美國家庭福利政策的歷史、原則和經(jīng)驗

柯洋華

一、引言

作為一個“不情愿的”（Bruce. J.,1988）福利國家，美國政府對家庭福利的政治承諾非常之少，主要表現(xiàn)為：至今沒有聯(lián)邦層面的家庭政策，沒有普遍性的兒童津貼，沒有全國性的帶薪產(chǎn)假安排，也沒有專門的家庭政策部門，在全球各類家庭政策子項目排名中幾乎都處于末位，還是唯一一個在憲法中未提及“家庭”的國家（R.L.Corrow,2001）。由此看來，在家庭政策方面，美國似乎并不是一個理想的研究和學習對象。然而，與其據(jù)此認為美國政府輕視家庭，不如說美國社會對于政府在家庭生活中的角色定位尚未形成共識。系統(tǒng)的家庭政策在社會福利體系中缺席，并不意味著其在美國政界、學術界及社會公眾中缺乏關注度，事實恰好與之相反。按照家庭政策分析類型學來劃分，美國的家庭政策可以歸類為含蓄型（implicit）家庭政策，即“包括在其他領域所采取與家庭無關，但對于家庭有重要影響的政策，例如所得稅措施，含蓄型家庭政策可延伸至明確型（explicit）家庭政策以外，包括任何政府或私營部門從事的工作”（呂亞軍，2010）。本文將從美國家庭福利政策的歷史沿革、變遷背景及當前內容出發(fā)，探討美國含蓄型家庭福利政策的特點、規(guī)律及其對中國的啟示。

二、變化中的家庭——美國家庭福利政策變遷的一般性背景

（一）持續(xù)變化的美國家庭：家庭形式和兒童生育環(huán)境日趨多樣

盡管美國社會從來都不存在一個所謂主流的家庭模式，但是與20世紀50年代相比，非婚同居者、非婚生育者、同性婚姻／同居者等多種婚姻和家庭形式大量出現(xiàn)，如今的美國男女對于配偶、結婚時間、是否結婚、是否生育小孩等有了更多被社會認可的選擇。具體而言，數(shù)十年來美國社會的婚姻和家庭形式主要表現(xiàn)出如下變化：1.結婚率下降，2014年，美國有50%的成年人處于在婚狀態(tài)，這一比例在1960年為75%；2.同居取代結婚成為性伴侶間結成親密關系的主要方式，但同居日趨不穩(wěn)定和短暫；3.非婚生育的子女比例大比例攀升，由20世紀80年代初期的21%上升到了2009-2013年的43%；4.中年夫妻的離婚率有增高趨勢，2010年，約有50%的50歲及以上的結過婚的美國人有過離婚或分居的經(jīng)歷；5.同性婚姻數(shù)量大幅增長，從2013年的近23萬對增加到了2015年的超過48萬對；6.越來越多的兒童生活在不穩(wěn)定的家庭環(huán)境中，他們頻繁地隨著單親、非婚同居的父母或者繼父母遷居。

（二）女不再主內：女性逐漸參與勞動力市場，家庭內部分工發(fā)生變化

美國家庭內部分工的變化主要表現(xiàn)為美國女性大量進入勞動力市場，從傳統(tǒng)的家庭照料者變身為“養(yǎng)家糊口者（Bread Winner）”。這一趨勢顯現(xiàn)于二戰(zhàn)時期，彼時由于男性大量參與戰(zhàn)事，一方面國內市場大量勞動機會空出，另一方面女性需要承擔起養(yǎng)育家庭中的兒童和老年人的職責。這個階段，美國家庭的男女分工模式被迫逆?zhèn)鹘y(tǒng)而動，但戰(zhàn)爭的特殊性使其也獲得了廣泛的社會認可。戰(zhàn)后初期，美國家庭經(jīng)歷了兩個截然不同的發(fā)展階段：在冷戰(zhàn)早期，戰(zhàn)后美國年輕人開始選擇了“回歸家庭（homeward bound）”的生活方式，美國人的結婚率相對更高，結婚年齡也更低，而傳統(tǒng)的“男主外女主內”的家庭分工模式也被順理成章地接受了（Elaine Tyler May,2012）。進入到民權運動和婦女解放運動興起的60年代，無過錯離婚得到法律許可①1969年加利福尼亞州通過家事法（California Family Law Act of 1969），支持無過錯婚姻，成為美國乃至西方世界第一個適用無過錯離婚的州。，離婚及非婚生育成為個性解放和婚姻獨立的標志?；橐龊图彝ド钤谀贻p人中被追求的程度下降，隨之而來的是離婚率上升、人口出生率下降、女性市場勞動參與率上升。而從有數(shù)據(jù)可查的1975年開始比較，有18歲以下孩子的女性的勞動參與率已經(jīng)從當時的47%增長到了2014年的70%，其中家有學齡前兒童（6歲以前）的女性的勞動參與率則從39%增長到了64%。這些加入勞動力市場的女性中，有3/4左右從事的是全職工作。

