走過(guò)一甲子：中國(guó)社會(huì)保障制度的反思及愿景

高和榮?

完善社會(huì)保障制度、滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的福利需要、促進(jìn)社會(huì)保障制度更加公平更可持續(xù)地建設(shè)、為人類社會(huì)保障事業(yè)貢獻(xiàn)中國(guó)模式，是中國(guó)社會(huì)保障制度發(fā)展的客觀要求，也是這個(gè)時(shí)代所賦予我們的歷史使命與責(zé)任擔(dān)當(dāng)。這就要總結(jié)中國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)處于何種水平，取得哪些成就，現(xiàn)行的社會(huì)保障制度還存在哪些問(wèn)題，哪些問(wèn)題屬于理論本身沒(méi)有回答清楚的，哪些問(wèn)題屬于制度設(shè)計(jì)或政策操作層面的，產(chǎn)生這些問(wèn)題的原因是什么，進(jìn)而完善社會(huì)保障制度及政策設(shè)計(jì)，促進(jìn)社會(huì)保障制度更加公平、更可持續(xù)地建設(shè)。

一、中國(guó)社會(huì)保障制度的建設(shè)成就

總結(jié)走過(guò)的一甲子，特別是改革開(kāi)放30多年來(lái)中國(guó)社會(huì)保障制度的發(fā)展、社會(huì)保障政策的執(zhí)行，有助于客觀認(rèn)識(shí)中國(guó)社會(huì)保障制度的建設(shè)情況，推進(jìn)社會(huì)保障制度的完善與發(fā)展?？傮w上看，中國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)取得了許多成就，集中體現(xiàn)在三個(gè)方面。

第一，逐步建成了統(tǒng)賬結(jié)合的社會(huì)保險(xiǎn)制度。中國(guó)基本養(yǎng)老和基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度自上世紀(jì)90年代起，就一直堅(jiān)持實(shí)行了單位與個(gè)人繳費(fèi)、政府財(cái)政補(bǔ)償相結(jié)合原則。早在1988年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定》就開(kāi)始建立社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，當(dāng)時(shí)的社會(huì)統(tǒng)籌基金主要支付住院及部分慢性病門診治療費(fèi)用，而個(gè)人賬戶則用于支付一般性門診費(fèi)用。1993年，十四屆三中全會(huì)提出城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)金“由單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合”。之后，失業(yè)保險(xiǎn)制度以及城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)制度，也貫徹了這一原則。這種統(tǒng)賬結(jié)合模式能夠?qū)烧叩膬?yōu)勢(shì)有機(jī)整合起來(lái)，將現(xiàn)收現(xiàn)付制與基金積累制有機(jī)整合起來(lái)，減少單一依靠政府或企業(yè)所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，解決了社會(huì)保險(xiǎn)制度中資金來(lái)源穩(wěn)定性與可靠性不足的問(wèn)題。參保職工由單位和個(gè)人共同繳費(fèi)，按照一定的繳費(fèi)基數(shù)及繳費(fèi)比例分別建立社會(huì)統(tǒng)籌賬戶及個(gè)人賬戶，體現(xiàn)了社會(huì)保險(xiǎn)制度所追求的公平性、互濟(jì)性以及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)性等原則。

這種統(tǒng)賬結(jié)合模式集中體現(xiàn)了權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一。權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一是社會(huì)保險(xiǎn)制度的精髓，中國(guó)社會(huì)保障制度從國(guó)家及單位保障制向社會(huì)保障制的改革過(guò)程中，牢固樹(shù)立權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一的思想，它最初體現(xiàn)在企業(yè)職工基本養(yǎng)老及基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)中，后來(lái)逐步延伸到失業(yè)等險(xiǎn)種。從參保對(duì)象上看，企業(yè)職工、機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員以及城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保險(xiǎn)制度相繼貫徹了這一思想，特別是2015年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》明確提出機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員必須繳費(fèi)才能享受退休養(yǎng)老金待遇?？梢赃@么說(shuō)，該《決定》的頒布標(biāo)志著中國(guó)全面建成了體現(xiàn)權(quán)利和義務(wù)相統(tǒng)一、社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的社會(huì)保障制度框架。

第二，從制度全覆蓋到人員全覆蓋。中國(guó)社會(huì)保障制度已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了從制度全覆蓋到人員全覆蓋的歷史性跨越，社會(huì)保障全覆蓋程度甚至超過(guò)了一些發(fā)達(dá)國(guó)家。比如，美國(guó)的醫(yī)療保障制度雖然從1935年起經(jīng)過(guò)1965年、1974年以及1994年的改革都沒(méi)有實(shí)現(xiàn)人員的全覆蓋，直到2012年奧巴馬的新醫(yī)改頒布前，仍然約有10%的人口沒(méi)有醫(yī)療保險(xiǎn)，成為發(fā)達(dá)國(guó)家中唯一沒(méi)有實(shí)現(xiàn)全民醫(yī)保的國(guó)家。

一方面，養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育、最低生活保障、最低工資制度、殘疾人救助等各項(xiàng)社會(huì)保障制度都已經(jīng)普遍地建立起來(lái)，它們涵蓋了民眾的生老病死、衣食住行。例如，在醫(yī)療保障制度領(lǐng)域，隨著新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度、學(xué)生醫(yī)療保險(xiǎn)制度以及未成年人醫(yī)療保險(xiǎn)制度的建立，醫(yī)療保障領(lǐng)域已經(jīng)完全實(shí)現(xiàn)了制度的全覆蓋，甚至還出現(xiàn)了重復(fù)參保現(xiàn)象，尤其是新農(nóng)合、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)三大醫(yī)療保障制度的全國(guó)重復(fù)參保率在10%左右①。當(dāng)然，隨著新農(nóng)合與城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)整合為城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，重復(fù)參保問(wèn)題有望得到解決。

