設區(qū)的市立法問題研究

蔣文軍，蔣 毅

(重慶市江津區(qū)人民檢察院，重慶 402260)

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【法學縱橫】

設區(qū)的市立法問題研究

蔣文軍，蔣 毅

(重慶市江津區(qū)人民檢察院，重慶 402260)

2015年立法法修改，賦予設區(qū)的市的立法權，是完善立法體制，推進依法治國的需要，是推進地方治理法治化和治理現(xiàn)代化的需要，是人民當家作主，管理國家和地方事務的必然要求。設區(qū)的市的立法機關要在黨的領導下，提高立法質量，完善立法程序，推動依法治市、依法行政，使人民群眾切實享受到法治社會的安定和幸福。

服務大局；權責一致；質量效能

黨的十八屆四中全會提出要完善立法體制，推進科學立法、民主立法，2015年《立法法》修改，賦予設區(qū)的市的立法權，標志著我國的地方立法權從省級下放到一般的地市級。姜明安教授認為，賦予更多設區(qū)的市以立法權，使之能對相應地方事務進行更具針對性、更靈活性、更及時的法律規(guī)范和法律調整，對于推進地方治理法治化和治理能力現(xiàn)代化，促進地方改革深入發(fā)展具有重要的意義。[1]立法權的下放，有利于黨的決策通過立法程序轉化為人民的意志，有利于提高管理的科學化和現(xiàn)代化，杜絕令出多門，朝令夕改的紅頭文件，也符合我國現(xiàn)階段經濟發(fā)展格局。

一、立法主旨要正確

黨的領導是社會主義法治的本質特征，黨領導立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法，堅持黨的領導是立法活動應遵循的政治原則。法律和政策雖然都是治國理政的重要方式，但兩者在制定的機關和程序、表現(xiàn)形式、調整的范圍、方式、穩(wěn)定性程度方面都有所不同。在設區(qū)的市沒有立法權以前，地方政府通常是依據聲明、決定、通知等政策性文件對地方進行管理。有了立法權以后，設區(qū)的市要在黨的領導下，對規(guī)范性文件通過立改廢釋等方式納入法治化軌道，使管理法治化和現(xiàn)代化。

首先，堅持黨的領導有利于保持正確的立法方向。毋庸諱言，我國的法律多數(shù)移植和傳承于國外，在對法律制度、規(guī)范、體系調適、引進的同時，國外的法律思想、文化、意識也隨之而來。堅持黨對立法工作的政治、思想、組織領導，就是要地方立法機關保持政治定力，善于將黨的路線、方針、政策按照立法程序轉化為法律，從而摒棄和抵制敵對思想的滲透，構筑意識形態(tài)的防火墻。

其次，堅持黨的領導有利規(guī)范立法行為。下級服從上級，全黨服從中央是組織原則，也是政治規(guī)矩。反映到立法上，就是要依照上位法規(guī)定立法，不得逾越權力邊界。如《立法法》明確規(guī)定，國家主權、司法制度、犯罪和刑罰等只能制定法律，行政許可法規(guī)定行政許可只能由法律和行政法規(guī)設定，行政處罰法要求規(guī)章只能規(guī)定警告和一定數(shù)額的罰款，行政強制法要求限制人身自由、查詢凍結存款的強制措施只能由法律設定，都是對下位法作的限制規(guī)定。內容上，設區(qū)的市的立法事項局限于城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護。超出事項的范圍，地方沒有立法權，只能依據法律、行政法規(guī)、省級地方法規(guī)管理行政事務。因此立法不能出現(xiàn)“上有政策、下有對策”，對上級文件或法律規(guī)定精神變通執(zhí)行，造成政策規(guī)定與上位法抵觸、“紅頭文件”管住法、執(zhí)行腸梗阻、超越職權或濫用職權的現(xiàn)象。否則法律就失去效力，也影響政府公信力。

再次，堅持黨的領導有利于實現(xiàn)人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一。堅持黨的領導是依法治國的基本要求，是人民當家作主的基本保證。黨堅持依法治國的基本方略，領導人民制定法律，自覺帶頭遵守法律，采取措施保證法律的實施，不斷推進國家經濟、政治、文化、社會生活的法制化、規(guī)范化，以法治的理念、法治的體制、法治的程序保證黨領導人民有效治理國家。[2]立法機關在作出重大決策部署時，報請同級黨委討論決定，有利協(xié)調各方關系，統(tǒng)一意見和建議，減少法治運行的阻力和成本，使黨的決策順利轉化為人民的意志，使黨的主張得到人民的擁護和贊同，使人民以立法的途徑管理地方事務，增強人民當家作主的使命感和責任感，從而提高法治的張力和生命力，保證國家和地方能夠得到有效治理。

