依法治國背景下的公共政策誤讀與空間優(yōu)化

文 汪 霞屈阿幸（..湖北大學(xué)政法與公共管理學(xué)院，湖北武漢 43006）

依法治國背景下的公共政策誤讀與空間優(yōu)化

文 汪 霞1屈阿幸2（1.2.湖北大學(xué)政法與公共管理學(xué)院，湖北武漢 430062）

公共政策作為社會(huì)利益再分配的工具對(duì)社會(huì)的進(jìn)步功不可沒。在依法治國的背景下，法學(xué)界對(duì)公共政策的多種誤讀不僅不利于政策功能的正常發(fā)揮和政策科學(xué)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，同時(shí)也不利于推動(dòng)法治中國的發(fā)展進(jìn)程。法律和政策作為治理國家和社會(huì)的兩種正式制度相輔相成、并行不悖。在依法治國的進(jìn)程中，公共政策有廣泛的用途和強(qiáng)大的基礎(chǔ)。政策的合理性空間包括政策制定主體在選擇政策備選方案時(shí)的自由度和多種政策方案各自能夠發(fā)揮積極作用的各種可能。要構(gòu)建公共政策的合理性空間需要不斷強(qiáng)化政策的合法性和合理性，以此促成政策與法律和諧共榮。

依法治國 公共政策 誤讀 空間優(yōu)化

公共政策是黨和政府為了實(shí)現(xiàn)一定時(shí)期的特定主張而制定的行動(dòng)準(zhǔn)則。中國是一個(gè)政策大國，在過去很長(zhǎng)一段時(shí)間里，我國實(shí)施政策治國的方略，政策壓倒了法律以占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的地位在社會(huì)各領(lǐng)域中起主導(dǎo)性作用，從經(jīng)濟(jì)到文化、從微觀到宏觀莫不如此。當(dāng)今，公共政策依然擔(dān)負(fù)著解決公共問題、維護(hù)社會(huì)秩序、協(xié)調(diào)社會(huì)利益、提高人們生活質(zhì)量的重任，政策的影子人們隨處可見。政策如此重要卻常被一些法制論者忽視，他們認(rèn)為，依法治國作為黨和國家的治國方略從一開始就表現(xiàn)出了與政策的排斥，因?yàn)檎呤莻鹘y(tǒng)人治最典型、最全面的表現(xiàn)方式，而法治從本質(zhì)上是有別于人治的。于是，政策被認(rèn)為是一種違反法治的不正常存在，在法治背景下應(yīng)該“縮小政策的空間”，應(yīng)“用法律法規(guī)取代原來政策體系的職能作用”。那么，公共政策是否就要在法治的“擠壓”下退出歷史舞臺(tái)？如何在依法治國的背景下給公共政策一個(gè)合理的定位，使其在法治的浪潮下找到一處安身立命之所？本文擬就這些問題作逐一探索，以期為公共政策科學(xué)的現(xiàn)代發(fā)展進(jìn)行科學(xué)定位，使其更好地為國家和社會(huì)建設(shè)服務(wù)。

一、重溫公共政策的法學(xué)誤讀

依法治國作為我國的一項(xiàng)戰(zhàn)略方針和戰(zhàn)略目標(biāo)，主張國家的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)各方面的運(yùn)作都要依照法律進(jìn)行，在推行全面依法治國的過程中，法學(xué)界產(chǎn)生了很多有關(guān)公共政策的誤讀。