（三）價值多元：美國民眾對家庭及家庭政策的認識變化

從上文可以看出，隨著美國高離婚率漸趨穩(wěn)定，美國民眾對于性取向、配偶、是否結婚生育子女、什么時候結婚/生育子女等有了更多獲社會認可的選擇。Thornton et al.（2010）研究了20世紀60年代到90年代美國家庭觀念的變遷趨勢，指出當今美國對婚姻、孩子和家庭生活的高度重視和負責是一個非常重要的持續(xù)特征，青年人和老年人都非常重視婚姻和孩子，并打算把他們生活的重心放在孩子和配偶身上；然而美國民眾心中婚姻和孩子的意義發(fā)生了很大變化：雖然絕大多數(shù)美國人仍重視婚姻、孩子和家庭生活，但這些社會機制與以前相比，自主性更強，而強制性更弱了。這種婚姻和父母身份的自主性作為一長期趨勢延續(xù)到了90年代，人們選擇親密關系和家庭生活方式明顯比過去更被理解和更自由了。進入21世紀，前述觀念繼續(xù)變化。2015年皮尤中心（Pew Center）的一項調查顯示，絕大多數(shù)受訪者將孩子和締結婚姻視為一個家庭的要件：無論父母是單親還是非婚狀態(tài)、是異性或同性結合，只要他（們）有孩子，他們都可稱為一個家庭，一對結婚無孩的伴侶也可視作一個家庭，但是沒有孩子的同居者不能算作家庭。如果我們以家庭主義者所定義的“家庭”——一男一女組成的合乎法律規(guī)定的、終生的、性關系上排他的婚姻形式，他們通常有孩子而且男性是主要的掙錢養(yǎng)家者——作為考察美國家庭觀念和形式變化的基礎，可以發(fā)現(xiàn)這幾乎是一個對前述“傳統(tǒng)”家庭多重背離的過程。

三、20世紀30年代以來美國家庭福利政策的變遷

美國家庭及美國民眾家庭觀念的變遷，主要在以下領域形成社會問題，需要公共政策對此作出回應：“復雜家庭（complex family）”①“復雜家庭”，是相對于“簡單家庭（simple family）”而言的，后者通常是指單純由兩個生物學意義上的父母和兄弟姐妹組成的家庭，而除此以外的家庭形式都是“復雜家庭”，通常表現(xiàn)出家庭關系復雜、不完整、高沖突、高流動等特點。援引自：AG. Vanorman & P. Scommegna. (2016).UNDERSTANDING THE DYNAMICS OF FAMILY CHANGE IN THE UNITED STATES，原文鏈接：http://www.prb.org/pdf16/prb-population-bulletin-71.1-complex-families-2016.pdf 。中的兒童照料和發(fā)展問題、以單親媽媽家庭為代表的脆弱家庭的貧困問題、多樣化的婚姻和家庭形式對所謂傳統(tǒng)美國價值觀的挑戰(zhàn)問題以及家庭責任與市場勞動之間的平衡問題。這些問題在種族、階層和地區(qū)因素摻雜之下，又在現(xiàn)實情境中表現(xiàn)得更加復雜，但不同歷史階段家庭政策對這些問題的回應程度和方式不盡相同。美國社會福利從免遭匱乏的福利建設，到“向貧困開戰(zhàn)”的福利擴張，再到“向福利開戰(zhàn)”的福利改革，從終身福利到工作福利，最終形成了一個低福利、高市場和補救型的福利模式（嚴敏、朱春奎，2014）。而家庭福利作為社會福利的一支，也起落于這樣一個大的潮流之中。