二、立法思路要寬域

“不謀萬世者，不足謀一時；不謀全局者，不足謀一域”。隨著交通、能源、通訊等基礎設施的建設和發(fā)展，國務院相繼批復成渝經濟城市群，長三角、珠三角、京津冀，這些城市群包括多個地級市，城市群發(fā)展本身就說明經濟要素跨區(qū)域、跨地方流動成為大勢所趨。因此，突破行政區(qū)域，調整產業(yè)政策，制定統(tǒng)一的產業(yè)規(guī)劃，促進經濟要素跨省市流動，是區(qū)域立法的方向?！吨泄仓醒腙P于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“社會主義市場經濟本質上是法治經濟。使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，必須以保護產權、維護契約、統(tǒng)一市場、平等交換、公平競爭、有效監(jiān)管為基本導向，完善社會主義市場經濟法律制度?！?/p>

首先，區(qū)域統(tǒng)一立法，有利整合市場經濟要素。各城市避免同質發(fā)展，惡性競爭，依據自身市情，制定產業(yè)政策、規(guī)劃，實現(xiàn)產業(yè)的傳承和轉移，進行合適產業(yè)布局，形成差異化、互補化的產業(yè)集群和利益產業(yè)鏈，使不同功能組團對接。試行城市聯(lián)合立法，推動區(qū)域市場主體準入標準。確認和維護區(qū)域市場主體的法律地位，規(guī)范市場主體微觀經濟行為。國務院總理李克強8月19日主持召開國務院常務會議，部署發(fā)展現(xiàn)代流通業(yè)建設法治化營商環(huán)境時指出，要堅決清除妨礙全國統(tǒng)一大市場建設的各種“路障”，禁止濫用行政權力限制或排除公平競爭，禁止利用市場優(yōu)勢地位收取各種不合理費用或強制設置不合理交易條件，降低社會流通總成本。這里的路障實際就是各部門或各行政區(qū)域出于自身利益的考量，下發(fā)的阻礙經濟要素合理流動的政策文件或規(guī)定。

其次，區(qū)域統(tǒng)一立法，有利生態(tài)文明建設。環(huán)境保護，綠色低碳成為今后時期發(fā)展的主基調，保護水、空氣、森林、土壤等生態(tài)環(huán)境的健康發(fā)展，制定統(tǒng)一的水、大氣環(huán)境質量標準，開展節(jié)能減排，治理水污染和大氣污染，促進生態(tài)環(huán)境的良性循環(huán)，建設優(yōu)美山川的宜居家園，實現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展都需要加強區(qū)域合作。如瀨溪河流經重慶大足、榮昌、四川瀘州等地，為加強水質保護，沿河區(qū)縣就需要制定統(tǒng)一的水環(huán)境標準，組建統(tǒng)一的水執(zhí)法隊伍，開展水質調查，野生魚類資源普查等科學研究。

再次，區(qū)域統(tǒng)一立法，有利提高行政效率。區(qū)域建立統(tǒng)一的執(zhí)法標準，實行資源、信息、數(shù)據共享，對城市管理、環(huán)境保護、歷史文化保護開展共同執(zhí)法，聯(lián)手打擊危害正常的市場經濟秩序、危及人身健康安全的環(huán)境、盜掘文物、破壞歷史文化村落等違法犯罪行為，運用法律對市場經濟進行宏觀調控，矯正市場經濟的弊端，引導市場經濟良性進行。

最后，區(qū)域統(tǒng)一立法，有利人文交流。統(tǒng)一立法，可打破區(qū)域壁壘，消除城鄉(xiāng)建設、旅游文化、生態(tài)文明等方面的交流障礙，實現(xiàn)無縫對接，促進發(fā)展。如8月26日，宜賓市、瀘州市、內江市、自貢市，重慶市江津區(qū)、云南省昭通市、貴州省遵義市、畢節(jié)市，就推進8市區(qū)之間無障礙旅游區(qū)建設，簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議，將積極打造旅游聯(lián)盟各市區(qū)旅游交通網絡，共同開拓無障礙自駕車旅游市場，推介合作區(qū)無障礙自駕車精品旅游線路等。[3]