誤讀一：將政策與法律的關(guān)系視同為人治與法治的關(guān)系。該論者認(rèn)為：“在前三十年，政策是高于制定法的主要法源，改革開放以來，政策仍然是僅次于制定法的重要法源，這是長(zhǎng)期奉行‘政策治國’而非‘法律治國’的必然結(jié)果，是人治在法律淵源上的表現(xiàn)?！保?］“政策制定主要是少數(shù)人甚至是個(gè)人決策的，它極易因長(zhǎng)官意志而隨意廢改，所以，政策治理本質(zhì)上是一種人治，它是與法治相對(duì)立的?！保?］“制定政策是一種少數(shù)人甚至個(gè)人決策的機(jī)制?？梢?，政策的決策機(jī)制與法律的制定機(jī)制相比，政策本質(zhì)上是一種人治決策機(jī)制”、“靠政策治理的實(shí)質(zhì)是一種人治”。［3］這種觀點(diǎn)將廣泛存在的政策治理等同于人治，將政策現(xiàn)象視為對(duì)抗法治的不正?，F(xiàn)象，這其實(shí)是對(duì)公共政策的一種誤解。事實(shí)上，從某種程度上來講，政策與法律不是相去甚遠(yuǎn)或者相反的事物，二者僅僅一步之遙。好的、經(jīng)過檢驗(yàn)的政策經(jīng)過立法可以轉(zhuǎn)化成法律，一些公共決策被納入了立法范疇，成為實(shí)質(zhì)性的“準(zhǔn)法律”，很多立法的起點(diǎn)正是源于政策的實(shí)踐。此外，與法律一樣，公共政策的出發(fā)點(diǎn)是增進(jìn)公共利益，民主化是其內(nèi)在訴求，政策不等同于長(zhǎng)官意志，決策同樣不能簡(jiǎn)單地理解為領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人拍腦袋，人治的決策體制與政策的民主化訴求從根本上是相違背的?！叭缤捎猩茞褐?，惡法之治并非法治一樣，政策也有良劣之別，良策之治亦非人治”［4］，我們應(yīng)做的是不斷改善決策體制，保證公共政策制定反映民意要求，使政策過程與現(xiàn)代法治要求相一致。

誤讀二：將依法治國與政策治國視為是相分離甚至是對(duì)立的事物。該論者認(rèn)為：“有萬能的政策就不可能有法治社會(huì)，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變過程中，我們也必須實(shí)行由依靠政策到依靠法律的轉(zhuǎn)變。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立過程，也是我國從政策社會(huì)走向法治社會(huì)的過程?！保?］該觀點(diǎn)對(duì)法治的理解傾向于純而又純的“法律統(tǒng)治”，似乎依靠政策治理就不可能崇尚法治，法治就意味著政策應(yīng)整體上向法律轉(zhuǎn)移，由政策-法律二元治國轉(zhuǎn)變?yōu)榉梢辉螄?，由此推理，依法治國與政策治國就成了不相容的甚至是相反的事物。此觀點(diǎn)是對(duì)我國政策治國那段慘痛的歷史進(jìn)行深刻反思的結(jié)論，反映了人們對(duì)依法治國的強(qiáng)烈訴求，而其實(shí)質(zhì)是一種“法律萬能論”的法治理想主義主張。依法治國是國家政權(quán)運(yùn)作方式和社會(huì)治理模式變遷的結(jié)果，它不僅是國家和社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)的理想狀態(tài)，同時(shí)也是人們?cè)谕ㄍ硐脒^程中的現(xiàn)實(shí)追尋，這個(gè)過程的漫長(zhǎng)性決定依法治國不是政策向法律的簡(jiǎn)單轉(zhuǎn)變，也不是政策治國與依法治國之間回車鍵的快速切換。法治中國在更大程度上是理想中的法治景象，同時(shí)也是一個(gè)活生生正在現(xiàn)實(shí)中鋪開的過程，在這個(gè)過程中，公共政策作為軟法之治的手段與法治并行不悖，完全可以做到相得益彰。

