重大安全事故下行政機(jī)關(guān)國家賠償責(zé)任問題研究
——結(jié)合天津“8·12”爆炸事故分析

文 周 豪（上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院，上海 200030）

重大安全事故下行政機(jī)關(guān)國家賠償責(zé)任問題研究
——結(jié)合天津“8·12”爆炸事故分析

文 周 豪（上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院，上海 200030）

重大安全事故的發(fā)生，往往涉及眾多行政機(jī)關(guān)的違法行為。然而，現(xiàn)階段國家賠償中對于行政賠償?shù)囊?guī)定還不完善。行政機(jī)關(guān)的違法不作為是否都可以納入國家賠償范圍，民事行政混合侵權(quán)下責(zé)任分擔(dān)問題以及不同行政機(jī)關(guān)責(zé)任大小的確定都是重大安全事故中涉及的復(fù)雜問題，只有在立法中對這些問題予以明確，才能真正規(guī)范行政機(jī)關(guān)的行為幫助其樹立危機(jī)意識，從根本上保障社會的安全與穩(wěn)定。

許可第三人 違法不作為 國家賠償 混合侵權(quán)

一、引言

距離天津“8·12”爆炸事件已經(jīng)過去接近兩年時(shí)間，這是從三鹿奶粉事件后，又一次影響惡劣的重大安全事故，一審49人被判刑，牽扯行政機(jī)關(guān)及其工作人員眾多。在問責(zé)的同時(shí)，有一個(gè)更大的問題是這次事故所造成的近700億的巨大損失究竟應(yīng)該由誰來承擔(dān)？作為直接民事責(zé)任主體的瑞海公司顯然無力賠償，而此次事故中眾多行政機(jī)關(guān)及其工作人員工作上的失職對于事故的發(fā)生存在著不可推卸的責(zé)任。本文擬從天津爆炸事件中不同行政機(jī)關(guān)的違法行為出發(fā)，分析案件提起國家賠償?shù)目赡苊媾R的諸多問題，力圖從現(xiàn)有法律制度框架下，結(jié)合《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《侵權(quán)責(zé)任法》等相關(guān)法律法規(guī)，探討在存在民事行政混合侵權(quán)情形的重大安全事故中行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)如何承擔(dān)國家賠償責(zé)任。

二、涉及危險(xiǎn)品行政許可第三人的利益保護(hù)問題

關(guān)于許可第三人對于許可是否可以針對許可行為尋求救濟(jì)的問題一直也存在著不少爭議，其中最核心的問題是判斷第三人的利益究竟是屬于 “法律保護(hù)的利益”還是屬于“反射利益”?！胺瓷淅妗痹趥鹘y(tǒng)公法理論中被認(rèn)為是個(gè)人因?yàn)楣ǚㄒ?guī)而得到的事實(shí)上的利益，個(gè)人不得單獨(dú)對行政機(jī)關(guān)有所要求，這也就意味著不得對此提起國家賠償。盡管過去，許可第三人的利益都會被法院認(rèn)定為“反射利益”而得不到很好的保護(hù)，但隨著時(shí)代的發(fā)展以及主流觀點(diǎn)的改變，一些國家和地區(qū)將很多過去認(rèn)為的“反射利益”通過法律解釋歸入到法律所保護(hù)的利益。有學(xué)者將許可第三人主要?dú)w納為第一類，相鄰權(quán)人；第二類，競爭人；第三類，其他民事關(guān)系當(dāng)事人；第四類以及由于行政許可后續(xù)監(jiān)管不作為而影響到其利益的第三人。［1］其中目前涉及相鄰權(quán)與競爭人這兩類許可第三人的糾紛司法實(shí)踐中已經(jīng)比較普遍，主要的原因還是因?yàn)橄噜彊?quán)人與競爭人對象比較容易確定，甚至在某些情況下行政機(jī)關(guān)作出行政許可決定之前必須通知這兩類重大利害關(guān)系人參與聽證，否則許可的決定程序會被法院認(rèn)定為違法。第三類許可第三人生活中最常見的是在房屋登記這一塊，由于行政機(jī)關(guān)錯(cuò)誤登記導(dǎo)致與許可人發(fā)生交易的第三人利益受損。對于第四類許可第三人由于往往涉及到的對象眾多且不易確定，糾紛比較少，目前司法實(shí)踐主要集中在環(huán)境領(lǐng)域。因?yàn)榄h(huán)境領(lǐng)域通常由于行政機(jī)關(guān)缺乏監(jiān)管造成很多獲得排污許可的企業(yè)違法排放污染物造成嚴(yán)重環(huán)境污染，影響周邊民眾的利益。

