增長政策的最終目標(biāo)是通過保障機(jī)會(huì)公平，促進(jìn)階層向上流動(dòng)并最終形成以中產(chǎn)階級(jí)為主體的可持續(xù)性社會(huì)。

從個(gè)體層面來說，機(jī)會(huì)公平是指賦予能夠最大限度發(fā)揮個(gè)人潛力與意志的機(jī)會(huì)，保障每個(gè)人都能夠以己之能而有尊嚴(yán)地存活于世。就社會(huì)層面而言，機(jī)會(huì)公平是指為社會(huì)成員實(shí)現(xiàn)階層向上流動(dòng)提供必要條件。機(jī)會(huì)公平的制度安排能夠?qū)崿F(xiàn)所有社會(huì)成員公平地向上流動(dòng)，最終構(gòu)成以中產(chǎn)階級(jí)為主體的社會(huì)階層結(jié)構(gòu)。公平地流動(dòng)不是促使某個(gè)群體向上流動(dòng)的同時(shí)而導(dǎo)致另一群體向下流動(dòng)的“零和博弈”方式，而是通過所有成員的向上流動(dòng)，最終實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)以中產(chǎn)階級(jí)為主體的政策目標(biāo)。

保障機(jī)會(huì)公平并實(shí)現(xiàn)社會(huì)階層向上流動(dòng)的最終目標(biāo)是促進(jìn)社會(huì)整合。然而，未能實(shí)現(xiàn)機(jī)會(huì)公平而導(dǎo)致部分社會(huì)階層向下流動(dòng)的社會(huì)必然出現(xiàn)兩極分化，而兩極分化的社會(huì)又是分裂與矛盾加深的社會(huì)，這種社會(huì)無法實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，但中產(chǎn)階層為主體的社會(huì)是增長潛力高且可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)。因此，我們向往的包容性增長的最終目標(biāo)是構(gòu)建一個(gè)機(jī)會(huì)公平、社會(huì)階層向上流動(dòng)、中產(chǎn)階層為主體、增長潛力高的“整合性”社會(huì)。

（二）包容性增長與人力資本投資

對人力資本的預(yù)防性投資是保障機(jī)會(huì)公平的包容性增長政策最重要的制度安排。阻止貧困世代相傳的社會(huì)政策注重增加對人力資本進(jìn)行投資，強(qiáng)調(diào)對貧困與社會(huì)兩極分化問題的預(yù)防性介入。擺脫以往只重視對結(jié)果而進(jìn)行的后續(xù)性、剩余性和消極性介入方式，這種介入方式更加強(qiáng)調(diào)通過對預(yù)防性人力資本進(jìn)行積極投資，以實(shí)現(xiàn)所有經(jīng)濟(jì)參與主體競爭機(jī)會(huì)的公平。這并不是否定后續(xù)介入的必要性，而是將社會(huì)介入的重心轉(zhuǎn)移到通過預(yù)先投資來保障機(jī)會(huì)公平，長期性的后續(xù)介入依然必要。

在經(jīng)濟(jì)增長與社會(huì)發(fā)展過程中，人力資本是最重要的增長動(dòng)力。尤其是為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，人力資本的積累必不可少。①參見James Heckman, Alan Krueger, Inequality in America: What Role for Human Capital Policies? Cambridge, MA,The MIT Press, 2004.20世紀(jì)60年代，Becker和Schultz等經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出的人力資本理論是以人力資本與實(shí)物資本為相同性質(zhì)的資本為前提，即人力資本和實(shí)物資本一樣，可通過投資予以積累。②??????:《?? ???? ???? ??? ?? ??》, 《????? ??》, 2002? ?8? 39-75?.其中，對人力資本進(jìn)行投資的代表性方式是教育與培訓(xùn)，而教育和培訓(xùn)的重點(diǎn)是基本能力，這是成功最重要的因素。這些基本能力不僅包括認(rèn)知能力，還包含耐力、動(dòng)機(jī)、自制力等非認(rèn)知能力。通過教育與培訓(xùn)對人力資本進(jìn)行投資可以提升個(gè)人的生產(chǎn)能力并實(shí)現(xiàn)收入增長。應(yīng)看到，為增進(jìn)人力資本而投資的資源并不是消費(fèi)，而是為提高未來生產(chǎn)能力采取的經(jīng)濟(jì)投資行為。根據(jù)這種投資形成的人力資本對收入產(chǎn)生影響，低水平的投資會(huì)導(dǎo)致低水平人力資本，這又會(huì)導(dǎo)致低收入。相反，高水平的投資會(huì)增加人力資本，進(jìn)而帶來高收入。