另一方面，我們?cè)谏鐣?huì)保障制度建設(shè)過(guò)程中始終貫徹發(fā)展的成果由人民共享的理念，強(qiáng)調(diào)“社會(huì)保障全民覆蓋，人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)”，踐行“居民收入增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步、勞動(dòng)報(bào)酬增長(zhǎng)和勞動(dòng)生產(chǎn)率提高同步”這樣一個(gè)協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)。2014年12月，國(guó)務(wù)院提出要實(shí)施以養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)為重點(diǎn)的全民參保登記計(jì)劃，把法律和政策規(guī)范范圍內(nèi)所有用人單位及個(gè)人的參保情況逐一清查，最終實(shí)現(xiàn)全民參保。如今，中國(guó)的社會(huì)保障制度已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了人員全覆蓋，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員、城鎮(zhèn)各類企業(yè)職工、個(gè)體工商戶、靈活就業(yè)人員、大中小學(xué)生、未成年人、城鄉(xiāng)居民、被征地農(nóng)民等各個(gè)群體都有相應(yīng)的社會(huì)保障制度。

第三，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)保障水平同步提高。中國(guó)社會(huì)保障制度雖然在較短的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)了制度全覆蓋以及人員全覆蓋，但是社會(huì)保障待遇水平總體偏低。例如，各地最低生活保障待遇還不足以解決這類人員的基本生活需求；各地企業(yè)職工最低工資標(biāo)準(zhǔn)只有城鎮(zhèn)職工社會(huì)平均工資的1/3～1/4左右，還達(dá)不到國(guó)際公認(rèn)的40%～60%水平；各地退休企業(yè)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇較低，養(yǎng)老金替代率只有40%左右，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家的70%的平均水平（鄭秉文，2009），等等。“十六大”以后，中央著力提高民眾的社會(huì)保障待遇，連續(xù)12年按照10%的速度上浮企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金，即便是2016年的上浮幅度也達(dá)到6.5%，上浮幅度超過(guò)全國(guó)同期全國(guó)GDP、財(cái)政收入等增幅。從醫(yī)療保險(xiǎn)來(lái)看，早在2011年中國(guó)城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)以及新農(nóng)合政策范圍內(nèi)住院費(fèi)用報(bào)銷比例就已經(jīng)提高到70%左右，2012年，《關(guān)于開(kāi)展城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》實(shí)施以后，大病患者住院費(fèi)用實(shí)際報(bào)銷比例不低于70%，最高可達(dá)到90%（張艷玲，2015）。城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)的補(bǔ)償比例也在提高。其它如工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)以及城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)等也在不斷提高，體現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)保障待遇同步提高的價(jià)值準(zhǔn)則。

上述這些成績(jī)的取得，既體現(xiàn)了以社會(huì)保險(xiǎn)為核心的社會(huì)保障制度在保障人民群眾基本生活方面具有無(wú)可替代的作用，是保障人民群眾基本生活的最后安全網(wǎng)，它是人民群眾自下而上的政策需求；同時(shí)也是各級(jí)政府日益重視保障和改善民生所形成的自上而下的政策安排，體現(xiàn)著發(fā)展的成果與人民共享的價(jià)值理念與政策實(shí)踐。

二、中國(guó)社會(huì)保障制度存在的問(wèn)題

中國(guó)社會(huì)保障事業(yè)取得巨大成就的同時(shí)也應(yīng)該看到，一些社會(huì)保障項(xiàng)目與人民群眾日益增長(zhǎng)的社會(huì)福利需求還存在較大的差距，建成更加公平、更可持續(xù)的社會(huì)保障體系任重道遠(yuǎn)，社會(huì)保障制度在完善中還面臨著許多尚未解決的問(wèn)題。

第一，社會(huì)保障相關(guān)主體責(zé)任關(guān)系及范圍界定不清。責(zé)任劃分在社會(huì)保障制度建設(shè)中處于核心地位，完善社會(huì)保障制度首先就是要明確各主體的責(zé)任關(guān)系如何，責(zé)任大小與責(zé)任范圍怎樣，責(zé)任邊界究竟在哪里等，責(zé)任劃分不清甚至沒(méi)有劃分責(zé)任都不利于社會(huì)保障制度的完善。

從責(zé)任關(guān)系角度看，作為社會(huì)保障制度立法者和政策制訂者的政府，并沒(méi)有明確社會(huì)保障的供給責(zé)任究竟是雇主還是個(gè)人，各責(zé)任主體承擔(dān)的責(zé)任大小及多少并沒(méi)有經(jīng)過(guò)科學(xué)論證，以至于上世紀(jì)90年代以來(lái)企業(yè)的繳費(fèi)費(fèi)率居高不下。不僅如此，對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位社會(huì)保障的責(zé)任分擔(dān)一直缺乏清晰而明確的定位，這類群體的社會(huì)保障責(zé)任是分擔(dān)還是政府獨(dú)立承擔(dān)，如果由政府及個(gè)人分擔(dān)，怎么分擔(dān)這些責(zé)任？在這種情況下，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行了20多年的試點(diǎn)改革。醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域同樣面臨著政府及各級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)之間的財(cái)政投入關(guān)系不清問(wèn)題，政府該提供的沒(méi)有足額提供，該監(jiān)管的沒(méi)有監(jiān)管到位，該兜底的沒(méi)有給予責(zé)任托底，使得“看病難、看病貴”問(wèn)題長(zhǎng)期得不到很好地解決，社會(huì)各界反響很大。