誤讀三：將依政策辦事視為依法辦事的輔助或補(bǔ)充。該論者認(rèn)為，既然國家和社會(huì)在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等一切領(lǐng)域都要依法辦事，那么政策在人們辦事的過程中不起作用或者只是起輔助或補(bǔ)充的參考作用。事實(shí)上，情況并非總是如此：政策有多種多樣的表現(xiàn)形態(tài)，有些政策在法律盲區(qū)獨(dú)立地發(fā)揮作用，有些政策在相關(guān)的法律出臺(tái)以前替代著法律承擔(dān)大量的社會(huì)治理功能，此時(shí)，人們辦事只需按政策即可；在那些政策與法律并存的領(lǐng)域，政策往往與法律相輔相成，共同促進(jìn)社會(huì)公平正義；甚至有的政策實(shí)質(zhì)上已經(jīng)具備法律效力，其準(zhǔn)法律特征使人們依政策辦事實(shí)質(zhì)就是在依法辦事。從某種意義上講，法律是公共政策的一個(gè)類型和組成部分，依法辦事與依政策辦事沒有本質(zhì)上的區(qū)別。在實(shí)踐中，若專任法律治理而忽視政策引導(dǎo)可能會(huì)導(dǎo)致法律僵化和機(jī)動(dòng)性缺乏，讓人們對(duì)法律的公正性與合理性產(chǎn)生質(zhì)疑。在實(shí)踐中，公共政策的廣泛調(diào)節(jié)作用和重要性使人不能完全認(rèn)同政策只是法律的輔助和補(bǔ)充的思想和觀點(diǎn)，二者之間至少是并行不悖亦或是相輔相成的。

誤讀四：認(rèn)為依法治國就是要用法律取代政策，法治就是要用法律壓縮和減少政策的作用空間。“‘泛法律化’認(rèn)為非法律工具的政策至少在應(yīng)然的層面上應(yīng)該被否定。政策是低于法律的，它是制度不完善或是法律未及領(lǐng)域發(fā)揮作用的工具，政策應(yīng)被法律取代?！保?］“在一定意義上法治領(lǐng)域的擴(kuò)大就是政策空間的縮小”，政策被認(rèn)為是一種違反法治的不正常存在，在法治背景下應(yīng)該縮小政策的空間”，［7］應(yīng) “用法律法規(guī)取代原來政策體系的職能作用”［8］。事實(shí)上，法律是一種常態(tài)管理，政策為因應(yīng)管理，法律和政策是共存于社會(huì)中的兩種治理方式，只不過是二者各自的特色和扮演的角色不同而已。對(duì)法律意義和價(jià)值的強(qiáng)調(diào)并不意味著對(duì)政策地位和作用的貶低，法治的社會(huì)不是沒有政策空間的社會(huì)，提倡依法治國不是否認(rèn)政策的價(jià)值，而是對(duì)法律的作用和地位的強(qiáng)調(diào)。法律只規(guī)定人們禁止做的事項(xiàng)，在法律允許人們做的事項(xiàng)中該如何去做就是政策的作用空間。政策可以向法律轉(zhuǎn)化，但并不是所有的政策都要轉(zhuǎn)化為法律?？傊鐣?huì)治理既需要法律，同時(shí)也需要政策，依法治國是一個(gè)發(fā)揮法律主導(dǎo)地位的過程而不是讓法律取代政策、壓縮政策空間的過程。

學(xué)者們對(duì)公共政策的誤讀不僅有損于政策科學(xué)的進(jìn)一步完善和發(fā)展，而且將直接導(dǎo)致公共政策的身份危機(jī)，影響公共政策在現(xiàn)代社會(huì)治理中的地位和根基。澄清法學(xué)界對(duì)公共政策的各種誤解是推動(dòng)政策科學(xué)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和正確發(fā)揮政策功能的緊迫任務(wù)，也是有效推進(jìn)依法治國的現(xiàn)實(shí)需要。

二、我國依法治國進(jìn)程中公共政策存在的基礎(chǔ)

在依法治國的背景下，公共政策依然有用武之地，公共政策在法治的浪潮中仍然有其舞臺(tái)。在我國，在實(shí)現(xiàn)依法治國和社會(huì)良性發(fā)展的道路上，公共政策仍將不可代替。