(一)以“家庭中的個人”為對象的家庭福利創(chuàng)制時期（1930年代-1945年）

20世紀30年代，羅斯福新政時期家庭福利政策集中體現(xiàn)于1935年《社會保障法》（Social Security Act，簡稱SSA）的規(guī)定，“本法旨在增進公共福利，通過建立一個聯(lián)邦的老年救濟金制度，使一些州得以為老人、盲人、受撫養(yǎng)的和殘疾兒童提供更為可靠的生活保障，為婦幼保健、公共衛(wèi)生和失業(yè)補助法的實行做出妥善的安排。”聯(lián)邦政府逐漸承擔起無力為繼的家庭、社會組織和州地的責任，與家庭相關的具體福利服務制度則包括：有需要撫養(yǎng)的兒童補助（Aid to Dependent Children，簡稱ADC）和老年救助項目（Old Age Assistance，簡稱OAA），對16歲以下無依無靠的受撫養(yǎng)的兒童、殘疾兒童和盲人進行救濟，對各州救濟受撫養(yǎng)的兒童之補助金和各州的婦幼福利補助費規(guī)定了撥款，對需要撫養(yǎng)未成年子女的單身母親家庭提供資助；聯(lián)邦政府向各州撥付資金用于支持各州為母親和孩子提高健康水平，尤其是那些身居貧困地區(qū)或面臨經(jīng)濟壓力的群體，同時資助兒童事務局與其他公共福利部門開展合作來執(zhí)行、擴大和強化兒童福利項目。1939年，社會保障法進一步將工人的妻子、寡婦、退休者的孩子納入保障范圍，此時的社會保障已經(jīng)從單純的勞工保險變?yōu)榧彝ケｋU。可以說，1935年社會保障法奠定了美國社會福利制度的立法基礎，其后的家庭福利項目與規(guī)模變化都以此為基點。

相較于進步時代①進步時代（progressive era），大約是指19世紀90年代到20世紀20年代這段時期，是美國國家建設歷史上的一個重要時期，也是美國的社會行動和政治改良運動風起云涌的一段時期，這種行動和改良涉及國家、社會和經(jīng)濟的多個方面。以州和地方為責任主體的福利供給，羅斯福新政時期的這一系列舉措標志著，聯(lián)邦政府一改對經(jīng)濟和社會事務不干預的立場，轉為多領域、主動插手，聯(lián)邦政府扮演各種福利項目的決策者、協(xié)調者和主要的籌資者角色。與此同時，社會保障不僅保障工薪勞動者，而是擴展到他們的家庭。這很大程度上反映和回應了公眾的需求，也相應地改變著公眾對于聯(lián)邦政府在社會福利事務中角色的心理認知，政府深度介入家庭事務獲得了民意基礎。

(二)以福利立法擴張為主要內容的家庭政策改革時期（1945年-1969年）

雖然二戰(zhàn)的爆發(fā)打斷了美國家庭福利的建設歷程，但戰(zhàn)后美國的繁榮依然為社會福利提供了財政基礎。在二戰(zhàn)后的二十多年間，美國政府出臺了一系列家庭福利項目，同時，《社會保障法》在此期間進行了多次修訂，包括增加“終身殘疾與完全殘疾救助（1950年）、社會服務（1951年）”等等，包括家庭福利在內的社會福利受益面不斷擴展、受益水平不斷提高。從具體安排來看，與家庭福利最息息相關的主要包括教育政策、住房保障政策和以促進就業(yè)為主要手段的反貧困政策。