從責(zé)任范圍來(lái)看，強(qiáng)調(diào)責(zé)任共擔(dān)就意味著要科學(xué)地劃分出各個(gè)主體的責(zé)任范圍，明確各個(gè)主體的責(zé)任邊界，避免有些責(zé)任無(wú)人承擔(dān)而有些責(zé)任分擔(dān)不清的情況；同時(shí)，責(zé)任共擔(dān)也意味著需要明確各個(gè)主體的責(zé)任供給究竟是無(wú)限還是有限。例如，在養(yǎng)老及醫(yī)療保險(xiǎn)領(lǐng)域，一些學(xué)者認(rèn)為養(yǎng)老和醫(yī)療是政府的義務(wù)及責(zé)任所在，政府有責(zé)任保證每一位退休人員過(guò)上非常體面的生活，政府有責(zé)任完全解決民眾的疾病治療問(wèn)題。實(shí)際上，人類最初設(shè)計(jì)的養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)制度并不是為了追求高福利，不是要保證退休人員能夠過(guò)上體面的生活，尤其不是作為一種所謂的公民權(quán)設(shè)置的制度，而是基于救濟(jì)和化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的制度安排，其繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、繳費(fèi)年限、待遇確定等都比較低廉。這一制度之所以被異化，很大程度上在于西方國(guó)家選舉制度的推動(dòng)，提高社會(huì)保險(xiǎn)待遇成為吸引選民投票的重要工具。于是，政府在社會(huì)保障中的責(zé)任范圍肆意擴(kuò)大。再如，在社會(huì)救助特別是精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域，中央、地方、基層政府乃至群眾的責(zé)任范圍及責(zé)任份額如何劃定？如果責(zé)任范圍不清楚，有可能出現(xiàn)社會(huì)救助僭越行為，甚至把社會(huì)救助當(dāng)成有關(guān)政府的政績(jī)而全然忽視社會(huì)救助的本質(zhì)規(guī)律，結(jié)果成為接受救助或接受扶貧的個(gè)別地方政府不思進(jìn)取的推進(jìn)器，這都是政府的社會(huì)救助責(zé)任范圍及責(zé)任份額不確定造成的。

就責(zé)任大小而言，堅(jiān)持責(zé)任共擔(dān)就是要明確劃分各主體應(yīng)該承擔(dān)多少責(zé)任，包括各主體應(yīng)該承擔(dān)哪些社會(huì)保障項(xiàng)目，這些項(xiàng)目所涉及到的費(fèi)用支出結(jié)構(gòu)及支出規(guī)模怎樣，采取什么樣的辦法和機(jī)制保證責(zé)任共擔(dān)能夠?qū)崿F(xiàn)?？墒?，現(xiàn)行的社會(huì)保險(xiǎn)制度過(guò)分強(qiáng)調(diào)單位（雇主）的責(zé)任，使得企業(yè)（雇主）的人力資源成本負(fù)擔(dān)成本較重，職工5項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)總費(fèi)率為職工工資總額的39.25%，而美國(guó)、日本和韓國(guó)社保繳費(fèi)率分別僅為23.2%、14.01%和24.12%，中國(guó)社會(huì)保障繳費(fèi)水平在全球173個(gè)國(guó)家中排第13位（關(guān)博，2016），顯然在于我們?nèi)藶榈財(cái)U(kuò)大了單位（雇主）的責(zé)任。

第二，社會(huì)保障始終作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的補(bǔ)充而不是獨(dú)立的制度設(shè)置?？傮w上看，中國(guó)社會(huì)保障的建立與改革總是圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)，而不是作為一個(gè)獨(dú)立的制度設(shè)置。按照結(jié)構(gòu)主義理論，工業(yè)社會(huì)以前，維系社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)主要是文化與習(xí)俗以及各類救濟(jì)制度。工業(yè)社會(huì)以后，社會(huì)保障成為維系社會(huì)穩(wěn)定、降低生活風(fēng)險(xiǎn)的重要制度，因而是一個(gè)獨(dú)立的而不是可有可無(wú)的制度設(shè)置，只不過(guò)不同的歷史發(fā)展階段它的任務(wù)及表現(xiàn)形式不一樣。例如，傳統(tǒng)社會(huì)里遇到災(zāi)荒年份政府都需要開(kāi)倉(cāng)賑糧、寺廟救濟(jì)等，救濟(jì)成了確保社會(huì)安全的兜底性制度。實(shí)際上，歷代農(nóng)民起義大都是因?yàn)槔习傩丈铍y以為繼了才揭竿起義。這個(gè)起義的“義”其實(shí)蘊(yùn)含著對(duì)社會(huì)公平與正義的訴求，所以，那種體現(xiàn)救濟(jì)精神的“等貴賤，均貧富”很容易成為起義的口號(hào)。到了工業(yè)社會(huì)，社會(huì)保障成為降低生存風(fēng)險(xiǎn)、保障自身安全的重要手段。

但是，上世紀(jì)80年代以來(lái)，中國(guó)所有的社會(huì)保障制度幾乎都是為了解決經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度最初是為了解決國(guó)有企業(yè)職工的下崗分流，以便為國(guó)有企業(yè)改革掃清障礙而設(shè)置的，醫(yī)療保險(xiǎn)制度主要是為了妥善解決破產(chǎn)、停產(chǎn)、停業(yè)、無(wú)能力舉辦企業(yè)醫(yī)院或公費(fèi)醫(yī)療的企業(yè)職工及退休人員醫(yī)療費(fèi)用的支出問(wèn)題，而最低生活保障制度則是為了解決下崗職工的基本生活困難問(wèn)題而建立的，最低工資制度等同樣具有這樣的屬性。也就是說(shuō)，中國(guó)的養(yǎng)老、醫(yī)療、救助等制度都是為了服務(wù)于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，當(dāng)然這些制度客觀上保障了老百姓的生活，減輕了老百姓的生活負(fù)擔(dān)。