如果將人力資本投資完全歸結(jié)為個(gè)人選擇問題，那么為增加人力資本低的群體的人力資本投資則缺乏社會(huì)介入的根據(jù)。投資于人力資本的群體為了未來的高收益而減少當(dāng)前消費(fèi)，而未對人力資本投資的群體則更享受當(dāng)前的消費(fèi)，兩者之間只有當(dāng)前消費(fèi)與未來消費(fèi)的時(shí)差，享受的終身收入是相同的。然而，其中的問題是對人力資本的投資，尤其是幼年時(shí)期的投資主要由家庭承擔(dān)。關(guān)于人力資本投資不平等的原因可以用“信貸約束”（Credit Constraints）概念解釋。在理想的情況下，所有家庭對教育資源的投資持續(xù)到邊際報(bào)酬（Marginal Return）與貼現(xiàn)率（Discount Rate）相同為止，所有家庭具有相同條件的信貸能力，而且對投資的貼現(xiàn)率也相同。但是，對于教育與培訓(xùn)的投資并不是在理想的世界產(chǎn)生的。由于貧困家庭有信貸約束，因此會(huì)比富裕家庭承擔(dān)更高的利率。也就是說，由于貧困家庭對未來的投資費(fèi)用高，所以會(huì)導(dǎo)致這些家庭對兒童的人力資本投資可能會(huì)減少。①參見David Ellwood, Thomas Kane, Who Is Getting a College Education? Family Background and the Growing Gaps in Enrollment, in Sheldon Danziger, Jane Waldfogel (eds.), Securing the Future: Investing in Children from Birth to College, New York, Russell Sage, 2000.

多項(xiàng)實(shí)證研究結(jié)果表明，家庭經(jīng)濟(jì)背景對人力資本形成的影響大。對于社會(huì)階層低的群體的社會(huì)流動(dòng)而言，人力資本在導(dǎo)致階層流動(dòng)差距中的影響更大。如果沒有更積極的介入，這種現(xiàn)象會(huì)更加嚴(yán)重。因此，為了解決不平等人力資本的投入所造成的收入不平等問題，尤其是貧困的世代傳遞問題，有必要積極實(shí)施集中于低收入階層為對象的人力資源開發(fā)政策，提高這一群體參與社會(huì)的機(jī)會(huì)公平。

