《準(zhǔn)則》《條例》的制度特征及實(shí)施機(jī)制

文 中共云南省楚雄彝族自治州委黨校調(diào)研員、副教授

《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《準(zhǔn)則》《條例》），是相互配套、相輔相成的黨內(nèi)法規(guī)。中央在印發(fā)《準(zhǔn)則》《條例》的通知中指出，《準(zhǔn)則》《條例》“是對(duì)黨章規(guī)定的具體化”，這種“具體化”，從“相互配套、相輔相成”的關(guān)系來(lái)看就是，《準(zhǔn)則》要求黨員應(yīng)該做什么、必須做什么，《條例》規(guī)定黨員不準(zhǔn)做什么、禁止做什么，這兩個(gè)方面是相互聯(lián)系、相互保證的。就是說(shuō)，應(yīng)該做、必須做的做到了，也就不會(huì)去做不準(zhǔn)做、禁止做的事情；反過(guò)來(lái)說(shuō)，沒(méi)有做不準(zhǔn)做、禁止做的事情，也就做到了應(yīng)該做、必須做的事情。制度對(duì)人的行為的基本作用是約束和激勵(lì)兩個(gè)基本方面，“約束”就是規(guī)定不準(zhǔn)做、禁止做的事情，“激勵(lì)”就是規(guī)定應(yīng)該做、必須做的事情。《準(zhǔn)則》《條例》作為黨內(nèi)正式制度，把對(duì)黨員行為的約束和激勵(lì)兩個(gè)方面有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，是科學(xué)有效的制度安排。

《準(zhǔn)則》《條例》的基本制度思想

《準(zhǔn)則》《條例》適用所有黨組織和全體黨員。制度學(xué)理論認(rèn)為，在一個(gè)組織中，制度必須具有普適性，組織中的每個(gè)機(jī)構(gòu)、每個(gè)成員都必須嚴(yán)格遵守組織制度，這樣的制度才是合理公正的制度，也才能產(chǎn)生效果。在我們黨內(nèi)，黨章黨規(guī)黨紀(jì)面前一律平等，沒(méi)有在黨章黨規(guī)黨紀(jì)之外或之上的特殊黨組織和特殊黨員，遵守黨規(guī)黨紀(jì)沒(méi)有特權(quán)，執(zhí)行黨規(guī)黨紀(jì)沒(méi)有例外，才能維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，保持黨的先進(jìn)性和純潔性。

思想建黨和制度治黨結(jié)合。人是思想和行為的統(tǒng)一體，思想支配、指導(dǎo)行為，反過(guò)來(lái)行為也影響人的思想，有思想、無(wú)行為或者有行為、無(wú)思想，這樣的現(xiàn)象在一個(gè)正常人的身上是不可能出現(xiàn)的。所以對(duì)人的管理，既要重視思想教育的作用，又要重視制度對(duì)行為的約束規(guī)范作用。在國(guó)家治理中，我們黨堅(jiān)持依法治國(guó)和以德治國(guó)相結(jié)合的方針；在黨內(nèi)治理中，我們黨堅(jiān)持依規(guī)治黨和以德治黨相結(jié)合的方針。“以德治黨”就是要堅(jiān)持思想建黨，“依規(guī)治黨”就是要堅(jiān)持制度治黨，要把這兩個(gè)方面緊密結(jié)合起來(lái)。《準(zhǔn)則》提出對(duì)黨員、干部的政治道德和社會(huì)道德要求，主要發(fā)揮以德治黨、思想建黨作用；《條例》規(guī)定黨員、干部的行為底線，用嚴(yán)格的紀(jì)律約束黨員、干部的行為，主要發(fā)揮依規(guī)治黨、制度治黨的作用。