在這里結(jié)合天津爆炸事故本身，筆者以事故中的受害人即許可的第三人（假設(shè)是在事故中存放在天津港港區(qū)，但非瑞海公司倉庫的貨物受到毀損）角度出發(fā)并結(jié)合天津交通運(yùn)輸委員會（以下簡稱天津交委）違法發(fā)放行政許可的行為進(jìn)行分析。首先在天津爆炸事件中，在明知瑞海公司未取得安全評價(jià)審批、環(huán)境影響評價(jià)審批、安全設(shè)施專項(xiàng)驗(yàn)收等法定許可程序的前提下，天津交委違法違規(guī)給不舉資質(zhì)的瑞海公司審批了《港口經(jīng)營許可證》以及《港口危險(xiǎn)貨物作業(yè)附證》，而這兩個(gè)許可證是瑞海公司展開后續(xù)一切行為的法律依據(jù)?？梢哉f正是因?yàn)檫@些許可證使瑞海公司獲得了法律上從事有關(guān)危險(xiǎn)品貨物集裝業(yè)務(wù)的資質(zhì)，第三人也才能放心與之進(jìn)行交易。此時(shí)針對由于行政機(jī)關(guān)違法發(fā)放行政許可的行為造成了第三人利益受損，那么第三人可否針對天津交委這一違法行為提起國家賠償？根據(jù)提起國家賠償?shù)乃膫€(gè)條件即主體條件、違法行為、損害結(jié)果、因果聯(lián)系來看，很關(guān)鍵的一點(diǎn)是需要證明該行政機(jī)關(guān)與最后發(fā)生的損害存在因果聯(lián)系。對于被許可人因?yàn)樾姓S可行為引起的國家賠償比較容易認(rèn)定因果聯(lián)系，因?yàn)楸辉S可人的損失與許可行為本身必然存在著直接的因果關(guān)系鏈。［3］而當(dāng)?shù)谌?，尤其是與被許可人發(fā)生民事關(guān)系的第三人因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)違法發(fā)放行政許可而遭受損害時(shí)，因果關(guān)系的證明會比較復(fù)雜，尤其是當(dāng)損害的發(fā)生摻雜著行政機(jī)關(guān)與被許可人混合的過錯(cuò)時(shí)，此時(shí)可以考慮相當(dāng)因果關(guān)系規(guī)則去判斷。筆者認(rèn)為當(dāng)沒有證據(jù)證明行政主體的違法是故意的，也沒有證據(jù)證明行政主體已經(jīng)認(rèn)識到違法行為可能造成相對人的損害結(jié)果，對于原因力的判斷應(yīng)當(dāng)適用“相當(dāng)因果聯(lián)系”。只需要證明事實(shí)原因與損害結(jié)果之間在現(xiàn)有人類經(jīng)驗(yàn)認(rèn)識范圍內(nèi)是否存在可能性即可。那么結(jié)合上述行為來看，在明知瑞海公司未取得有關(guān)資質(zhì)文件的前提下，天津交委未嚴(yán)格履行審查義務(wù)，違法審批行政許可應(yīng)當(dāng)可以預(yù)見瑞海公司將會從事與危險(xiǎn)品有關(guān)的業(yè)務(wù)，在本身不具備資質(zhì)的情況下，極有可能發(fā)生安全事故，因此可以認(rèn)定天津交委的違法審批許可的行為與給第三人造成的損失之間存在因果聯(lián)系。