三、低生育時(shí)代的社會(huì)福利政策

（一）加大對兒童的人力資本投資

人力資本開發(fā)與積累會(huì)貫穿于人的整個(gè)生命周期。然而，緩解因貧困導(dǎo)致的人力資本缺失的最好時(shí)機(jī)是什么時(shí)候？即人力資本投資回收率最高的時(shí)機(jī)為何時(shí)？ 有研究通過對人力資本投資戰(zhàn)略的各種模式進(jìn)行實(shí)證研究，比較了每個(gè)年齡段的人力資本投資戰(zhàn)略的有效性，發(fā)現(xiàn)幼年時(shí)期尤其是學(xué)齡前期的服務(wù)介入最有效。該研究的理論依據(jù)包括兩個(gè)方面：一是由于從幼年時(shí)期就開始對人力資本進(jìn)行投資，其受益時(shí)間最長，因而總收益率更高；二是幼年時(shí)期開始進(jìn)行人力資本投資，可以自動(dòng)形成人力資本積累的能力，從而產(chǎn)生人力資本積累的“協(xié)調(diào)效應(yīng)”。最近的人力資本研究也強(qiáng)調(diào)生命周期的各階段形成的能力各不相同，而且不同的能力有其相對合適的發(fā)展階段。②參見 Jack Shonko ff, Deborah Phillips, From Neurons to Neighborhoods: The Science of Early Childhood Development, Washington, D. C., National Academy Press, 2000.即如果錯(cuò)過了某種能力理應(yīng)提升的階段，則通過后續(xù)介入也難以提高，而且成本也更高。因此，對人力資本的投資應(yīng)優(yōu)先考慮的是幼年時(shí)期，尤其是在學(xué)齡前期予以投資。

根據(jù)OECD的規(guī)定，對兒童的早期人力資本投資視同公共教育，應(yīng)通過公共財(cái)政予以支持。通過對兒童的早期人力資本投資可以提高一國兒童的健康與未來的教育成就，而且能夠提高勞動(dòng)力市場的人員素質(zhì)并促進(jìn)社會(huì)整合。實(shí)際上，大部分OECD國家的兒童早期人力資本投資都是來源于財(cái)政撥款且范圍很廣泛。在重視市場角色的自由主義國家（如愛爾蘭、荷蘭、英國）也是由政府無償提供對4歲以上兒童的普遍性早期教育。同時(shí)，在美國，有46個(gè)州為4歲兒童提供了由公共財(cái)政給付的教育服務(wù)。

對兒童的投資，尤其是幼年時(shí)期的投資非常重要。盡管如此，韓國對兒童的投資相對較少。與其他OECD國家相比，韓國對有關(guān)兒童、家庭的財(cái)政投入依然很少。根據(jù)OECD的分析，韓國對有關(guān)兒童、家庭的財(cái)政支出占GDP的比重不到1.5%，在OECD國家中屬于最低水平（OECD平均約為2.5%）。另外，比起為家庭提供直接支持的現(xiàn)金或稅額扣除優(yōu)惠政策，韓國提供服務(wù)的比重比其他國家高很多。①參見OECD, Family Database, OECD Publishing, 2014.此外，就兒童保育以外的支出、家庭福利支出以及殘疾人、老年人福利支出的比重而言，OECD國家中殘疾人福利支出占比最大，為20%；其次是老年人福利支出，為20%。相比之下，韓國殘疾人福利支出的占比只有16%、老年人福利支出僅占4%。②參見????????????:《???????? ? ?? ?????? ?? ??》, ?????????,2012?.綜上所述，與OECD其他國家相比，韓國的兒童、家庭福利支出的水平非常低，尤其是兒童保育之外的福利支出（如殘疾人福利、老年人福利）占比非常低。

應(yīng)對低生育時(shí)代的韓國社會(huì)福利政策有必要大規(guī)模增加對兒童的投資。在幼年時(shí)期縮小人力資本的差距，增加起跑線上的公平機(jī)會(huì)是促進(jìn)階層向上流動(dòng)的最有效政策。尤其是對低收入家庭的兒童提供綜合性的保育等集中化服務(wù)最為關(guān)鍵。因此，對于目前政府正在實(shí)施的“Dream Start”項(xiàng)目，有必要提高其質(zhì)量并大幅擴(kuò)大覆蓋范圍。

對于低生育問題嚴(yán)峻的韓國而言，對兒童進(jìn)行投資顯得更為重要。為了解決低生育問題，應(yīng)擺脫以往僅鼓勵(lì)生育的模式，而是要營造出生的每一名兒童都幸福、生育子女也幸福的社會(huì)氛圍，需要出臺(tái)更加積極的福利政策。為此，韓國也有必要檢討為減輕養(yǎng)育兒童的實(shí)際經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)所采取的兒童津貼制度。