其一，法律治理的相對(duì)不足及公共政策的強(qiáng)大功能是公共政策存在的根基。在現(xiàn)代社會(huì)治理中，法律治理本身存在一定的缺陷。首先，法律自身的穩(wěn)定性決定了其解決問題的滯后性。法律是根據(jù)之前發(fā)生過的社會(huì)現(xiàn)象制定的，而其規(guī)范的對(duì)象卻是其制定之后發(fā)生的社會(huì)現(xiàn)象。社會(huì)的需要及其變化總或多或少地走在法律的前面，法律為維護(hù)其權(quán)威性，其內(nèi)容是相對(duì)成型不輕易改變的，而它所要處理的社會(huì)問題卻是具體和不斷變化的，法律對(duì)那些急需應(yīng)對(duì)、變化萬千的社會(huì)現(xiàn)象總顯得有些力不從心。其次，法律的抽象性決定了法律治理缺乏可操作性。法律對(duì)社會(huì)現(xiàn)象和全國各地的社會(huì)事實(shí)規(guī)定是普遍性、原則性的規(guī)定，這些抽象的原則性規(guī)定在解決具體的社會(huì)事實(shí)時(shí)因缺少操作性而產(chǎn)生了治理真空，從而引起社會(huì)行為失范。再次，社會(huì)的復(fù)雜性及人類認(rèn)識(shí)的有限性決定了法律不可能涵蓋所有的社會(huì)關(guān)系、解決所有的社會(huì)矛盾，即便有再完美的立法技術(shù)和再健全的立法機(jī)制也難免存在立法漏洞，這些漏洞可以很好地用“軟法”—公共政策來彌補(bǔ)。公共政策作為公共權(quán)力的一種行使方式，它所具有的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)是法律所不具備的。首先，政策的目標(biāo)性、靈活性、高滲透性使政策能對(duì)復(fù)雜多變的社會(huì)現(xiàn)實(shí)作出及時(shí)的反應(yīng)，其靈活性不僅能快速有效地實(shí)現(xiàn)國家的治理意圖，也能隨時(shí)彌補(bǔ)法律僵化、遲滯的不足，在社會(huì)治理過程中往往起到“試行法”的作用。其次，政策是社會(huì)利益再分配的工具。政策與人們利益的直接相關(guān)性使政策在調(diào)動(dòng)人們執(zhí)行積極性和強(qiáng)化人們創(chuàng)造動(dòng)機(jī)方面有無可比擬的優(yōu)越性。最后，政策的執(zhí)行方式不僅有強(qiáng)制手段，還有說服、教育、宣傳、感化等靈活性手段更能獲得人們的認(rèn)同，減少公眾的對(duì)抗，從而使政策更具有實(shí)效性。

其二，轉(zhuǎn)型期的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)及非常態(tài)化發(fā)展需要高度靈活的公共政策及時(shí)應(yīng)對(duì)。我國的依法治國與社會(huì)轉(zhuǎn)型是同步的?！懊^過河”的轉(zhuǎn)型決定了轉(zhuǎn)型過程的高風(fēng)險(xiǎn)性。由于社會(huì)結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性和固有慣性，轉(zhuǎn)型也即宣告我國進(jìn)入了一個(gè)全新的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。在這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，突發(fā)群體性事件、食品安全事故、公共衛(wèi)生安全、環(huán)境污染、生態(tài)惡化危機(jī)以及重大的自然災(zāi)害、安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)、貧富差距懸殊等等問題都以“問題束”的形式不斷涌現(xiàn)，直接威脅社會(huì)的整體安全與秩序，損害社會(huì)公共利益。轉(zhuǎn)型期社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性、分散性和不確定性無一不考驗(yàn)著國家和政府的治理能力，這實(shí)際上就賦予了公共政策合法性和強(qiáng)大的生命力。同時(shí)，轉(zhuǎn)型社會(huì)的發(fā)展是以非常規(guī)方式進(jìn)行的，對(duì)非常態(tài)下的社會(huì)事實(shí)實(shí)施常態(tài)化的法律治理往往會(huì)使社會(huì)秩序被頻發(fā)的突發(fā)事件打破，從而導(dǎo)致社會(huì)失序。在高風(fēng)險(xiǎn)、非常態(tài)的社會(huì)里，倘若沒有公共政策及時(shí)地處理社會(huì)問題、化解社會(huì)沖突，社會(huì)就會(huì)進(jìn)入無序狀態(tài)，法治的良好秩序也就成為一句空話。公共政策超前性、預(yù)警性、創(chuàng)新性的特點(diǎn)使其能“見縫插針”地對(duì)社會(huì)出現(xiàn)的各種問題起到立竿見影的治理效果，此時(shí)，弱化政策的治理功能即弱化了政府對(duì)各種突發(fā)問題的應(yīng)對(duì)能力，因而，為了維護(hù)轉(zhuǎn)型社會(huì)的穩(wěn)定和秩序，必須進(jìn)一步強(qiáng)化政策的作用而不是相反。