不僅如此，中國(guó)的社會(huì)保障制度在發(fā)展中仍然堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)向。這集中體現(xiàn)在各社保項(xiàng)目的繳費(fèi)基數(shù)以及各地的政策設(shè)計(jì)上。例如，為了保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展，各地政府不僅設(shè)定的最低工資標(biāo)準(zhǔn)很低，有的甚至不足當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)職工社平工資的30%，遠(yuǎn)低于國(guó)際通行的40%～60%標(biāo)準(zhǔn)，其目的就是為了減少企業(yè)的社保費(fèi)用支出。再如，各地允許企業(yè)根據(jù)自身經(jīng)營(yíng)情況靈活選擇社保繳費(fèi)基數(shù)，經(jīng)營(yíng)效益好的企業(yè)可以選擇本地區(qū)平均工資的300%，而效益較差的可以按照本地區(qū)平均工資的60%作為社保繳費(fèi)基數(shù)，甚至一些地方為了減輕企業(yè)用工負(fù)擔(dān)，與企業(yè)協(xié)商應(yīng)該繳費(fèi)的人數(shù)，而不問(wèn)企業(yè)實(shí)有員工數(shù)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)的目的昭然若揭。這表明，中國(guó)社會(huì)保障制度總是作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的補(bǔ)充，社會(huì)保障制度的獨(dú)立性難以體現(xiàn)。

第三，社會(huì)保障的公平不足而效率有余。自19世紀(jì)80年代世界上首次建立以社會(huì)保險(xiǎn)為核心的社會(huì)保障制度以來(lái)，以公平為價(jià)值理念就成為社會(huì)保障制度建設(shè)的重要目標(biāo)與主要任務(wù)、內(nèi)在要求與客觀依據(jù)，公平程度成為衡量各國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)質(zhì)量高低的重要指標(biāo)：公平性差的社會(huì)保障制度建設(shè)質(zhì)量就比較低，而公平性好的社會(huì)保障制度建設(shè)質(zhì)量往往被認(rèn)為質(zhì)量高。社會(huì)保障制度是為了促進(jìn)社會(huì)公平、維護(hù)社會(huì)公正，公平已經(jīng)成為社會(huì)保障制度建設(shè)的內(nèi)在準(zhǔn)則、道德律令與共同心聲，它貫穿社會(huì)保障制度建設(shè)的始終。離開(kāi)了公平，社會(huì)保障將失去了存在價(jià)值。

然而，我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)保障制度并沒(méi)有很好地體現(xiàn)出公平的價(jià)值理念，也沒(méi)有很好地體現(xiàn)出公平的制度安排及待遇設(shè)計(jì)，反而不自覺(jué)地走向了效率。例如，社會(huì)保險(xiǎn)本意是為了預(yù)防職工在年老、疾病、傷害、失業(yè)等風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)能夠保障其基本生活水平不受影響而建立的、體現(xiàn)公平理念的民生制度?？墒?，這種采取實(shí)行雇主（政府）與雇員按照一定費(fèi)率繳費(fèi)而設(shè)置的制度恰恰又是按照效率原則所設(shè)立的：雇主與雇員的繳費(fèi)基數(shù)、繳費(fèi)能力、繳費(fèi)水平?jīng)Q定著參保者的社會(huì)保險(xiǎn)待遇，如果雇主或雇員的繳費(fèi)基數(shù)、繳費(fèi)能力與繳費(fèi)水平高，那么參保者的社會(huì)保險(xiǎn)待遇就會(huì)高，而繳費(fèi)基數(shù)及繳費(fèi)能力等指標(biāo)又與參保者的收入水平相掛鉤，這也就意味著高收入群體最終所獲得的社會(huì)保險(xiǎn)待遇要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于低收入群體，這些高收入者甚至還可以獲得更高的企（職）業(yè)年金以及住房公積金，效率優(yōu)先原則在這里體現(xiàn)得淋漓盡致，社會(huì)保險(xiǎn)資金向高收入群體逆向轉(zhuǎn)移的傾向十分明顯，通過(guò)社會(huì)保險(xiǎn)想把參保者從較低的社會(huì)階層提高到較高的社會(huì)階層是不可能的，沒(méi)有哪一個(gè)低收入職工在退休后通過(guò)養(yǎng)老金待遇的領(lǐng)取而變成中高收入者，社會(huì)保障待遇的固化作用十分明顯。原因就在于以社會(huì)保險(xiǎn)為核心的社會(huì)保障處處體現(xiàn)著效率主義原則。

第四，社會(huì)保障制度的設(shè)置與變更行政化傾向明顯。作為一項(xiàng)公共政策的社會(huì)保障制度，其決策過(guò)程可以采取“自上而下的政策制定”或者“自下而上的政策推動(dòng)”（托馬斯，2002），無(wú)論哪一種形式都應(yīng)該遵循政策科學(xué)的一般原理，按照科學(xué)的決策程序，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)?？墒?，中國(guó)社會(huì)保障制度的出臺(tái)更多的是政府部門自上而下的政策供給，而對(duì)于自下而上的政策需求掌握不夠，因此對(duì)眾多社會(huì)保障項(xiàng)目究竟應(yīng)該優(yōu)先建設(shè)什么，往往缺乏客觀的依據(jù)以及科學(xué)的判斷。最典型的例子就是上世紀(jì)80年代中后期開(kāi)始的縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，經(jīng)過(guò)十多年的試點(diǎn)最終被暫停執(zhí)行，代之而起的則是新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。針對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障制度出現(xiàn)如此大的反復(fù)，折射出我們的政策議程設(shè)置、政策內(nèi)容確定以及政策文本執(zhí)行等諸多環(huán)節(jié)出現(xiàn)了問(wèn)題，體現(xiàn)出社會(huì)保障政策的行政化傾向比較明顯，社會(huì)保障政策的客觀性與中立性難以體現(xiàn)。