首先來看以促進基礎教育公平為宗旨的一系列教育福利為例，包括初級與中級教育法 案（Elementary and Secondary Act， 簡 稱ESEA）、兒童早期發(fā)展的開端計劃（Head Start）、高等教育之前的“跨越計劃”（Upward Bound），等等。其中，開端計劃是美國歷史上第一次以法案的形式明確規(guī)定聯(lián)邦政府要為貧困的學前兒童提供補償教育，時至今日仍然是美國兒童早期發(fā)展方面的重要政策。兩位民主黨總統(tǒng)的系列措施使得20世紀60年代成為美國歷史上各類教育事業(yè)大發(fā)展期，也使得教育福利成為美國家庭福利保障體系的重要組成部分。其次是一系列食品和營養(yǎng)保障計劃，包括為在校學生提供的營養(yǎng)補充計劃及為低收入家庭提供的食品券。此段時間啟動的全國學校午餐計劃（National School Lunch Program，簡稱NSLP）、食品券項目（Food Stamp）、學生早餐（Breakfast Program，簡稱SBP）和學校牛奶供應計劃等不僅在當時意義重大，且構成了當前學齡兒童營養(yǎng)補充體系的重要內容。最后再看肯尼迪總統(tǒng)“向貧困宣戰(zhàn)”和約翰遜總統(tǒng)“偉大社會（Great Society）”①偉大社會時期（Great Society），是指1960年代由林登·約翰遜（Lyndon Johnson）總統(tǒng)提出的施政目標，該詞源于其1964年發(fā)表的演說，“美國不僅有機會走向一個富裕和強大的社會，而且有機會走向一個偉大的社會”。這一時期通過了許多公共政策，如“向貧困宣戰(zhàn)”、Medicare等，其中有很多項目存續(xù)至今日并發(fā)揮功能。時期的一系列計劃，這些計劃主要通過促進貧困人群就業(yè)而非福利救濟來擺脫貧困，比如1962年《社會保障法》修正案第5條中首次將日托服務定義為一種政府向貧困兒童提供的公共服務，以緩解單身母親的就業(yè)或尋找工作與照顧孩子的兩難選擇。

如果說羅斯福打下了美國家庭福利的基礎，那么約翰遜則是在一個極短的時間內擴展了它的范圍。值得注意的是，約翰遜總統(tǒng)執(zhí)政期間在公共政策或者福利政策方面的立法數(shù)量之多和范圍之廣前所未有。然而，對立法的偏好并沒有帶來相應的財政投入，“偉大社會”時期的社會支出并未大幅增加。比起實施，約翰遜表現(xiàn)出更強的立法意愿和能力，而越戰(zhàn)爆發(fā)也使得當時社會支出的份額被壓縮。

(三)家庭福利在保守與變革之間搖擺時期（1969年-1993年）

進入20世紀70年代，美國經(jīng)濟和社會發(fā)展出現(xiàn)一個復雜的局面。一方面，宏觀經(jīng)濟面臨嚴重滯脹、失業(yè)率大幅上升，而60年代的福利擴張導致美國家庭稅收負擔增加和政府財政危機；對政府福利的依賴導致“福利陷阱”；東西方世界的冷戰(zhàn)進入緩和政策下的對抗時期，美國國內對社會福利的“社會主義”屬性的警惕和批判此起彼伏……這些現(xiàn)象和社會思潮都促使聯(lián)邦政府縮緊社會福利供給。而另一方面，美國社會人口狀況發(fā)生顯著變化，未婚生育增加、單親母親家庭比例猛增、離婚與分居率大幅升高，這一趨勢在90年代進一步發(fā)展，它帶來的兒童和女性貧困問題集中擺在了尼克松和其繼任者面前；與此同時，女性勞動力市場參與度繼續(xù)攀升，雙職工家庭和單親家庭兒童養(yǎng)育問題也引發(fā)廣泛的社會關切。