三、關(guān)于針對行政不作為申請國家賠償?shù)臈l件

針對重大安全事故中往往存在著多個(gè)行政機(jī)關(guān)監(jiān)管失職的行為，那么我們必須面對的一個(gè)問題就是行政機(jī)關(guān)的不作為行為造成的損失是否都可以申請國家賠償？從現(xiàn)行相關(guān)法律規(guī)定來看，行政不作為違法是否屬于《國家賠償法》的規(guī)定不明確?！秶屹r償法》對行政不作為是否賠償以及哪些不作為需要賠償、如何賠償?shù)葐栴}都沒有規(guī)定。法律上沒有給行政不作為的權(quán)益保障提供一個(gè)明確的依據(jù)，但在實(shí)踐中已經(jīng)發(fā)生了大量需要理論和制度予以回答的問題。早期的案件有“11.21”包頭空難遇難者陳蘇陽的妻子桂亞寧訴中國民航總局行政不作為案、北京現(xiàn)代沃爾經(jīng)貿(mào)有限公司訴財(cái)政部政府采購監(jiān)管不作案等。而行政不作為本身包括依申請不作為與依職權(quán)的作為，對于依申請的不作為，例如公安機(jī)關(guān)接到報(bào)案不及時(shí)出警造成損失的情形申請國家賠償?shù)囊笸ǔＴ谒痉ㄅ袥Q中比較容易被支持。隨著理論研究的深入，有學(xué)者已經(jīng)提出可以通過法律解釋的方法將依職權(quán)的不作為納入現(xiàn)有的國家賠償范圍?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于勞動教養(yǎng)管理所不履行法定職責(zé)是否承擔(dān)行政賠償責(zé)任問題的批復(fù)》似乎也表明了針對監(jiān)管失職受害人是可以申請國家賠償?shù)?。?］而相比于當(dāng)時(shí)勞動教養(yǎng)管理所承擔(dān)的具體的監(jiān)管義務(wù)，更多行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的監(jiān)管義務(wù)可能更為寬泛抽象。結(jié)合國務(wù)院發(fā)布的事故調(diào)查報(bào)告來看，報(bào)告中對天津市交通運(yùn)輸委員會、天津市海關(guān)系統(tǒng)等多個(gè)不同級別，不同類型的行政機(jī)關(guān)對事故發(fā)生存在的問題進(jìn)行了分析，但顯然在現(xiàn)實(shí)生活中一家企業(yè)會有不同類型的行政機(jī)關(guān)對其實(shí)施不同方面的監(jiān)管，倘若只要存在監(jiān)管缺失的不作為問題，公民就可以申請國家賠償?shù)脑?，對行政機(jī)關(guān)苛求過高，尤其在某些突發(fā)事件下，很難認(rèn)定行政機(jī)關(guān)已經(jīng)履行了完全的監(jiān)管義務(wù)，如此降低了國家賠償訴訟的門檻，有關(guān)糾紛會迅速增多，對國家財(cái)政也會造成巨大負(fù)擔(dān)。因此僅以一般國家賠償中遵循的違法原則去判斷可能欠妥，不應(yīng)當(dāng)簡單的去判斷行政機(jī)關(guān)是否存在監(jiān)管失職，而應(yīng)當(dāng)結(jié)合監(jiān)管機(jī)關(guān)是否有重大過錯(cuò)以及是否造成比較嚴(yán)重的損失等因素去考慮。這等于是在一般申請國家賠償?shù)臈l件之外附加了一些需要考慮的因素，也就是說對于行政機(jī)關(guān)不作為尤其是依職權(quán)不作為申請國家賠償?shù)臈l件比起一般的國家賠償條件要求更高。