社會(huì)保障政策行政化傾向比較明顯，還體現(xiàn)在對(duì)于一些項(xiàng)目是否需要建設(shè)，往往缺乏學(xué)術(shù)界很理性的討論，更多地來(lái)源于政府意圖的貫徹。例如，為了應(yīng)對(duì)人口老齡化日益加劇的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，一些學(xué)者借鑒日本、韓國(guó)以及中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的做法與經(jīng)驗(yàn)，往往是缺乏慎重地思考、辨析有些盲目引進(jìn)境外長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度，甚至把“長(zhǎng)期照護(hù)保障制度”簡(jiǎn)單地等同于“長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度”，全然不顧中國(guó)養(yǎng)老及醫(yī)療服務(wù)中所形成的文化及習(xí)俗，更罔顧境外國(guó)家和地區(qū)在長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度實(shí)施過(guò)程中所出現(xiàn)的種種難以解決的資金風(fēng)險(xiǎn)矛盾。

三、中國(guó)社會(huì)保障制度出現(xiàn)問(wèn)題的原因

中國(guó)社會(huì)保障制度產(chǎn)生這些問(wèn)題的原因是多方面的，需要從理論與實(shí)踐相結(jié)合的角度加以剖析。

第一，抽象借鑒了發(fā)達(dá)國(guó)家的公平基礎(chǔ)。公平是人世間最美好的價(jià)值理念，也是仁人志士為之奮斗的人生理想以及學(xué)界同仁追求的價(jià)值目標(biāo)。獲得基本的生活保障是人類組織成家庭、組織乃至民族國(guó)家的直接動(dòng)因，享有公平的社會(huì)發(fā)展成果是社會(huì)良知和正義的集中體現(xiàn)。

工業(yè)革命以來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家的民眾日益從土地中解放出來(lái)，走進(jìn)工廠、進(jìn)入城市生活，原來(lái)那種依靠土地、家庭等載體的單一的自然保障功能逐漸弱化了，這就需要建立起適應(yīng)工業(yè)社會(huì)、應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的社會(huì)保障，從最初的基本生活保障向項(xiàng)目齊全的社會(huì)保障，注重保障對(duì)象的全面性、保障項(xiàng)目的完整性以及保障待遇的公平性，在“起點(diǎn)不公平”、“過(guò)程不公平”的社會(huì)里通過(guò)二次分配努力實(shí)現(xiàn)“結(jié)果的公平”。與此同時(shí)，發(fā)達(dá)國(guó)家過(guò)分夸大一人一票的選舉制度在政治生活中的作用，候選人為了吸引選民紛紛提出各項(xiàng)社會(huì)保障政見(jiàn)，承諾給予選民以更好的社會(huì)保障待遇，從而不斷擴(kuò)大了社會(huì)保障的公平內(nèi)涵與外延。所以我們發(fā)現(xiàn)，發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)保障理論所體現(xiàn)出來(lái)的公平理念本身呈現(xiàn)出不斷發(fā)展的態(tài)勢(shì)：20世紀(jì)50年代以前，這些國(guó)家的社會(huì)保障側(cè)重于生存性公平，注重“基本”，強(qiáng)調(diào)給予社會(huì)成員最基本的生活安排，確保他們能夠獲得“基本生活收入”和“基本生活需要”。后來(lái)，隨著生產(chǎn)力的發(fā)展以及選舉制度的推動(dòng)，社會(huì)保障才由原來(lái)追求的生存性公平轉(zhuǎn)向享受性公平，由救濟(jì)性公平轉(zhuǎn)變?yōu)轶w面性公平，強(qiáng)調(diào)社會(huì)保障應(yīng)當(dāng)是“高水平、廣覆蓋、無(wú)差別”的公平，保證每個(gè)人“過(guò)上體面的生活”。上世紀(jì)70年代以后，石油危機(jī)的爆發(fā)使得發(fā)達(dá)國(guó)家難以支付高福利待遇，為此他們進(jìn)行了包括社會(huì)保障在內(nèi)的社會(huì)福利改革，其中很重要的一點(diǎn)就是反思并重構(gòu)社會(huì)保障的公平基礎(chǔ)，改革原有的社會(huì)民主主義的公平觀，或者提出超越“左”和“右”式的公平觀，或者回到新自由主義的公平觀。這表明，作為社會(huì)保障基礎(chǔ)的公平從來(lái)都是具體的而不是抽象的、全面的而不是片面的、相對(duì)的而不是絕對(duì)的、動(dòng)態(tài)的而不是靜止的。

我們?cè)诮⑴c完善中國(guó)社會(huì)保障制度的時(shí)候，出現(xiàn)了沒(méi)有全面、準(zhǔn)確、動(dòng)態(tài)地理解公平基礎(chǔ)，而是靜態(tài)地截取了發(fā)達(dá)國(guó)家某個(gè)發(fā)展階段，特別是上世紀(jì)五六十年代的公平觀，把這一階段的公平觀當(dāng)成全部歷史時(shí)期所具有的價(jià)值理念，把歐洲特別是北歐國(guó)家的公平觀當(dāng)成所有國(guó)家都會(huì)堅(jiān)守的公平觀，追求絕對(duì)公平、體面公平、結(jié)果公平及其高福利的公平，似乎社會(huì)保障越強(qiáng)調(diào)均等越好，待遇越高越好，個(gè)人承擔(dān)的社會(huì)保障義務(wù)越少越好，獲得的權(quán)益越多越好，忽視了社會(huì)保障所追求的公平，不僅有著深厚的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化及社會(huì)心理基礎(chǔ)，而且它有著數(shù)量、性質(zhì)、程度、水平以及層次等方面的差異，甚至還有著代內(nèi)公平與代際公平的分野，更需要向中低收入階層傾斜的價(jià)值取向。也就是說(shuō)，在經(jīng)濟(jì)并不發(fā)達(dá)、人口位居世界第一的當(dāng)代中國(guó)，我們只能構(gòu)建一種與自身經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)、解決民眾基本生存需求、增加中低收入階層社會(huì)保障收入、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)特別是社會(huì)保障制度持續(xù)發(fā)展的公平基礎(chǔ)。否則，我們的社會(huì)保障制度不可能具有可持續(xù)性。