這種矛盾局面看起來動搖著三位相對保守的總統(tǒng)——尼克松、福特和卡特對家庭福利供給的態(tài)度。一方面，在此期間，多項圍繞家庭開展的福利項目確實得到通過和實施，比如，尼克松執(zhí)政時期，1965年開始的開端計劃因其有著極高的社會關注度，是極少得到擴展的福利項目之一，擴展后的該計劃專門為低收入家庭的學齡前兒童提供早教強化及其他服務；1972年的面向低收入家庭的收入稅抵免計劃（Earned Income Tax Credit, 簡稱為EITC）及1980年的收養(yǎng)援助和兒童福利法案也獲得通過。但另一方面，也有多項重大家庭福利改革因為執(zhí)政者自身的保守或者民主黨和共和黨的黨派之爭等原因，要么沒能通過，要么僅停留于紙面或者沒有充足的資金支持因而效果打折，其中，尼克松批評和取消了“偉大社會”時期的一系列福利政策，還否決了國會兩黨均表示支持的全民日間照料補助和1971年兒童全面發(fā)展立法項目,理由是認為此類立法會破壞家庭制度，將兒童養(yǎng)育的責任推給機構。

里根總統(tǒng)執(zhí)政是包括家庭福利在內的社會福利總體趨向保守的轉折點。里根總統(tǒng)采信供應學派經(jīng)濟政策，在公共政策領域表現(xiàn)為盡可能減少提供、合并或取消福利計劃，盡力把福利成本從聯(lián)邦轉移給各州，同時強制福利申領者參與一些義務工作。喬治·布什當選后，家庭福利發(fā)展有進有退。收縮方面，作為貧困家庭主要轉移支付來源的AFDC項目也隨著1988年《家庭支持法案》的出臺而發(fā)生轉向，重點幫助貧困的單親母親參加培訓以獲得工作，從而擺脫經(jīng)濟上對政府福利的依賴。但是，由于這些單親母親通常受教育程度相對低、缺乏必要的就業(yè)技能，她們只能獲得最低工資水平的工作，這就使得她們的收入水平甚至低于受AFDC資助時期；1991年，部分女性團體等試圖通過參議院提議向嬰兒生產(chǎn)前后的職場父母提供帶薪假期，但保守主義反對派認為此舉對企業(yè)不公。進展方面，1990年兒童照料與發(fā)展基 金（Child Care and Development Block Grant,簡稱CCDBG）項目通過，這是美國家庭政策在上世紀90年代早期的一個重大突破，它建成了一個由聯(lián)邦政府向州層面提供資金用于發(fā)展兒童服務等項目的渠道，這也意味著兒童照料成為聯(lián)邦政府責任范圍內的事項。

(四)家庭政策全面改革時期（1993年至今）

改革的全面性首先表現(xiàn)為進一步促進救濟福利向工作福利轉變。1996年，美國頒布了《個人責任與就業(yè)機會協(xié)調法》（簡稱PRWORA），開始實行困難家庭臨時援助（Temporary Assistant to Needy Families，簡稱做TANF）。該法批準各州使用自己的綜合補助（block grant）①美國聯(lián)邦政府對州和地方政府的經(jīng)費補助，主要有適用于特定計劃的分類專項補助（categorical grants）、適用于廣泛特定功能計劃的綜合補助（block grants）和未特別指定用途而用于加強各州及地方政府財政能力與條例地區(qū)間財政差異的一般收入共享（general revenue sharing）三種方式。援引自：李珍、柯卉兵，《美國政府間社會福利權責劃分及其轉移支付》，《經(jīng)濟體制改革》，2007年，第5期，第166-169頁。的一定比例來“鼓勵組成和維持雙親家庭”。聯(lián)邦法律規(guī)定該制度目標，并對各州參與該計劃提出某些要求，理論上各州可自愿決定是否參加該計劃，但所有州實際上都加入了。