四、民行混合侵權(quán)下的責(zé)任承擔(dān)方式

（一）現(xiàn)行法律相關(guān)規(guī)定的缺失

在天津爆炸事件中，如果針對違法行政機(jī)關(guān)提起國家賠償，涉及到的一個(gè)很核心的問題就是民事侵權(quán)人與行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)責(zé)任的分擔(dān)問題。很明顯，本案第一責(zé)任主體當(dāng)然是民事侵權(quán)人瑞海公司，但從事故造成的巨大損失來看，瑞海公司顯然無力賠償，然而在整個(gè)事件中還存在諸多行政機(jī)關(guān)與瑞海公司的“混合侵權(quán)”的情形。這里所指的“混合侵權(quán)”是指行政機(jī)關(guān)的違法行為與第三人的民事侵權(quán)行為結(jié)合在一起共同造成損害的情形。天津812爆炸事件中既有瑞海公司作為直接民事責(zé)任主體，又涉及到天津交通運(yùn)輸委員會違法違規(guī)審批了《港口經(jīng)營許可證》以及《港口危險(xiǎn)貨物作業(yè)附證》等許可證的行為，同時(shí)還涉及到天津市安全監(jiān)督管理部門等行政機(jī)關(guān)日常監(jiān)管缺失的行為，屬于既有民事侵權(quán)，又有行政侵權(quán)且既存在行政機(jī)關(guān)的違法作為又存在違法不作為，責(zé)任的劃分極其復(fù)雜。首先我們必須明確的一個(gè)問題是對于行政機(jī)關(guān)的不作為造成的損害，能否提起國家賠償？現(xiàn)實(shí)生活中，“混合侵權(quán)”的發(fā)生更多時(shí)候是由民事侵權(quán)行為與行政機(jī)關(guān)不同程度的不作為結(jié)合在一起發(fā)生的。盡管在《最高人民法院關(guān)于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》第13條、《最高人民法院關(guān)于房屋登記案件若干問題的規(guī)定》第13條都規(guī)定在能夠證明行政機(jī)關(guān)與民事侵權(quán)人存在共同侵權(quán)的情形下，可以要求行政機(jī)關(guān)承擔(dān)連帶責(zé)任，但在司法實(shí)踐中，想要證明行政機(jī)關(guān)存在故意與第三人共同侵權(quán)十分困難，因此涉及到行政機(jī)關(guān)與第三人共同侵權(quán)的案例也極為少見。

我國《侵權(quán)責(zé)任法》第8條與第11條分別規(guī)定，二人以上共同實(shí)施侵權(quán)行為，造成他人損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)連帶責(zé)任以及二人以上分別實(shí)施侵權(quán)行為造成同一損害雙方承擔(dān)與其過錯(cuò)相應(yīng)的份額責(zé)任，但目前《侵權(quán)責(zé)任法》的適用依然還停留在民事賠償領(lǐng)域。在因行政機(jī)關(guān)以及其工作人員違法行使職權(quán)侵犯相對人合法權(quán)益的情況下，《國家賠償法》依然是最主要的依據(jù)。對于既有第三人的民事侵權(quán)，又有行政機(jī)關(guān)違法行為的情況下，二者結(jié)合在一起共同對相對人造成損害的情況下當(dāng)事人究竟應(yīng)當(dāng)如何尋求救濟(jì)還沒有明確的法律規(guī)定。

（二）責(zé)任分擔(dān)方式比較

如果借鑒民法有關(guān)理論，行政機(jī)關(guān)責(zé)任的承擔(dān)可能存下以下幾種情形。

1.行政機(jī)關(guān)與民事侵權(quán)人承擔(dān)連帶責(zé)任。這一責(zé)任承擔(dān)形式目前在行政法領(lǐng)域已有一些具體規(guī)定。《最高人民法院關(guān)于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》中第13條規(guī)定了當(dāng)行政機(jī)關(guān)與他人惡意串通侵犯原告合法權(quán)益時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)連帶責(zé)任，類似的條文在《最高人民法院關(guān)于審理房屋登記案件若干問題的規(guī)定》中也有體現(xiàn)，當(dāng)房屋登記機(jī)構(gòu)人員與第三人惡意串通違法登記，侵犯原告合法權(quán)益的，也要與第三人承擔(dān)連帶責(zé)任。從這些條文來看，這與《侵權(quán)責(zé)任法》第8條關(guān)于有意思聯(lián)絡(luò)的數(shù)人共同侵權(quán)行為的規(guī)定是相一致的，只不過在這里，其中的一方侵權(quán)主體變成了行政機(jī)關(guān)。不過在司法實(shí)踐中，我們基本無法看到法院判決行政機(jī)關(guān)承擔(dān)連帶責(zé)任的案件，究其原因還是因?yàn)閷?shí)踐中很難證明行政機(jī)關(guān)存在故意。