第二，簡(jiǎn)單吸收了發(fā)達(dá)國(guó)家的公平內(nèi)容。公平不是簡(jiǎn)單、抽象的概念，而是一個(gè)復(fù)雜具體的過(guò)程；不是單一的構(gòu)成，而是復(fù)合的整體，包含著十分豐富的內(nèi)容，它是行動(dòng)者在與他人以及其他社會(huì)群體互動(dòng)及比較中的主觀體驗(yàn)，也是各民族國(guó)家在與世界其他各國(guó)或地區(qū)相比較中的主觀評(píng)價(jià)與主觀感受。在社會(huì)保障領(lǐng)域，這樣的公平不僅著眼于二次分配公平，也要溯及到初次分配公平；它不僅著眼于單一社會(huì)保障項(xiàng)目的公平，而且追求整體性的社會(huì)保障項(xiàng)目所體現(xiàn)出來(lái)的公平。因?yàn)閱我坏纳鐣?huì)保障項(xiàng)目所體現(xiàn)出來(lái)的公平性，并不表示整個(gè)社會(huì)保障項(xiàng)目的公平性，它關(guān)注社會(huì)保障制度所涉及到的群體與群體之間、地區(qū)與地區(qū)之間、過(guò)去與現(xiàn)在及將來(lái)之間相比是不是公平；不僅包括社會(huì)保障收入所展現(xiàn)出來(lái)的公平，而且包括社會(huì)服務(wù)的公正供給與公平獲得，如社會(huì)保障經(jīng)辦服務(wù)機(jī)構(gòu)所提供的服務(wù)是否公平，政府提供的各項(xiàng)社會(huì)保障服務(wù)在多大程度上體現(xiàn)公平，不同群體之間所享受的服務(wù)是否公平。這就需要對(duì)公平加以明確化、具體化，而不能抽象地說(shuō)追求公平，更不能把它抽象化、簡(jiǎn)單化甚至標(biāo)簽化。

實(shí)際上，發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)保障制度在數(shù)百年來(lái)的建設(shè)中，逐漸形成的公平觀其內(nèi)涵也不完全一致。無(wú)論是新歷史學(xué)派、凱恩斯主義、貝弗里奇主義、新劍橋?qū)W派、新自由主義以及“第三條道路”，還是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派甚至未來(lái)學(xué)派等都有一套自己的公平理論。這些理論都有其鮮明的時(shí)代性、明確的針對(duì)性、豐富的內(nèi)涵性以及獨(dú)特的國(guó)別性特征，有的把公平當(dāng)成一種公民權(quán)利，弱化參保者的義務(wù)；有的把它當(dāng)成國(guó)家的福利建設(shè)目標(biāo)，注重保障待遇的提高；還有的把它當(dāng)成促進(jìn)個(gè)體間待遇均等化的手段。不同國(guó)家對(duì)公平的內(nèi)容有不同的認(rèn)知，同一個(gè)國(guó)家在不同的發(fā)展階段中也會(huì)對(duì)公平的內(nèi)涵推陳出新，從來(lái)沒(méi)有一個(gè)國(guó)家的公平一成不變。這意味著西方國(guó)家關(guān)于公平的認(rèn)識(shí)只具有相對(duì)合理性而沒(méi)有絕對(duì)真理性，因此不能抽象地看待公平內(nèi)容并以此為依據(jù)建設(shè)社會(huì)保障制度。

我們?cè)谏鐣?huì)保障制度建設(shè)過(guò)程中不能簡(jiǎn)單地照搬西方國(guó)家的公平內(nèi)容，把公平抽象化、絕對(duì)化，而沒(méi)有考慮到當(dāng)代中國(guó)究竟需要一種什么樣的公平，這樣的公平在具體實(shí)施過(guò)程中有哪些內(nèi)在的規(guī)定性。我們有時(shí)更多地關(guān)注促進(jìn)群體內(nèi)部的公平，比如，著眼于機(jī)關(guān)事業(yè)單位內(nèi)部成員之間的養(yǎng)老金待遇公平，而忽視了群體外部尤其是群體之間的公平性建設(shè)。另外，我們往往雖然注重了社會(huì)保障項(xiàng)目供給的齊全與公平，而忽視了各種社會(huì)保障項(xiàng)目所體現(xiàn)出來(lái)的個(gè)體、階層差異性所體現(xiàn)出來(lái)的不公平，進(jìn)而忽視了社會(huì)保障所應(yīng)具有的社會(huì)服務(wù)的差異性，這就使得我們的社會(huì)保障制度建設(shè)面臨著許多問(wèn)題。

第三，直接照搬了發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)保障制度。社會(huì)保障是各民族國(guó)家在走向工業(yè)社會(huì)中結(jié)合自己的社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)文化所進(jìn)行的制度設(shè)計(jì)探索，不同的國(guó)家有不同的人口結(jié)構(gòu)及生活方式，各個(gè)國(guó)家的社會(huì)保障供給項(xiàng)目與供給順序有所差異，即便是相同的社會(huì)保障項(xiàng)目及待遇設(shè)計(jì)，不同的國(guó)家在實(shí)施中所形成的效果也可能大相徑庭。例如，社區(qū)首診、雙向轉(zhuǎn)診制度在英國(guó)、澳大利亞等國(guó)就得到很好地實(shí)行，而在中國(guó)卻難以推廣實(shí)施（高和榮，2014）。這表明，中國(guó)社會(huì)保障制度之所以出現(xiàn)如此多的問(wèn)題，很大程度上與直接照搬發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)保障制度的實(shí)踐有關(guān)。