高標(biāo)準(zhǔn)和守底線結(jié)合。制度設(shè)計(jì)要遵循人的行為規(guī)律。在社會(huì)生活中，人們的行為空間可以用高標(biāo)準(zhǔn)和守底線劃分為三個(gè)層次，在高標(biāo)準(zhǔn)之上的行為是先進(jìn)行為、優(yōu)秀行為，在高標(biāo)準(zhǔn)和守底線之間的行為是正常行為，而在底線之下的行為是消極行為、有害行為。大多數(shù)人的行為是在高標(biāo)準(zhǔn)和守底線之間，即大多數(shù)人的行為是正常的。對(duì)于黨員、干部的行為管理要求，也應(yīng)遵循人的行為規(guī)律，一方面要確立高標(biāo)準(zhǔn)，激勵(lì)黨員、干部的先進(jìn)行為、優(yōu)秀行為，另一方面也要設(shè)置行為底線，防止黨員、干部的消極行為、有害行為?！稖?zhǔn)則》堅(jiān)持正面倡導(dǎo)，重在立德，是黨員、干部的道德高標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)鞭策機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)黨員、干部的先進(jìn)行為、優(yōu)秀行為?！稐l例》重在立規(guī)，設(shè)置黨員、干部的行為底線，通過(guò)規(guī)范機(jī)制和懲戒機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)黨員、干部行為的約束，防止黨員、干部發(fā)生消極行為、有害行為。黨員具有公民和黨員雙重身份，其行為標(biāo)準(zhǔn)包括兩個(gè)方面，作為公民要遵守社會(huì)道德標(biāo)準(zhǔn)和法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，作為黨員要遵守黨內(nèi)政治道德標(biāo)準(zhǔn)和黨內(nèi)紀(jì)律標(biāo)準(zhǔn)，這就是《準(zhǔn)則》《條例》的要求。

正面清單和負(fù)面清單結(jié)合。制度是人的行為規(guī)范，完善的制度規(guī)定應(yīng)包括兩個(gè)方面，一方面要規(guī)定人們“應(yīng)該做什么”，明確列出人們應(yīng)該做、必須做的事情，即“正面清單”；另一方面要規(guī)定人們“不應(yīng)該做什么”，明確列出不準(zhǔn)做、禁止做的事情，即“負(fù)面清單”。在社會(huì)生活中，有時(shí)候會(huì)出現(xiàn)“行為失范”現(xiàn)象，原因就是制度規(guī)定不完善，該做什么、不該做什么不明確，導(dǎo)致人們無(wú)所適從、行為混亂。過(guò)去一段時(shí)期，在黨員的行為中也出現(xiàn)“行為失范”現(xiàn)象，一些黨員對(duì)自己的道德標(biāo)準(zhǔn)和行為規(guī)范模糊不清，該做什么、不該做什么不明確?！稖?zhǔn)則》是正面清單，明確規(guī)定黨員應(yīng)該做什么、必須做什么；《條例》是負(fù)面清單，明確規(guī)定黨員不準(zhǔn)做什么、禁止做什么，為黨員、干部提供了明確具體的道德標(biāo)準(zhǔn)和行為規(guī)范。

《準(zhǔn)則》的基本制度特征及實(shí)施機(jī)制

《準(zhǔn)則》的基本出發(fā)點(diǎn)是堅(jiān)持正面倡導(dǎo)，重在立德?！稖?zhǔn)則》同其他黨內(nèi)法規(guī)相比，有一個(gè)突出特點(diǎn)，就是“文字很少、內(nèi)涵豐富、要求很高”。有些黨員認(rèn)為，《準(zhǔn)則》中的要求太高，很難做到，這種認(rèn)識(shí)降低了對(duì)黨員的先進(jìn)性和純潔性要求?！稖?zhǔn)則》的根本目的是保持黨員的先進(jìn)性和純潔性，其中的要求并不是難以做到的，是“看得見(jiàn)、夠得著的高標(biāo)準(zhǔn)”，就是說(shuō)這些要求不是抽象的而是具體的，通過(guò)努力是能夠做到的，是全體黨員應(yīng)該努力爭(zhēng)取達(dá)到的思想道德高境界和行為水平高層次。