2.民事侵權(quán)人與行政機(jī)關(guān)各自承擔(dān)與其過錯(cuò)相應(yīng)的按份責(zé)任?！肚謾?quán)責(zé)任法》第11條對無意思聯(lián)絡(luò)的數(shù)人侵權(quán)，規(guī)定各自承擔(dān)與其過錯(cuò)相應(yīng)的賠償責(zé)任。不論在天津爆炸事故中還是司法中已有的涉及民事行政混合侵權(quán)訴訟，幾乎都是由于民事侵權(quán)人的故意以及行政機(jī)關(guān)的過失結(jié)合在一起造成的，這么看來按份責(zé)任的責(zé)任分擔(dān)方式似乎是最妥當(dāng)?shù)?。而且從最高院出臺的《最高人民法院關(guān)于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》第13條、《最高人民法院關(guān)于房屋登記案件若干問題的規(guī)定》12條、《最高人民法院關(guān)于公安機(jī)關(guān)不履行法定行政職責(zé)是否承擔(dān)行政賠償責(zé)任問題的批復(fù)》、《最高人民法院關(guān)于勞動教養(yǎng)管理所不履行法定職責(zé)是否承擔(dān)行政賠償責(zé)任問題的批復(fù)》等文件中能夠看出最高院的態(tài)度似乎是行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)與其過錯(cuò)相應(yīng)的按份責(zé)任，但這些涉及到具體領(lǐng)域的規(guī)定是否能夠成為一個(gè)普遍性的規(guī)則還存在不少爭議。此外，這種責(zé)任分擔(dān)方式存在的一個(gè)最大的問題就是能否將公法上的責(zé)任與私法上的責(zé)任一視同仁。行政機(jī)關(guān)不論是違法審批行政許可的行為還是監(jiān)管的失職都應(yīng)當(dāng)是公法上的責(zé)任。雖然有學(xué)者針對《最高人民法院關(guān)于審理房屋登記案件若干問題的規(guī)定》第12條指出，就不動產(chǎn)登記這一行為，盡管由行政機(jī)關(guān)行使，但從這一行為的基本性質(zhì)應(yīng)當(dāng)歸屬于一種私法行為，不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)錯(cuò)誤登記的責(zé)任是一種民事賠償責(zé)任。［5］但理論和實(shí)踐中并未被完全接受，違法登記仍然被視作公法上的行為。而這樣的爭議也只存在大陸法系國家，因?yàn)榇箨懛ㄏ档膰掖嬖诠ㄅc私法的劃分，在英美法系國家如英國就不存在法國式的公務(wù)過失理論和行政契約理論，不論公法關(guān)系中或私法關(guān)系中的賠償責(zé)任都適用相同的法律原則。［6］因此如果在此類案件中單純套用民事侵權(quán)理論有時(shí)會增加案件的復(fù)雜性。

3.行政機(jī)關(guān)承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任。已有學(xué)者認(rèn)為對于行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的怠于履行監(jiān)管職責(zé)致使第三人侵犯原告合法權(quán)益的行為類似于《侵權(quán)責(zé)任法》中對于公共場所依法負(fù)有安全保障義務(wù)的管理者或組織者未盡安全保障義務(wù)的情形類似，主張?jiān)诖祟惽闆r中行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任［7］。但補(bǔ)充責(zé)任存在的最大問題是由于第一責(zé)任人即第三人的賠償能力不確定，極有可能導(dǎo)致兩種極端的情況：第一，在第三人賠償能力充足的情況下行政機(jī)關(guān)等于被免除了賠償責(zé)任。以目前存在最常見的公民訴公安機(jī)關(guān)不履行保護(hù)公民人身財(cái)產(chǎn)不作為的行政賠償案件中來看，在受損害的一方已從民事賠償路徑獲得足額賠償后，法院不會支持行政賠償?shù)脑V訟請求，只會確認(rèn)有關(guān)行政行為違法，但當(dāng)民事責(zé)任人無力賠償時(shí)，例如在杜某莉、祁某訴西安市公安局未央分局行政賠償，法院才會判決了行政機(jī)關(guān)承擔(dān)了與其過錯(cuò)相應(yīng)的部分責(zé)任。第二，在賠償人財(cái)力不足的情況下適用補(bǔ)充責(zé)任。結(jié)合天津爆炸事故看，在此類重大安全事故中，由于造成損失巨大，第三人幾乎無力賠償，如果適用補(bǔ)充責(zé)任，則會給國家財(cái)政造成極大壓力，而且即使行政機(jī)關(guān)可以行使追償權(quán)，但在這種情形下追償幾乎沒有意義。此外，由于補(bǔ)充責(zé)任是非終局性的責(zé)任，意味著國家可以行使追償權(quán)，那么等于行政機(jī)關(guān)只是行使了替代責(zé)任人賠償?shù)慕巧陨淼馁r償責(zé)任幾乎等于是被否定了。而在天津爆炸事故中，例如天津市交通委員會的失職幾乎是與民事第三人的侵權(quán)責(zé)任大小是難以分辨的。在如此嚴(yán)重的違法行為下，不判決其承擔(dān)獨(dú)立的賠償責(zé)任似乎在法理與情理上都不能被接受。