從制度類型上看，中國(guó)社會(huì)保障制度主要照搬了發(fā)達(dá)國(guó)家的制度類型，而沒(méi)有思考各項(xiàng)社會(huì)保障制度建設(shè)的先后順序及輕重緩急，沒(méi)有思考發(fā)達(dá)國(guó)家間社會(huì)保障制度的建設(shè)順序?yàn)槭裁床⒉煌耆恢?，也沒(méi)有思考哪些項(xiàng)目必須優(yōu)先建立，哪些項(xiàng)目并不是社會(huì)保障制度所必須建立的；從制度設(shè)計(jì)原理來(lái)看，發(fā)達(dá)國(guó)家一直灌輸著“多繳多得”原則，這樣一種效率主義傾向也為我們照抄，而沒(méi)有去思考既然“多繳多得”，那為什么非要參保而不去用這筆錢去理財(cái)或做其它投資。于是，有些發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)保障制度沒(méi)有出現(xiàn)的問(wèn)題我們出現(xiàn)了，他們所出現(xiàn)的矛盾有時(shí)在我們這里表現(xiàn)得更為突出。明顯的例子是中國(guó)的社會(huì)保障繳費(fèi)費(fèi)率位于全世界第13位，遠(yuǎn)高于亞洲的日本、韓國(guó)、新加坡以及臺(tái)灣地區(qū)，而參保者個(gè)人所獲得的相關(guān)待遇卻很低；社區(qū)首診制度在英國(guó)仍然算是個(gè)較好的制度，但在中國(guó)卻難以實(shí)施下去，就是因?yàn)檎瞻崃税l(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)保障制度建設(shè)實(shí)踐，而沒(méi)有認(rèn)真加以思考。實(shí)際上，發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)保障制度自上世紀(jì)70年代后普遍出現(xiàn)了問(wèn)題，而我們有時(shí)卻簡(jiǎn)單地模仿在實(shí)踐中已經(jīng)遇到問(wèn)題的制度。

第四，肆意擴(kuò)大社會(huì)保障的界限與范圍。社會(huì)保障與社會(huì)福利關(guān)系十分密切，社會(huì)保障源于社會(huì)福利，它既是人類追求幸福生活的體現(xiàn)，也是保障人類自身福利不受損害的一種制度化保護(hù)，因而是政府和社會(huì)為了應(yīng)對(duì)社會(huì)成員在面對(duì)未來(lái)種種不確定風(fēng)險(xiǎn)時(shí)而提供的制度安排和社會(huì)保護(hù)。當(dāng)然，政府與社會(huì)在社會(huì)保障供給中的地位是變化的，社會(huì)保障更多地依靠社會(huì)組織來(lái)提供，政府只是提供有限的災(zāi)害救濟(jì)；而人類走向工業(yè)社會(huì)后遇到的風(fēng)險(xiǎn)空前復(fù)雜，政府逐漸成為社會(huì)保障的責(zé)任主體，它通過(guò)建立各項(xiàng)社會(huì)保障制度，防止人類未來(lái)可能遇到的種種風(fēng)險(xiǎn)的侵襲。這就是說(shuō)，我們的社會(huì)保障制度應(yīng)該根據(jù)人類所面臨的風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行增減，如果原有的風(fēng)險(xiǎn)因素不存在了，那么針對(duì)原有風(fēng)險(xiǎn)所制定的社會(huì)保障制度就可以取消或調(diào)整為其他類型的制度。

可是，現(xiàn)在的社會(huì)普遍彌漫著一股將社會(huì)保障，社會(huì)福利化的氛圍，總是設(shè)法人為地?cái)U(kuò)大社會(huì)保障項(xiàng)目、范圍、待遇、標(biāo)準(zhǔn)及功能，而混淆了社會(huì)保障與社會(huì)福利之間的界限，把本來(lái)作為社會(huì)保護(hù)的社會(huì)保障，片面地理解為追求更加美好生活的社會(huì)福利；把本來(lái)保障基本生活需求的社會(huì)保障，擴(kuò)大為保障人們?nèi)可钚枨蟮纳鐣?huì)福利，尤其是把保障非基本生活當(dāng)成了一種公民權(quán)利；把本來(lái)面向未來(lái)種種風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)保障，當(dāng)成提高當(dāng)下福祉需要的安排；把本應(yīng)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定與安全的社會(huì)保障，擴(kuò)大為保障社會(huì)公正的福利事項(xiàng)。其實(shí)，穩(wěn)定和安全才是社會(huì)保障的根本，社會(huì)保障就是為了向社會(huì)成員提供安定的社會(huì)保護(hù)，是基于社會(huì)穩(wěn)定、社會(huì)安全基礎(chǔ)之上的社會(huì)公正與社會(huì)發(fā)展，而不是基于社會(huì)公正基礎(chǔ)之上的社會(huì)安全；是基于保障安全基礎(chǔ)之上的增進(jìn)福祉和提高生活水平。增進(jìn)福祉以及提高生活水平只是社會(huì)保障的派生性功能，而不是其始源性功能。遺憾的是，我們顛倒了社會(huì)保障的功能順序，混淆了社會(huì)保障與社會(huì)福利之間的關(guān)系，遮蔽了社會(huì)保障制度的本性功能，必然使得社會(huì)保障制度在建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)偏差。

