“領(lǐng)導(dǎo)”還是“股東”：中國政府如何管理國有企業(yè)

張躍然

國家和市場間的關(guān)系是怎樣的？很多人眼中，兩者之間的關(guān)系此消彼長：國家進(jìn)則市場退，市場進(jìn)則國家退，市場化改革必然意味著國家減小對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管控與參與。

在中國，這種“此消彼長”的視角未免太過簡單。市場化改革非但沒有使國家退場，反而恰恰為國家參與和管控經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供了新的渠道和手段。很多時(shí)候，國家完全可以一邊推行市場化改革，一邊借助市場的力量維持、甚至增強(qiáng)自身權(quán)力。

社會(huì)學(xué)研究者王穎曜關(guān)于國家管控國有企業(yè)的研究充分說明了這一點(diǎn)。隨著國有企業(yè)股份制改革的展開和金融市場的日益活躍，國家對(duì)于國有企業(yè)的管控并未弱化，而是完成了從“行政領(lǐng)導(dǎo)”到“控股股東”的方式轉(zhuǎn)變。國家對(duì)于國有資產(chǎn)的“擁有”，變成了一種股份制的、金融意義上的擁有——以此為基礎(chǔ)，國家更深度參與到金融市場中，為自身融資。

股份制改革緣起

要看清這一轉(zhuǎn)變的來龍去脈，我們要回溯到上世紀(jì)80年代。當(dāng)時(shí)，面對(duì)國有企業(yè)越發(fā)惡化的績效表現(xiàn)，政府認(rèn)為問題的源頭在企業(yè)的管理模式。為了給企業(yè)管理者提供更強(qiáng)的激勵(lì)，80年代國企改革的目標(biāo)主要是將更多權(quán)力下放給企業(yè)的實(shí)際管理者。然而，這種基于管理模式的改革不僅沒能提升績效，反而在管理者中滋生大量腐敗。

此時(shí)，政府內(nèi)浮現(xiàn)出另一種聲音：國有企業(yè)的問題不是管理層的問題，而是國家作為名義上的所有者，在企業(yè)運(yùn)行的實(shí)際監(jiān)管中缺位、無法有效問責(zé)。要解決這一問題，國家要轉(zhuǎn)變成真正意義上的“股東” 、以此身份行使監(jiān)管權(quán)。

最積極活躍推廣這一觀點(diǎn)的，是中國經(jīng)濟(jì)政策界的“整體改革派”，主要由受過西方經(jīng)濟(jì)學(xué)訓(xùn)練的財(cái)經(jīng)部門官員和經(jīng)濟(jì)學(xué)家組成。他們花了大力氣來向高層領(lǐng)導(dǎo)說明，股份制改革可以有效提升國有企業(yè)績效、但并不損害國家的管控權(quán)——只要國家掌握著一個(gè)企業(yè)超過一半的股份，其“最大股東”的地位就足夠讓政府在企業(yè)的重大決策中“說了算”。同時(shí)，這些企業(yè)還能通過在私有資本市場的融資壯大自身。

1997年，中央政府正式將股份制改革作為國企改革的內(nèi)容。到1999年，80%以上的國有企業(yè)完成了股份制改革。此外，股份制改革還為清理國有企業(yè)債務(wù)負(fù)擔(dān)提供了新途徑，即所謂的“債轉(zhuǎn)股”。

隨著中國股票市場的蓬勃興起，完成股份制改革的國有企業(yè)越來越多地通過股市融資。到2012年，上市的國有企業(yè)已達(dá)到953家。但是，因?yàn)閲衅髽I(yè)的特殊股份結(jié)構(gòu)，無論如何上市，國企的多數(shù)股份永遠(yuǎn)掌握在國家手中。

“國有”是誰有？

那么，究竟是哪些部門實(shí)際掌握著國家的股份？哪些部門代表國家行使股東職權(quán)？

2003年，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)（國資委）成立，代表中央政府在196家非金融行業(yè)的央企中行使股東的權(quán)責(zé)。國資委在監(jiān)管國有企業(yè)時(shí)的重點(diǎn)，已不再是企業(yè)如何創(chuàng)造最大效益，而是企業(yè)如何為股東帶來最大收益。到了2005年，各地方政府也紛紛成立自己的國資委，以股東的名義監(jiān)管自己名下的地方國有企業(yè)。