由此可見，在民行混合侵權(quán)下用單一的責(zé)任承擔(dān)規(guī)則似乎不能解決實(shí)踐中的所有問題。除了在能夠證明行政機(jī)關(guān)與民事侵權(quán)人惡意串通承擔(dān)連帶責(zé)任的情況外，讓行政機(jī)關(guān)承擔(dān)與其過錯(cuò)相應(yīng)的份額責(zé)任應(yīng)該是最普遍的責(zé)任分擔(dān)方式，補(bǔ)充責(zé)任應(yīng)當(dāng)作為在特殊情況下的一種補(bǔ)充。

五、眾多行政機(jī)關(guān)之間的責(zé)任的大小如何確定

（一）判斷各違法行政行為責(zé)任大小的規(guī)則

天津爆炸事故中涉及到的行政機(jī)關(guān)眾多，確定賠償義務(wù)機(jī)關(guān)，最重要的依然是證明存在違法行為的行政機(jī)關(guān)的違法行為與損害結(jié)果存在因果聯(lián)系，也就是要確定哪些行政機(jī)關(guān)的違法行為對損害結(jié)果施加了原因力，確定原因力以后，各行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)就其違法行為的原因力大小承擔(dān)“相當(dāng)”的賠償責(zé)任。根據(jù)直接原因大于間接原因，主要原因優(yōu)于次要原因，強(qiáng)勢原因（作為）優(yōu)于弱勢原因的規(guī)則去判斷各個(gè)行政機(jī)關(guān)承擔(dān)責(zé)任的大小給我們提供了一個(gè)思考的路徑。首先在本次事故中，民事侵權(quán)人瑞海公司的行為是直接原因，因此各個(gè)行政機(jī)關(guān)存在的違法行為（包括作為與不作為）都只能歸類為間接原因。而在縱觀這些間接原因中，天津市交通運(yùn)輸委員會既違法違規(guī)審批了《港口經(jīng)營許可證》以及《港口危險(xiǎn)貨物作業(yè)附證》，而這兩個(gè)許可證是瑞海公司展開后續(xù)一切行為的法律依據(jù)，就整個(gè)案件來看，在整個(gè)事故涉及的行政賠償中天津交委承擔(dān)最主要責(zé)任。此外，天津市海關(guān)系統(tǒng)、天津市安監(jiān)部門、天津市規(guī)劃和國土資源管理部門都分別存在著違法作為的情形，相比與其他機(jī)關(guān)僅承擔(dān)的監(jiān)管義務(wù)，其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相對較重的責(zé)任。如此一來，可以對各行政機(jī)關(guān)責(zé)任的主次有一個(gè)明顯的劃分。