其三，“政策治國”的傳統(tǒng)慣性賦予政策廣闊的存在空間。在我國，公共政策有過輝煌的歷史，在一段時(shí)期甚至形成了政策治國的盛世。1949年中國共產(chǎn)黨執(zhí)政后就面臨著依法治國還是依政策治國的選擇，由于黨在奪取政權(quán)時(shí)期形成了科學(xué)系統(tǒng)的政策、方針、路線，并且，“革命戰(zhàn)爭(zhēng)主要是靠政策辦事，注重的是政策，沒有依法辦事的習(xí)慣”，［9］在建國后很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)依然是“講方針、政策多，直接按方針、政策辦事多，講法制、法律少”，［10］政策是中國共產(chǎn)黨奪取勝利的法寶，也成為黨治黨治國的生命線。1960年以后涌現(xiàn)出的“活學(xué)活用毛主席著作，依靠群眾辦案”的思潮及以后“文革”中的“砸爛公檢法”、“造反有理”的宣揚(yáng)把法律的虛無主義發(fā)展到極致，至此，政策治國發(fā)展到了頂峰。當(dāng)今，政策治國存在的政治、經(jīng)濟(jì)和文化基礎(chǔ)在一定時(shí)期內(nèi)還將長(zhǎng)期存在，這決定了政策治國理政思維在一定時(shí)期內(nèi)會(huì)慣性地影響著國家和社會(huì)的治理模式。此外，社會(huì)公眾的法治意識(shí)還較為欠缺，為培育社會(huì)的法治精神，政府還需出臺(tái)一系列政策來實(shí)現(xiàn)這一目的并推動(dòng)這個(gè)進(jìn)程的發(fā)展。

最后，行政國家的盛行及行政官僚的強(qiáng)勢(shì)是政策治理的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。行政國家是指政府職能不斷擴(kuò)大、行政權(quán)力急劇膨脹的社會(huì)政治現(xiàn)象。行政國家是一種世界現(xiàn)象，從歷史語境來看，行政國家的出現(xiàn)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果，也是政府高效管理的應(yīng)有之義。行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)勢(shì)地位使其有能力、同時(shí)也有必要制定獨(dú)立于法律體系之外的公共政策以方便行政。一方面，在現(xiàn)代社會(huì)，行政官僚在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中發(fā)揮著重要作用，官僚已然成為整個(gè)國家和公共利益的代表，成為普遍利益的監(jiān)護(hù)人；行政官僚對(duì)科學(xué)決策方法的采納也得到了社會(huì)民眾的普遍認(rèn)同，這增強(qiáng)了專業(yè)官僚參與政策過程的合法性。另一方面，政府的公共治理在本質(zhì)上是政府利用公共政策解決社會(huì)問題、尋求自身合法性和正當(dāng)性的過程：政府通過政策實(shí)施的效果來驗(yàn)證社會(huì)公眾的偏好，通過公共政策作用的發(fā)揮來解決公共問題、滿足公眾的需求、尋求自身的合法性?？梢哉f，沒有公共政策，政府不僅寸步難行、不能有效治理社會(huì)，也將存在合法性危機(jī)。在我國，在行政國家這一世界潮流的沖擊下，公共政策的作用已滲透到社會(huì)的方方面面，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新、社會(huì)保障、財(cái)政支出、戶籍管理、公益事業(yè)、生態(tài)保護(hù)、公共安全等方面，政策無可置疑地起著巨大的作用，在未來，加強(qiáng)政府政策的回應(yīng)性、增強(qiáng)政府的公共政策能力是我國公共政策的發(fā)展方向。

三、依法治國進(jìn)程中公共政策的合理空間構(gòu)建

有國家和政府就會(huì)有公共政策，公共政策不僅伴隨著人類社會(huì)的過去，還將伴隨著人類政治發(fā)展的未來。正確理解公共政策既要認(rèn)識(shí)到政策的巨大作用，同時(shí)也要意識(shí)到政策功能的局限性。要為公共政策尋求一片空間，使其在合理性范圍內(nèi)盡可能地發(fā)揮正面作用，減少其對(duì)社會(huì)的不利影響。