兒童津貼是OECD多個(gè)國家為應(yīng)對低生育、高齡化問題并增進(jìn)兒童福利所采取的代表性社會(huì)政策之一。該政策于1926年在新西蘭首次被制度化，法國、加拿大、瑞典、德國、日本等國家先后在1932年、1945年、1947年、1954年、1971年也引進(jìn)了該制度。目前，全球約有90多個(gè)國家實(shí)施了兒童津貼制度，OECD的34個(gè)國家中除韓國、美國、墨西哥、土耳其之外的所有國家都采用了該制度。③??????:《?? ?????? ??? ???》, 《????》, 2015? ?23? 179-206?.

一般情況下，對兒童及家庭的政府投入與生育率有密切關(guān)系。根據(jù)OECD的資料分析，兒童及家庭相關(guān)的政府支出占GDP的比重和生育率有正相關(guān)關(guān)系。④參見OECD, Family Database, OECD Publishing, 2014.即對兒童及家庭投入多的國家，其生育率也高，相反生育率則低。韓國是政府投入少、生育率也低的典型國家。因此，有必要通過引入兒童津貼等制度，大幅增加對兒童的投入來擺脫這種情況。

對兒童的投資不僅限于經(jīng)濟(jì)層面，在健康成長層面的投入也很重要。相關(guān)實(shí)證研究表明，家庭收入與兒童健康發(fā)育存在相關(guān)性的觀點(diǎn)，能夠證明需要加強(qiáng)這方面的投入，尤其是在生命周期的初期更加需要加強(qiáng)預(yù)防性的健康服務(wù)。因此，筆者主張實(shí)施“Health Start項(xiàng)目”⑤Health Start項(xiàng)目是以嬰幼兒為對象的家庭訪問項(xiàng)目。。

根據(jù)上文所述，在幼兒階段進(jìn)行人力資本投資非常重要。在兒童的整個(gè)發(fā)育過程中，早期非常重要，而且父母在營造兒童的生活環(huán)境中扮演著至關(guān)重要的角色。包括懷孕、分娩期在內(nèi)，嬰幼兒期的健康是兒童認(rèn)知、情緒、社會(huì)性表達(dá)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。尤其是懷孕期間和分娩之后是兒童與家人最需要幫助的時(shí)期，此時(shí)親自去他們所住的地方提供服務(wù)最為有效。家庭訪問服務(wù)能夠通過考察服務(wù)對象的居住環(huán)境，提供更加適合家庭需求的服務(wù)。

0—5歲這一階段的兒童，已開始身體、認(rèn)知、情緒及社會(huì)性表達(dá)的發(fā)展。因此，對這一時(shí)期的兒童介入服務(wù)應(yīng)從產(chǎn)前管理開始。懷孕時(shí)應(yīng)提供營養(yǎng)和空間環(huán)境、醫(yī)療呵護(hù)等，出生后應(yīng)注意兒童健康。根據(jù)父母與主要養(yǎng)育者的角色和態(tài)度形成穩(wěn)定的依戀關(guān)系，對此需要給予教育與關(guān)心。此階段的家庭訪問服務(wù)應(yīng)支持作為兒童最重要成長環(huán)境的家庭。此外，這可以從兒童成長期的危險(xiǎn)因素方面給予兒童保護(hù)。根據(jù)經(jīng)驗(yàn)研究表明，這種項(xiàng)目對兒童的社會(huì)情緒發(fā)達(dá)、母子母女之間的依戀、母親的精神健康等有積極作用。