（二）起訴方式的確定

面對如此多的行政機(jī)關(guān)、在實(shí)踐操作中如何起訴（一并起訴還是分別起訴）也是一個(gè)無法回避的問題?！秶屹r償法》第7條第3款規(guī)定，當(dāng)兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)共同行使行政職權(quán)時(shí)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，共同行使行政職權(quán)的行政機(jī)關(guān)為共同賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。但對這個(gè)條文應(yīng)當(dāng)理解為是當(dāng)兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)行使同一職權(quán)時(shí)，共同作為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)，在行政賠償責(zé)任這一塊，兩個(gè)及以上行政機(jī)關(guān)承擔(dān)連帶責(zé)任。而本案涉及到的各個(gè)行政機(jī)關(guān)的違法行為彼此獨(dú)立，一并起訴只能根據(jù)《行政訴訟法》第101條、參照《民事訴訟法》52條關(guān)于合并審理的規(guī)定請求法院一并審理。一并審理最主要的優(yōu)點(diǎn)就是有利于法院對各行政機(jī)關(guān)的責(zé)任主次進(jìn)行劃分，同時(shí)由于涉及不同級別的行政機(jī)關(guān)，一并起訴便于確定管轄法院。至于原告在行政賠償訴訟中能否要求法院一并解決侵權(quán)第三人的賠償問題，盡管原告與行政機(jī)關(guān)、原告與侵權(quán)第三人之間存在的是不同的法律關(guān)系。但是因?yàn)檫@兩個(gè)法律關(guān)系之間存在著密切聯(lián)系，無論是在民事侵權(quán)訴訟中，還是在行政賠償訴訟中，都不可避免的要涉及過錯(cuò)認(rèn)定的問題。從訴訟經(jīng)濟(jì)角度考慮，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)允許當(dāng)事人在行政賠償訴訟中對相關(guān)的民事糾紛一并提出請求并作出裁判。雖然很多人都認(rèn)為通過行政附帶民事訴訟的路徑可以很好的解決這類問題，但根據(jù)現(xiàn)行《行政訴訟法》第61條：在涉及行政許可、登記、征收、征用和行政機(jī)關(guān)對民事爭議所作的裁決的行政訴訟中，當(dāng)事人申請一并解決相關(guān)民事爭議的，人民法院可以一并審理。目前能走行政附帶民事訴訟的案件范圍還比較狹窄，而且就天津爆炸案具體情況開看，雖然存在天津交通運(yùn)輸委員會違法違規(guī)審批了《港口經(jīng)營許可證》以及《港口危險(xiǎn)貨物作業(yè)附證》等許可證的行為，但是案件中侵犯的確是行政許可當(dāng)事人以外的第三人的利益?！缎姓S可法》第76條規(guī)定的是行政機(jī)關(guān)違法實(shí)施行政許可給許可當(dāng)事人造成損害的，當(dāng)事人有權(quán)申請國家賠償，因此如果放在行政法體系中進(jìn)行解釋，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》中第13條規(guī)定，受損害的許可當(dāng)事人以外的第三人可否申請國家賠償是不明確的。［8］

由于我國國家賠償采取的是撫慰性標(biāo)準(zhǔn)。即國家只能在受害人的實(shí)際損失范圍內(nèi)盡可能的給予補(bǔ)償,行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)不可能對受害人的實(shí)際損失給予充分的賠償。在這種情況下，受害人所實(shí)際得到的賠償金一般小于其實(shí)際損失。我國國家賠償法規(guī)定的是以賠償直接損失為原則，行政賠償?shù)姆秶ǔＰ∮诿袷沦r償，但如果不一并審理，很難確定具體責(zé)任的分配。

六、總結(jié)

天津爆炸事故在造成巨大損失的同時(shí)，也給我們對現(xiàn)有的國家賠償制度產(chǎn)生了思考。倘若只是通過保險(xiǎn)公司理賠以及政府的補(bǔ)償去彌補(bǔ)似乎并不能真正規(guī)范行政機(jī)關(guān)的行為，幫助其樹立危機(jī)意識。未來如果再出現(xiàn)如此重大的安全事故時(shí)，受害人究竟應(yīng)當(dāng)如何救濟(jì)，國家賠償法是否應(yīng)當(dāng)對監(jiān)管失職造成損害的行為進(jìn)行規(guī)范以及民事行政相關(guān)法律如何在民事行政混合侵權(quán)情形下尋求責(zé)任分擔(dān)的平衡點(diǎn)都是在今后司法實(shí)務(wù)中必須正視的問題。

［1］［2］黎軍.國家賠償行政許可第三人問題研究［J］.法學(xué)，2004（10）.

［3］杜儀方.從三鹿事件看我國行政不作為賠償?shù)姆煽臻g［J］.現(xiàn)代法學(xué)，2009（03）.

［4］劉保玉.不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)——錯(cuò)誤登記賠償責(zé)任的性質(zhì)與形態(tài)［J］.中國法學(xué)，2012（02）.

［5］王名揚(yáng).英國行政法［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2016：177-180.

［6］沈巋.論怠于履行職責(zé)致害的國家賠償［J］.中外法學(xué)，2011（01）.

［7］楊雅婷.港區(qū)危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)管責(zé)任研究——結(jié)合“8.12”天津瑞海公司爆炸事故分析［C］.天津市社會科學(xué)界第十一屆學(xué)術(shù)年會優(yōu)秀論文集（下），854-857.

責(zé)任編輯：慶 玲

D922.11 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

1008-6323（2017）04-0037-05

周豪，上海交通大學(xué)凱原學(xué)院研究生。

2017-06-26