同樣是在2003年，國有獨(dú)資公司“中央?yún)R金”成立，成為國有重點(diǎn)金融企業(yè)（比如國有商業(yè)銀行）的實(shí)際控股者，以股東的身份監(jiān)管國有金融資產(chǎn)的運(yùn)營狀況。

在此之后，更多的國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)涌現(xiàn)，代表政府控股、持股、行使股東權(quán)責(zé)。中央國資委將旗下的“國家開發(fā)投資公司”（國投）等三家企業(yè)變?yōu)閷ｉT的控股投資公司；原本作為主權(quán)財(cái)富基金管理機(jī)構(gòu)而成立的“中國投資有限責(zé)任公司”（中投）也不甘寂寞，用其管理的外匯儲(chǔ)備購入了多家國有商業(yè)銀行的股份；國家財(cái)政部為“收購處置銀行不良貸款”而設(shè)立的四大資產(chǎn)管理公司（信達(dá)、華融、長城、東方），近年來也開始涉足國有資產(chǎn)的控股持股。

至此，國家和國有企業(yè)之間的關(guān)系，發(fā)生了翻天覆地的變化。90年代中期以前，不同的部委在行政上分管不同的國有企業(yè)。到了2000年后，原來的行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系消失了，作為股東的國家，通過股份公司治理的渠道監(jiān)管國有企業(yè)。

市場化、金融化與國家權(quán)力

既然國家對(duì)企業(yè)的所有權(quán)通過股份的形式變成了一種金融化資產(chǎn)，政府便能以這種資產(chǎn)為基礎(chǔ)進(jìn)行更大規(guī)模的債務(wù)融資。上文提到的中央?yún)R金，就曾多次大規(guī)模發(fā)行債券。在地方層面，政府紛紛建立融資平臺(tái)公司，將自己所持有的國有企業(yè)股權(quán)劃撥成融資平臺(tái)名下的資產(chǎn)；有了這樣的資產(chǎn)作為抵押或擔(dān)保，地方融資平臺(tái)就能夠?qū)で蟾嗳谫Y、用以支持地方政府的開支。

這樣的過程中，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的市場化、金融化，并沒有使得國家干預(yù)、管控經(jīng)濟(jì)的權(quán)力減弱，而是使得國家運(yùn)用這一權(quán)力的方式變得市場化、金融化了。某種程度上，我們甚至可以說，中國的市場化改革和金融市場的興起，本就是政府為了回應(yīng)自身遇到的政治挑戰(zhàn)、鞏固和維持自身權(quán)力而做出的策略性選擇。

結(jié)合近兩年的政策聲音，我們也會(huì)提出新的疑問：政府對(duì)國有企業(yè)的管控模式從“行政領(lǐng)導(dǎo)”變成“控股股東”，這一轉(zhuǎn)型是單向 、不可逆、逐步深化的嗎？2015年9月公布的《國企改革指導(dǎo)意見》，明確“以管資本為主推進(jìn)國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變”，似乎說明政府意在進(jìn)一步加深這一轉(zhuǎn)型。但是，最近一段時(shí)間釋放的政策信號(hào)，尤其是對(duì)“黨管國企”的強(qiáng)調(diào)，似乎又回到了行政領(lǐng)導(dǎo)的模式。

政府管控國有經(jīng)濟(jì)部門的方式會(huì)出現(xiàn)哪些新變化，還要留待進(jìn)一步的觀察和研究。但可以確定的是，在中國，國家與市場間并不是簡單的此消彼長或相互代替，而是存在著相互重疊、相互強(qiáng)化、相互依賴的復(fù)雜關(guān)系。

參考文獻(xiàn)：

Wang, Yingyao. 2015. The rise of the‘shareholding state’: financialization of economic management in China. Socio-Economic Review 13(3), 603–625.