（二）出臺(tái)基于就業(yè)崗位的生產(chǎn)性福利政策

根據(jù)“包容性增長”的概念，社會(huì)福利政策的核心并不是“授人以魚”，而是“授人以漁”。為了實(shí)現(xiàn)福利制度的可持續(xù)，必須樹立以實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)者自立為目標(biāo)的就業(yè)崗位福利概念。就業(yè)崗位福利的核心在于創(chuàng)造好的就業(yè)崗位并通過這些就業(yè)崗位實(shí)現(xiàn)自立。為了增強(qiáng)勞動(dòng)者就業(yè)的積極性，應(yīng)進(jìn)一步完善目前正在實(shí)施的EITC（勞動(dòng)所得稅抵免）制度，激發(fā)低收入家庭參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的動(dòng)力。與單職工家庭相比，雙職工家庭的勞動(dòng)所得稅抵免的繳納范圍有必要擴(kuò)大，由此引導(dǎo)家庭中的其他勞動(dòng)者（如女性等）積極就業(yè)。雖然擺脫貧困并使人實(shí)現(xiàn)自立的政策很重要，但預(yù)防下滑到貧困階層的政策也非常必要。短期來看，因經(jīng)濟(jì)危機(jī)而淪落為貧困階層的中產(chǎn)者與原來的就業(yè)貧困階層在采用擴(kuò)大就業(yè)崗位的政策時(shí)，需要建立新型的自立工作模式，即整合自立項(xiàng)目、就業(yè)崗位、小額信貸的雇傭支援制度等（暫稱“自立支援制度”）。此外，應(yīng)增強(qiáng)失業(yè)補(bǔ)貼在雇傭服務(wù)、再就業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)能力開發(fā)等“積極勞動(dòng)力市場政策（Active Labor Market Policy）”中的作用。

為了解決勞動(dòng)力市場就業(yè)崗位稀缺問題，應(yīng)通過發(fā)展社會(huì)福利服務(wù)行業(yè)以增加就業(yè)崗位。在社會(huì)服務(wù)行業(yè)（Human Service），半熟練、低熟練的人容易就業(yè)，韓國的社會(huì)服務(wù)行業(yè)還有巨大的增長潛力。通過擴(kuò)大兒童保育、老人照看、咨詢服務(wù)等新的社會(huì)服務(wù)需求，可創(chuàng)造大量新的就業(yè)機(jī)會(huì)。通過提供就業(yè)機(jī)會(huì)以及增加對社會(huì)服務(wù)行業(yè)的投資，有利于實(shí)現(xiàn)福利提高與經(jīng)濟(jì)增長的良性循環(huán)。為了完善社會(huì)服務(wù)行業(yè)的雇傭政策，應(yīng)建立以雇傭促進(jìn)戰(zhàn)略、雇傭維持戰(zhàn)略、人力資源培養(yǎng)戰(zhàn)略為主體的綜合性體系，并鼓勵(lì)社會(huì)福利服務(wù)部門創(chuàng)造新崗位并實(shí)現(xiàn)制度化。

進(jìn)入高齡化時(shí)代，創(chuàng)造適應(yīng)老年人就業(yè)的勞動(dòng)環(huán)境也是重要的政策方向。具體而言，短期來看，應(yīng)將自愿延遲退休年齡問題制度化，保障老年人的勞動(dòng)權(quán)利。長期來看，為了延長老年人的健康壽命，需要進(jìn)一步完善預(yù)防性醫(yī)療服務(wù)體系。另外，應(yīng)營造適應(yīng)高齡者的就業(yè)環(huán)境，支持老年人俱樂部、老人福利院、大韓老人會(huì)等創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，同時(shí)，有必要修改《老齡人雇傭促進(jìn)法》。

（三）制定以資產(chǎn)為本的社會(huì)福利政策

以往的社會(huì)福利政策主要聚焦于收入支持。然而，以生活支持為主的福利政策難以提升受助對象的自立能力。最近的研究表明，資產(chǎn)積累是實(shí)現(xiàn)自立的重要手段，即通過資產(chǎn)積累能夠?yàn)閷?shí)現(xiàn)自立打下良好基礎(chǔ)。