政策空間指的是政策制定主體在選擇政策備選方案時(shí)的自由度，法律等硬性約束構(gòu)成政策空間范圍的大小。在依法治國的背景下，政策的合理性空間有兩層含義：一是在國家法律約束下政策方案的合法性，二是諸多政策方案各自能夠發(fā)揮積極作用的各種可能。政策空間的第一層含義是指由法律所限定的政策行動(dòng)選擇集，這是政策選擇的區(qū)間問題，即政策的合法性問題。國家法律對(duì)公民和公共權(quán)力機(jī)關(guān)提供一種限制性的行為規(guī)范，其主要作用體現(xiàn)在利用強(qiáng)制性的司法處罰手段來確定行為主體不能作為的邊界，法律沒有限制的領(lǐng)域才是公共政策作為的空間。法律通過制裁來保護(hù)公眾正常的生產(chǎn)生活，但人們合法正當(dāng)?shù)幕顒?dòng)該如何進(jìn)行，法律尚缺乏能動(dòng)的型塑功能。此時(shí)，在法律規(guī)定之外，政策就有了自主的能動(dòng)空間，就能在法律沒有禁止的范圍內(nèi)去調(diào)整人們的行動(dòng)目標(biāo)和行為方式。政策空間的第二層含義是政策能夠?qū)嶋H發(fā)揮積極影響的各種可能，這是指政策在不違反國家法律的情況下該怎樣發(fā)揮其最大效用，即政策的合理性問題。在這里，所有可能帶來積極社會(huì)效果的政策選擇集稱為“政策空間”，這要涉及到一個(gè)優(yōu)化問題，即哪一項(xiàng)政策能在最少投入的情況下帶來最大的積極影響，這就要探尋什么是“好的政策”以及“通向好政策”的方法。

政策空間的構(gòu)建首先涉及到政策的區(qū)間選擇問題，即所產(chǎn)生的社會(huì)問題適不適合用公共政策去調(diào)整，或者說該問題是不是屬于黨和政府職能范圍之內(nèi)的事，若該問題屬于法律調(diào)節(jié)的對(duì)象，那么它就在政策的合理性區(qū)間之外，此時(shí)如果一定要用公共政策去規(guī)范，此舉要么違法，要么與黨和政府的職能定位不一致。一個(gè)屬于政策合理性區(qū)間內(nèi)的問題該選擇怎樣的政策方案進(jìn)行干預(yù)，即當(dāng)已經(jīng)明確一個(gè)問題要用公共政策去調(diào)節(jié)后，采用何種政策方案會(huì)帶來更好的社會(huì)影響，這涉及到政策的合理性問題。因此，公共政策的空間可以從兩個(gè)層面上來構(gòu)造：宏觀層面上要從政策合法性和黨政職能范圍上去界定，微觀上要從制定更好的政策、強(qiáng)化政策合理性上去界定，也即公共政策的合理空間要關(guān)注兩個(gè)問題：政策的合法性問題和政策的合理性問題。

四、公共政策空間優(yōu)化的路徑分析

在一段歷史時(shí)期，公共政策因游離在其合理性空間之外而飽受詬病，在實(shí)踐中也導(dǎo)致了黨和國家的決策失誤。構(gòu)建公共政策的合理性空間，實(shí)現(xiàn)政策的合法化和合理化是澄清諸多政策誤讀、促進(jìn)政策與法律和諧共榮的必要舉措。