四、中國(guó)社會(huì)保障制度的完善

建成更加公平、更可持續(xù)的社會(huì)保障制度，要求我們選取客觀有效的指標(biāo)對(duì)現(xiàn)行的社會(huì)保障制度加以準(zhǔn)確地測(cè)量與評(píng)估，明確社會(huì)保障制度在公平與可持續(xù)等方面存在的不足，提出促進(jìn)中國(guó)社會(huì)保障制度更加公平、更可持續(xù)建設(shè)的政策建議，進(jìn)而為人類社會(huì)保障事業(yè)貢獻(xiàn)中國(guó)模式，切實(shí)增強(qiáng)中國(guó)社會(huì)保障事業(yè)的制度自信與道路自信。

一是對(duì)現(xiàn)行的各項(xiàng)社會(huì)保障制度進(jìn)行科學(xué)測(cè)量與評(píng)估。完善中國(guó)社會(huì)保障制度、建成具有中國(guó)特色的社會(huì)保障體系，增強(qiáng)中國(guó)社會(huì)保障道路自信，首要任務(wù)就是根據(jù)更加公平、更可持續(xù)的建設(shè)目標(biāo)設(shè)計(jì)出客觀科學(xué)的評(píng)估指標(biāo)，運(yùn)用統(tǒng)計(jì)分析方法科學(xué)地建構(gòu)出評(píng)估指標(biāo)體系，確定好各級(jí)指標(biāo)之間的權(quán)重，對(duì)中國(guó)社會(huì)保障制度的建設(shè)情況進(jìn)行全面而系統(tǒng)地評(píng)價(jià)，以便能夠測(cè)量出中國(guó)社會(huì)保障制度究竟處于何種發(fā)展水平，取得了哪些經(jīng)驗(yàn)，找出在中國(guó)社會(huì)保障制度的完善過(guò)程中亟需加以解決的問(wèn)題，為扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)保障制度的模式選擇、框架設(shè)計(jì)、政策供給及制度定型提供詳實(shí)可靠的依據(jù)，避免以往社會(huì)保障制度建設(shè)過(guò)程中客觀性不足、民意性不厚以及價(jià)值性偏頗等問(wèn)題再度發(fā)生。這是完善中國(guó)社會(huì)保障制度、指引中國(guó)社會(huì)保障制度更加公平、更可持續(xù)發(fā)展的前提與基本保證。

二是明確更加公平、更可持續(xù)的社會(huì)保障制度建設(shè)任務(wù)。完善社會(huì)保障制度，核心就在于建設(shè)一個(gè)更加公平、更可持續(xù)的社會(huì)保障制度，這是社會(huì)保障制度自身發(fā)展的客觀要求，也是中國(guó)社會(huì)保障事業(yè)的內(nèi)在需要。這就需要我們回歸到社會(huì)保障制度的內(nèi)在本性對(duì)現(xiàn)行的各項(xiàng)社會(huì)保障制度加以系統(tǒng)改革，把保障民眾的基本生活安全、提高人民群眾的生活水平與質(zhì)量、增進(jìn)社會(huì)合理流動(dòng)與社會(huì)整合、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)及人的和諧發(fā)展作為社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展的任務(wù)及目標(biāo)。保障民眾的基本生活安全就是要讓參保者的基礎(chǔ)養(yǎng)老金能夠解決老年人的日?；旧?，醫(yī)療保險(xiǎn)能夠解決參保者基本的疾病費(fèi)用支出問(wèn)題，使參保者免于養(yǎng)老及醫(yī)療風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂，而參保者個(gè)人繳費(fèi)部分所形成的社會(huì)保障收益，則用來(lái)改善和提高自身生活水平。求改變現(xiàn)行的社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)率過(guò)高的問(wèn)題，就要實(shí)行低費(fèi)率、?；镜挠兄谥械褪杖腚A層的待遇分配機(jī)制，有助于縮小各階層之間的收入差距，促進(jìn)社會(huì)階層的正向流動(dòng)而避免階層的凝固，形成有助于人才自助創(chuàng)業(yè)、自謀職業(yè)以及向公司企業(yè)流動(dòng)的良好氛圍。

三是建立起底線公平為原則的基礎(chǔ)普惠社會(huì)保障模式。更加公平與更可持續(xù)相輔相成，更加公平不是完全均等的絕對(duì)公平，與底線公平及基礎(chǔ)普惠密切相關(guān)。要注重基本生活保障的相對(duì)公平；不是那種依靠巨額財(cái)政投入的高福利公平，而是財(cái)政投入適當(dāng)、民眾基本生活有保障的適度公平；不再追求那種所謂的起點(diǎn)、過(guò)程及結(jié)果均公平的理想狀態(tài)，而要探索一條注重機(jī)會(huì)公平、尊重個(gè)體差異性基礎(chǔ)之上的適當(dāng)公平。這種適度公平及適當(dāng)公平就是“底線公平”，它注重保障參保者的基本生活需求，強(qiáng)調(diào)參保者的日常生活及基本健康等方面的需求，不受其本人是否在職以及在職期間的工資水平、社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)、繳費(fèi)額度及繳費(fèi)年限的影響，這些基本需求要做到普惠，因而可以稱之為“基礎(chǔ)普惠”。于是，底線公平把參保者的基本需求當(dāng)成政府及社會(huì)所應(yīng)堅(jiān)守的責(zé)任底線與待遇底線，財(cái)政應(yīng)該優(yōu)先解決民眾的這類需求；它同樣也要求將更多的財(cái)政投入于中低收入階層而不是高收入階層，以便縮小階層之間的收入差距，努力實(shí)現(xiàn)最優(yōu)社會(huì)效用，促進(jìn)制度的更可持續(xù)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)更加公平與更可持續(xù)的統(tǒng)一。

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