《準(zhǔn)則》是迫使型制度。迫使型制度針對(duì)人們的職責(zé)行為和義務(wù)行為。在社會(huì)生活中，職責(zé)行為和義務(wù)行為是人們應(yīng)該做、必須做的事情。在迫使型制度的表述中，關(guān)鍵詞是“應(yīng)該、必須”。迫使型制度的基本特征是強(qiáng)迫性，其實(shí)施機(jī)制是鞭策機(jī)制，即如果一個(gè)人不履行職責(zé)和義務(wù)，要通過(guò)一定的懲罰處分措施，迫使他履行職責(zé)和義務(wù)；如果一個(gè)人履行職責(zé)和義務(wù)做得不好，要進(jìn)行批評(píng)教育，促使他履行得更好?！稖?zhǔn)則》作為黨內(nèi)法規(guī)，明確規(guī)定黨員應(yīng)該做什么、必須做什么，從制度理論來(lái)看，它具有迫使型制度的特征，其實(shí)施機(jī)制是鞭策機(jī)制。從鞭策機(jī)制來(lái)看，《準(zhǔn)則》規(guī)定黨員應(yīng)該做什么、必須做什么，如果一個(gè)黨員沒(méi)有做到或者做得不好，要進(jìn)行批評(píng)教育，促使其做到、做好。

《準(zhǔn)則》是激勵(lì)型制度。激勵(lì)型制度提倡、鼓勵(lì)人們產(chǎn)生積極行為、先進(jìn)行為。在激勵(lì)型制度的表述中，關(guān)鍵詞是“提倡、鼓勵(lì)”。《準(zhǔn)則》提倡、鼓勵(lì)黨員產(chǎn)生先進(jìn)行為、優(yōu)秀行為，其實(shí)施機(jī)制是激勵(lì)機(jī)制。從激勵(lì)機(jī)制來(lái)看，按照《準(zhǔn)則》的要求，如果一個(gè)黨員做得很好，要給予肯定表?yè)P(yáng)以至表彰獎(jiǎng)勵(lì)，促使其維持先進(jìn)行為、優(yōu)秀行為，也為其他黨員樹(shù)立榜樣示范，激勵(lì)其他黨員產(chǎn)生先進(jìn)行為、優(yōu)秀行為。在施行《準(zhǔn)則》中，要把鞭策機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制結(jié)合起來(lái)。

《條例》的基本制度特征及實(shí)施機(jī)制

《條例》是禁止型制度。禁止型制度針對(duì)的是消極行為、有害行為。在禁止型制度的表述中，關(guān)鍵詞是“禁止、不準(zhǔn)、不允許”。在社會(huì)生活中，消極行為、有害行為就是不準(zhǔn)做、禁止做的的事情。禁止型制度就是規(guī)定什么事情不準(zhǔn)做、禁止做，目的是使消極行為、有害行為不發(fā)生或少發(fā)生。這種制度的基本特征是強(qiáng)制性，其實(shí)施機(jī)制是懲戒機(jī)制，即通過(guò)懲罰處分戒除消極行為、有害行為。作為禁止型黨內(nèi)法規(guī)，《條例》明確規(guī)定不準(zhǔn)黨員做什么、禁止黨員做什么，六大紀(jì)律明確具體列出黨員不能做的事情?！稐l例》的核心機(jī)制是懲戒機(jī)制，即通過(guò)懲罰處分違紀(jì)行為，達(dá)到減少、避免違紀(jì)行為的目的。如果只規(guī)定不準(zhǔn)做什么、禁止做什么，而當(dāng)這些行為發(fā)生了，不給予相應(yīng)的懲罰處分，也就是沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行懲戒機(jī)制，紀(jì)律規(guī)定是不可能發(fā)揮作用的。