三、立法程序要民主

法律是治國之重器，良法是善治之前提。鄧小平同志早就指出，制度好，可以使壞人無法任意橫行，制度不好，可以使好人無法做好事，甚至走向反面。法國思想家盧梭認為法律是公意的行為，人民是法律的制定者，有權改變自己的法律，法律的對象是全體人民，它絕不考慮個別的人和個別的行為，法律的目的是使全體人民得到最大幸福，即自由和平等。法律就是要反映人民的意志，把群眾的意愿通過立法活動表現(xiàn)出來，使立法服務民生，從而防止部門利益化、利益法制化。

首先，保障民生是立法的價值取向。人權是法的源泉，不體現(xiàn)人權要求的法律就不是好的法律，是永遠不會產生促成法制秩序的法律，而體現(xiàn)人權精神和內容的法律，一般都是好的法律，是體現(xiàn)社會進步的法律。尊重與保障人權既是現(xiàn)代法治國家進行立法活動的基本要求，也是我國的憲法原則，而公民基本權利的實現(xiàn)就是通過立法加以落實。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“依法保障公民權利，加快完善體現(xiàn)權利公平、機會公平、規(guī)則公平的法律制度，保障公民人身權、財產權、基本政治權利等各項權利不受侵犯，保障公民經濟、文化、社會等各方面權利得到落實，實現(xiàn)公民權利保障法治化?！钡胤搅⒎ㄒ獮榱巳嗣?、依靠人民、造福人民、保護人民，不得隨意減損公民權利，增設公民義務。每部法律法規(guī)都要保證人民享有廣泛的權利和自由，真正實現(xiàn)以民為本，立法為民。

其次，保障民生是立法的目的所在?！懊駷榘畋?，本固邦寧”。立法機關要把人民擁護不擁護、贊成不贊成、滿意不滿意作為立法工作的立足點、著力點和出發(fā)點?！蛾P于加強市縣政府依法行政的決定》提出建立重大決策聽取意見制度和聽證機制，都要有公民的參與，這樣有利于政府決策更加民主，更加透明，更富有民意和代表性，決策實施就更容易得到群眾的理解和擁護。讓更多的群眾參與立法，傾聽民意，匯集民智，善納民策，從而使法律反映廣大人民的根本利益。2009年11月5日至12月5日，全國人大常委會通過中國人大網向社會公開征求對侵權責任法草案的意見，共收到340人次提出的3468條意見和建議，還收到單位和個人信函21件，人們普遍認為，草案內容基本可行，建議盡快出臺。[4]像這種匯集民智的法律，不勝枚舉，這樣的民主立法，無論學術界還是實務界，都得到較高的贊譽和認可。

再次，保障民生是法律的生命力所在。法律來源于人民群眾的真誠信仰和擁護，法律的民生民利含量越重，就越容易得到群眾認同、理解和支持，法律精神就能得到順利貫徹，法律的生命力也就越旺盛。如果法律制定曲高和寡，無關民生，實施起來得不到民眾的理解和支持，食品安全的社會共治原則，環(huán)境保護的群眾參與原則，都需要群眾的支持和參與，如果法規(guī)不調動群眾的積極性，僅憑職能部門執(zhí)法，顯然舉步維艱。

四、立法權責要公平

法律責任是權利與義務實現(xiàn)的保障。有權必有責、用權受監(jiān)督、侵權要賠償、違法受追究是現(xiàn)代法治國家的基本要求，法律責任是國家強制責任人作出一定行為或不作一定行為，救濟受到侵害或損害的合法利益和法定權利的手段。有學者就認為，責任使權力的運作成為主體所施發(fā)的一種具有負責精神的行為過程。[5]

首先，法律責任規(guī)范著法律關系主體行使權利的界限，以否定的法律后果防止權利行使不當或濫用權利，我國的憲法雖然沒有規(guī)定違憲責任，但在其他憲法性法律文件里都有反映，如選舉法規(guī)定，行為人破壞選舉的不但要承擔行政責任，構成犯罪的，還要依法追究刑事責任。

其次，在權利受到妨害，以及違反法定義務時，法律責任又成為救濟權利、強制履行義務，或追加新義務的依據。如消費者權益保護法的懲罰性賠償制度，食品安全法的召回制度，產品質量法的先行賠付制度，這些機制對打擊假冒偽劣，危害人身健康的不法行為，保護消費者合法權益，維護誠信守法市場經營秩序起到重要作用。