在人均預(yù)期壽命延長而導(dǎo)致退休時(shí)間增長的情況下，為了提高個(gè)人為養(yǎng)老而進(jìn)行的自主性儲(chǔ)蓄，有必要將現(xiàn)行的個(gè)人稅收優(yōu)惠方式轉(zhuǎn)換為以家庭為單位的稅收優(yōu)惠方式，并重新評估擴(kuò)大對養(yǎng)老儲(chǔ)蓄的稅收支持方案。此外，針對家庭主婦等無收入配偶加入國民年金問題，允許有收入配偶的應(yīng)稅收入享受保險(xiǎn)費(fèi)扣除的優(yōu)惠政策也有激勵(lì)效果。與此同時(shí)，應(yīng)改善針對低收入階層的貸款制度，積極改進(jìn)資產(chǎn)擁有標(biāo)準(zhǔn)和支持金額，以此促進(jìn)這一群體的資產(chǎn)積累。與此類似，也可思考針對個(gè)體經(jīng)營者的資產(chǎn)積累方案。

另外，構(gòu)建低收入家庭的兒童發(fā)展賬戶（Child Development Account）也需引起重視。兒童發(fā)展賬戶是指兒童的家長或監(jiān)護(hù)人以兒童的名義儲(chǔ)蓄一定金額（一般到18歲），而政府也匹配相同金額，待兒童成長到18歲以后方能提取并使用，這筆資金將成為兒童成人后的第一筆寶貴資產(chǎn)。目前，這一政策僅覆蓋韓國一部分福利機(jī)構(gòu)內(nèi)兒童和低收入階層的兒童，但有必要擴(kuò)大這一政策的覆蓋范圍。以國外為例，這種政策不僅能夠?yàn)槿鮿蓦A層的兒童成年后提供一筆寶貴資金，還能有效增強(qiáng)父母的自立意志，①參見 Mark Schreiner, Michael Sherraden, Can the Poor Save? Saving and Asset Building in Individual Development Accounts, Piscataway, N. J., Transaction, 2006.即為子女的未來進(jìn)行儲(chǔ)蓄不僅可以增強(qiáng)子女對未來的信心，也能以此作為激勵(lì)父母自立的重要契機(jī)。因此，為增強(qiáng)低收入階層的自立意識(shí)，需要引入各種類型的資產(chǎn)積累項(xiàng)目。

四、結(jié)論

正在迅速發(fā)酵的低生育問題將會(huì)對韓國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的很多領(lǐng)域產(chǎn)生前所未有的影響。就勞動(dòng)力市場而言，低生育會(huì)導(dǎo)致勞動(dòng)力人口大大減少；對資本市場來說，隨著參與消費(fèi)活動(dòng)的非儲(chǔ)蓄人口比參與勞動(dòng)的儲(chǔ)蓄人口增加更快，國民的儲(chǔ)蓄水平也會(huì)下降，由此生產(chǎn)性的資本儲(chǔ)蓄將會(huì)受到影響。因此，低生育問題很可能會(huì)持續(xù)降低韓國經(jīng)濟(jì)的潛在增長率。

為應(yīng)對低生育危機(jī)，韓國政府需要轉(zhuǎn)向制定更加積極的福利政策。首先，應(yīng)提高針對所有兒童的人力資本投資以確保韓國社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展；其次，通過提高有勞動(dòng)能力人口的雇傭率，完善針對弱勢群體的教育、培訓(xùn)等政策以進(jìn)一步提升其就業(yè)能力，從而形成社會(huì)福利與經(jīng)濟(jì)增長之間的良性循環(huán)；再者，消除公共年金等各種社會(huì)保險(xiǎn)政策的“死角地帶”，為所有國民能夠維持穩(wěn)定的老年生活提供支持，與此同時(shí)，增強(qiáng)年金制度的可持續(xù)性并恢復(fù)國民對這一制度的信任也非常重要；最后，優(yōu)化健康保險(xiǎn)等社會(huì)保障制度，使所有國民享受基本健康保障并對自身健康問題擁有穩(wěn)定預(yù)期進(jìn)而積極參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)亦至關(guān)重要。②參見???·???·??:《???? ??? ?? ? ??》, ??? ??, 2009?.