黨紀(jì)與法律分開(kāi)。黨紀(jì)管黨員，法律管公民。黨員既是公民又是黨員，因此要受黨紀(jì)和法律雙重約束。黨員作為公民，首先要遵守國(guó)家法律，如果違反了國(guó)家法律，就要受到法律的懲罰。作為黨內(nèi)紀(jì)律規(guī)定，《條例》的規(guī)定不與國(guó)家法律規(guī)定重復(fù)，而是規(guī)定不準(zhǔn)、禁止黨員做的事情。黨紀(jì)與法律分開(kāi)，目的是要體現(xiàn)“黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法”，對(duì)黨員提出更高的要求。“黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法”是指，黨紀(jì)、法律規(guī)定的行為界線不同。在社會(huì)生活中，有些事情法律是不禁止的，也就是法律允許的，做了這些事情，不會(huì)受到法律的追究，但這些事情黨紀(jì)是禁止的、是不允許的，作為黨員是不能做的，做了就要受到紀(jì)律處分。這個(gè)道理簡(jiǎn)單地說(shuō)就是，“有些事情別人可以做，但是黨員不能做”，做了就要受到紀(jì)律處分，“黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法”的實(shí)質(zhì)就是要體現(xiàn)黨員的先進(jìn)和純潔性。

紀(jì)律規(guī)定周延具體。在設(shè)計(jì)制度時(shí)，有兩個(gè)基本要求，一是制度規(guī)定的范圍要周延，盡量避免制度空白；二是制度規(guī)定要明確具體，不能只是提出一些原則性的要求，避免無(wú)法實(shí)際操作的模糊籠統(tǒng)的要求?！稐l例》規(guī)定了黨員應(yīng)遵守的六大紀(jì)律，即政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、廉潔紀(jì)律、群眾紀(jì)律、工作紀(jì)律、生活紀(jì)律，而且把每一類(lèi)紀(jì)律又細(xì)化為具體的若干條，每一條中又細(xì)分為若干具體情況，如政治紀(jì)律規(guī)定有18條，每一條中又分為多種具體情況；組織紀(jì)律規(guī)定有17條，廉潔紀(jì)律規(guī)定有24條，群眾紀(jì)律規(guī)定有8條，工作紀(jì)律規(guī)定有13條，生活紀(jì)律規(guī)定有4條，在這些紀(jì)律規(guī)定中同樣又細(xì)分為多種具體情況。這些具體詳細(xì)的紀(jì)律規(guī)定，為黨員的行為劃定了明確的界線。

違紀(jì)行為界定明確，違紀(jì)行為處分標(biāo)準(zhǔn)具體。在禁止型制度中，要明確規(guī)定識(shí)別界定違反制度行為的標(biāo)準(zhǔn)，以及對(duì)違反制度行為的懲罰措施。在實(shí)際工作中，執(zhí)行黨紀(jì)要解決好兩個(gè)重要問(wèn)題，即“什么是違紀(jì)行為”和“怎樣處理違紀(jì)行為”。在《條例》中，對(duì)怎樣識(shí)別界定違紀(jì)行為、怎樣處理違紀(jì)行為，作出了明確具體的規(guī)定。對(duì)違紀(jì)黨員的處分，情節(jié)較輕的，給予警告或嚴(yán)重警告處分；情節(jié)較重的，給予撤銷(xiāo)黨內(nèi)職務(wù)或留黨察看處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予開(kāi)除黨籍處分；對(duì)于情節(jié)較輕、后果不嚴(yán)重，而且主動(dòng)認(rèn)錯(cuò)、認(rèn)錯(cuò)態(tài)度好的，可以免予黨紀(jì)處分。對(duì)嚴(yán)重違犯黨紀(jì)的黨組織的紀(jì)律處理，分為兩種情況，對(duì)于嚴(yán)重違犯黨紀(jì)、本身又不能糾正的黨組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，給予改組的組織處理；對(duì)于全體或者多數(shù)黨員嚴(yán)重違犯黨紀(jì)的黨組織，給予解散的組織處理，對(duì)該黨組織的黨員要進(jìn)行逐個(gè)審查，作出結(jié)論。這些規(guī)定，為怎樣識(shí)別界定違紀(jì)行為、怎樣處理違紀(jì)行為提供了具體可操作的措施。