再次，法律責任通過否定的法律后果成為對權利、義務得以順利實現(xiàn)的保證。因為如果一個人的行為被追責，就說明國家對這個人的行為所給予的評價是否定性的，應當被禁止。在我國，槍支、彈藥、爆炸物都屬于管制物品，行為人沒有資質非法持有，要承擔法律責任，之所以這樣規(guī)定，就在于上述物品嚴重威脅人民的生命健康和財產安全。通過對非法持有行為的否定保證公民人身健康權、財產安全權的實現(xiàn)。

五、立法技術要精良

法律是立法機關提供的服務于人民的公共產品。立法要以實現(xiàn)為目標，通過對法的執(zhí)行體現(xiàn)法的意圖和精神，體現(xiàn)法的效能和作用。因此要運用法治思維和法治方式研究立法規(guī)律，注重立法的精確、精細、精煉，提高法律質量。

首先，法律制定要精確，體現(xiàn)立法的實效性。立法要摒棄制定以文件落實文件，以會議貫徹會議，只注重綱領性、原則性和方向性，而缺少具體落實內容的文件。法律條文、用語要準確，針對性要強。起到法律的指引和規(guī)范作用，法律規(guī)則要確定，無論是授權性規(guī)則，還是義務性規(guī)則；無論是強行性規(guī)則，還是任意性規(guī)則，條文表述都要明確肯定，而不得用概括、模糊語言，不得用原則代替規(guī)則，使人無所適從。

其次，法律制定要精細，體現(xiàn)立法的科學性。一般來說，法律位階越高，原則性越強，操作性就差，層級越低，執(zhí)行性就越強，之所以賦予設區(qū)的市的立法權，就在于相比高位階法律來說，設區(qū)的市制定的法規(guī)有可操作性、可執(zhí)行性，如上位法規(guī)定三種情形的違法行為，罰款限額為100元到3000元，那么設區(qū)的市制定法規(guī)時，就需要再細化罰款標準，如上位法只規(guī)定原則，制定法規(guī)時就需根據原則精神，轉化為規(guī)則。總之，法律制定要補充完善上位法的不足，這樣法規(guī)才能落地生根，使紙上的法變?yōu)楝F(xiàn)實的法，才能體現(xiàn)依法治市的價值。

再次，法律制定要精煉，體現(xiàn)立法的技術性。法律不同于政策及其他文件，就在于法律的表現(xiàn)形式有自身特點和規(guī)范，法的總體框架、精神實質、名稱構造、具體結構、非規(guī)范性內容安排、法的語言文字表達都有技巧，正如劉勰所說：句有可削，足見其疏；字不得減，乃知其密。再好的法治精神，也要依賴合適的載體和正當?shù)男问奖憩F(xiàn)出來，如果法律表達方式不規(guī)范，詞不達意，就影響法律質量，從而使法律的實施和實現(xiàn)打折扣。

“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標”。在“四個全面”精神的指引下，設區(qū)的市具有立法權，是地方政府管理法治化和現(xiàn)代化的必然要求，是人民當家作主，管理國家和地方事務的必然要求，是法治國家、法治政府、法治社會一體推進的必然要求，是形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系的必然要求。因此，設區(qū)的市的立法機關要在立法法的基礎上，加強立法研究，完善立法程序，落實好、實施好立法權，推動依法治市，依法行政，使人民群眾切實享受到法治社會的安定和幸福。

[1]張維煒.立法法修改中的民生味道[J].中國人大,2015(7).

[2]葉篤初,盧先福.黨的建設辭典[M].北京:中共中央黨校出版社,2008.

[3]李晉平,吳亞飛.川滇黔渝8市區(qū)共建無障礙旅游區(qū)[N].西南商報,2015-8-28.

[4]王勝明.中華人民共和國侵權責任法釋義[M].北京:法律出版社,2010.

[5]林 喆.權力的交換與交換中的權力[J].中國法學,1993(5).

(責任編輯：蘇 涵)

Research on the Legislative Power of the City Divided into Districts

JIANG Wen-jun,JIANG Yi

(JiangjinDistrictPeople’sProcuratorate,Chongqing402260,China)

The modification of Legislative Law in 2015 has given legislative power to the cities divided into districts. This is the need of improving the legislation system, promoting the rule of law and modernization of local governance, and also the need of managing state and local affairs for the people being the masters. The legislature should improve the quality of legislation, serve people, and boost economic growth under the leadership of the party.

overall service；consent of power and responsibility；quality performance

2017-03-15

蔣文軍(1968-)，女，重慶市江津區(qū)人民檢察院檢察長； 蔣 毅(1971-)，男，重慶市江津區(qū)人民檢察院干警。

DF01

A

1672-1500(2017)02-0001-04