首先，從思想上合理定位公共政策功能，擺正法律與政策的位置。公共政策的出發(fā)點(diǎn)是增進(jìn)公共利益，它有合法化、民主化的內(nèi)在要求和屬性，其在保障人民群眾的根本利益、追求社會(huì)公平正義等方面與法律之追求是一致的。公共政策本質(zhì)上與人治無涉，相反，它是法治的重要手段，是實(shí)現(xiàn)法治必不可少的工具。公共政策是社會(huì)治理不可缺少的手段，但它不是萬能的，依靠單一的政策治理而不弘揚(yáng)法律的重要地位注定會(huì)給社會(huì)帶來災(zāi)難。與此同時(shí)，現(xiàn)代社會(huì)的多元性與復(fù)雜性決定了治理社會(huì)僅僅依靠法律也是行不通的。一個(gè)社會(huì)的良性發(fā)展不可能僅憑某種單一的治理手段，而必須結(jié)合多種手段才可能實(shí)現(xiàn)。就此而言，法律與政策作為促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展的互補(bǔ)手段不可能相互取代，而應(yīng)彼此依存、相互支持，只依靠法律或過分依賴政策的做法都無助于推進(jìn)依法治國的進(jìn)程。

其次，強(qiáng)化決策程序的公平正義，促進(jìn)公共政策合法化。長(zhǎng)期以來，人們對(duì)公共政策的誤解很大程度上源于大量的違法政策存在，也是傳統(tǒng)決策長(zhǎng)官意志缺乏必要的法律約束的惡果之一。當(dāng)今，在市場(chǎng)化的推動(dòng)下，公共決策一直試圖消除集權(quán)和專制的特征，擺脫個(gè)人意志、程序違法的影響，但依然可能陷入經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)的“操縱”陷阱。國外廣泛存在的公共政策主動(dòng)或被動(dòng)被電力、通訊、民航、鋼鐵、石化等行業(yè)“購買”的現(xiàn)象已經(jīng)不再是西方社會(huì)獨(dú)有的公共政策特征，消除我國公共政策過程的上述特征必須走政策法治化之路。政策法治化不是簡(jiǎn)單地將政策轉(zhuǎn)變成法律，而是公共政策的制定與實(shí)施應(yīng)符合法律規(guī)定的程序，公共政策不能超越于法律之上，不能與法律相抵觸。一方面，要用完善的法律體系來規(guī)范和監(jiān)督公共政策背后的權(quán)力行使，使公共政策過程都在適當(dāng)?shù)某绦蛞?guī)范之下，防止決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)的不當(dāng)行使。通過政策過程的公開透明、公眾參與、責(zé)任明確等法治要素來防止公共政策被強(qiáng)勢(shì)者“俘獲”，從而保障公共政策決策過程程序正當(dāng)和公平正義；另一方面，要切實(shí)貫徹政策合法性審查制度，避免政策方案與法律相沖突。

最后，改善公共政策評(píng)估，增強(qiáng)政策合理性。評(píng)估政策優(yōu)劣是促進(jìn)政策過程科學(xué)化、執(zhí)行結(jié)果高效化和增強(qiáng)政策合理性的重要舉措。公共政策評(píng)估可以從以下幾個(gè)方面著手：在評(píng)估主體上，強(qiáng)化政策利益相關(guān)者的參與權(quán)，保障各利益主體的知情權(quán)和表達(dá)權(quán)，確保政策的科學(xué)性和實(shí)用性；在評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)上，建立科學(xué)、規(guī)范的評(píng)估體系，既要重視經(jīng)濟(jì)技術(shù)評(píng)估，更要看重政治價(jià)值評(píng)估；在評(píng)估保障上，需要加快政策評(píng)估的法治化、制度化進(jìn)程，健全評(píng)估的法律體系，完善政府信息公開制度，最后在評(píng)估的監(jiān)督機(jī)制上，要完善多位一體的立體監(jiān)督制度，保障評(píng)估的規(guī)范化、科學(xué)化和有效化。

從我國的歷史和現(xiàn)實(shí)來看，公共政策因游離在其合理性空間之外從而抑制了我國的法治進(jìn)程。只要能擺正公共政策的合理位置，保障政策的合法化和合理化，公共政策在依法治國的道路上必將發(fā)揮著更加重要的作用。

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責(zé)任編輯：陳 琳

D693.09 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

1008-6323（2017）04-0005-05

1.汪霞，湖北大學(xué)政法與公共管理學(xué)院副教授；2.屈阿幸，湖北大學(xué)政法與公共管理學(xué)院碩士研究生。

2017-06-26

湖北大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)基金資助項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：060-095198）