為應(yīng)對低生育導(dǎo)致的勞動(dòng)人口減少，有必要提高女性參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的機(jī)會(huì)，尤其應(yīng)該出臺(tái)鼓勵(lì)高學(xué)歷女性參與社會(huì)的積極政策。在韓國，女性因生育而退出勞動(dòng)力市場且再就業(yè)動(dòng)力不足的現(xiàn)象較為明顯。然而，有些女性雇傭率高的國家，其生育率也高。因此，有必要出臺(tái)能夠協(xié)調(diào)女性因生育而帶來的家庭負(fù)擔(dān)和參與勞動(dòng)力市場的政策。①參見???·???·??:《???? ??? ?? ? ??》, ??? ??, 2009?.在出臺(tái)防止女性因生育而離開勞動(dòng)力市場的積極政策時(shí)，也應(yīng)該為中斷工作的勞動(dòng)者再次進(jìn)入勞動(dòng)力市場提供相應(yīng)支持。首先，應(yīng)進(jìn)一步完善產(chǎn)假及育嬰假等女性保護(hù)政策；其次，對參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的女性在保育、教育方面的支持也是防止其離開勞動(dòng)力市場的重要政策；再者，為了讓中斷工作的女性勞動(dòng)者更容易地再進(jìn)入勞動(dòng)力市場，需要為其提供職業(yè)培訓(xùn)等支持政策。一般情況下，由于男性失業(yè)者多是低熟練、低學(xué)歷人員，提高他們的能力是實(shí)現(xiàn)再就業(yè)的重要課題，但對女性再就業(yè)者而言，其學(xué)歷與經(jīng)歷各有不同，她們多是因生育而選擇離開勞動(dòng)力市場，因此有必要加強(qiáng)對生育的支持并選擇適合其學(xué)歷和經(jīng)歷的職業(yè)培訓(xùn)項(xiàng)目。除此之外，為了促進(jìn)女性參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，需要設(shè)立能夠使工作與家庭相容的就業(yè)崗位并營造家庭融洽的勞動(dòng)氛圍。

本文為了解決韓國出現(xiàn)的低生育問題，使用了作為新型社會(huì)福利模式核心內(nèi)容的包容性增長概念，具體政策建議如下：一是加大對兒童的人力資本投資；二是出臺(tái)基于就業(yè)崗位的生產(chǎn)性福利政策；三是制定以資產(chǎn)為本的社會(huì)福利政策。

A New Social Welfare Paradigm for the Period of Low Birth Rate

Bong Joo Lee
(Department of Social Welfare, Seoul National University, Seoul 08826, South Korea)

Low birth rate and ageing have become serious social problems in South Korea. In recent years, South Korea is experiencing a super low birth rate with a total fertility rate of below 1.2. The unprecedented low birth rate will have significant effects on many areas of socioeconomic development in South Korea. In order to respond to the crisis brought about by this low birth rate, a more active social welfare policy is needed. The social value of each child should be considered higher in a society where the number of children, which represents the future working age population, is decreasing. A more active investment in increasing human capital of all children is needed in order to secure a sustainable development of South Korea. In this paper, I take inclusive growth as the core of a new social welfare paradigm addressing low fertility problem. As more specific policy proposals, I suggest (1) more active investment in children, (2) productive welfare based on workfare approach,and (3) asset-based social welfare policy.

Kew words：low fertility; inclusive growth; social welfare

仇雨臨）

李奉柱，韓國首爾大學(xué)社會(huì)福利系教授、博士生導(dǎo)師。主要研究方向：兒童福利、家庭福利、社會(huì)福利服務(wù)。

［譯者簡介］金炳徹，中國人民大學(xué)中國社會(huì)保障研究中心副教授。