其次還表現(xiàn)在促進工作與家庭生活平衡政策方面打破長期僵局②利益相關各方對家庭假法案的爭議焦點主要有三個：（1）休假期限長短；（2）休假期間是否有報酬；（3）適用對象的范圍。，通過了家庭與醫(yī)療假法案（Family and Medical Leave Act，簡稱為FMLA）。在此之前，全職工作者尤其是全職女性在面臨分娩、養(yǎng)育或家庭緊急醫(yī)療事件時，不能享受假期來照顧家庭。女性團體和勞工組織長達八年的的奔走在克林頓執(zhí)政時期產(chǎn)生了作用，最終形成了一個多方妥協(xié)的、福利水平有限的結果：雇傭人數(shù)超過50人的雇主，在雇員因合理的家庭和醫(yī)療原因需要離開工作崗位時，要提供最多12星期的假期。作為全世界僅有的三個沒有有償育嬰假國家①2014年5月13日，國際勞工組織（ILO）發(fā)布“雙親就業(yè)狀態(tài)”（The State of Maternity and Paternity at Work）報告，只有美國、巴布亞新幾內亞和阿曼3個國家不保證婦女享有帶薪產(chǎn)假。之一，美國1993年通過的家庭和醫(yī)療休假法案可以說已經(jīng)具有里程碑意義。

親家庭的奧巴馬當選總統(tǒng)后被賦予眾望，在八年任期內，奧巴馬在家庭政策上的努力包括：積極地推動家庭友善的工作方案，簽署總統(tǒng)備忘錄敦促在聯(lián)邦層面實現(xiàn)至少6周的帶薪產(chǎn)假制度；為LGBT群體增權，奧巴馬在其第二次就職典禮上提到了同性戀者權益問題②這是美國歷史上同性戀一詞出現(xiàn)在總統(tǒng)就職演講中，體現(xiàn)了奧巴馬對性少數(shù)群體的支持。，他在此方面實現(xiàn)的承諾則包括聯(lián)邦層面的同性婚姻合法以及將無薪的兒童照料家事假擴展至收養(yǎng)了兒童的同性伴侶；采取措施強化家長尤其是父親責任，包括為低收入家庭和新手父母提供專家咨詢和家訪服務，奧巴馬夫人還發(fā)起了一系列兒童營養(yǎng)和健康促進運動；積極開展青少年健康性觀念和性行為教育。

然而，2009年的美國遭受全球金融危機導致的經(jīng)濟衰退重創(chuàng)，這也使得家庭福利被殃及。與此同時，隨著在國情咨文中誓言要在任期內解決帶薪家產(chǎn)假和事假問題的奧巴馬總統(tǒng)在結束任期時未能如愿，美國的全職工作者們兼顧工作和家庭的期望再一次落空。此外，盡管2015年美國最高法院已宣布同性婚姻在美國全境合法，然而，5：4的投票結果不僅反映了九位大法官之間的意見分歧，也反映了美國社會整體輿論在此問題上的長期分裂；在實際執(zhí)行層面，同性締結婚姻在那些保守的、宗教色彩濃厚的州依然阻力重重。隨著親市場的商人總統(tǒng)唐納德·特朗普上臺，本就不甚明朗的美國家庭政策的走向更加難以預料。

四、美國當前家庭政策的主要內容

(一)家庭政策行政

作為施行“含蓄型家庭政策”（Kamerman& Kahn，1978）的國家，美國并未設立專門負責規(guī)劃與實施家庭政策的部門，它的家庭政策融入福利、稅收和就業(yè)等政策體系之中，有不同政府部門分別管理或聯(lián)合管理（呂亞軍，2010）。在這些并不明確地以提升家庭福祉為宗旨的部門中，健康與人類服務部（Department of Health and Human Services,簡稱HHS）承擔起了與家庭福利服務提供有關的主要工作。健康與人類服務部成立于1979年，是維護美國公民健康、提供公共服務的聯(lián)邦政府行政部門。HHS和各州、地方政府保持著緊密聯(lián)系，許多由HHS資助的服務實際上由地方層面或私營部門提供。HHS有11個業(yè)務部門，其中8個提供公共健康服務，3個提供人類服務，其中與家庭福利供給緊密相關的有兒童與家庭管理局（Administration for Children and Families,簡 稱ACF）、醫(yī)療保險和醫(yī)療救助服務中心（Centers for Medicare & Medicaid Services,簡 稱 CMMS）和老人事務局（Administration on Aging，簡稱AOA）。以美國兒童與家庭管理局為例，其1991年成立時訂立的目標包括：增進家庭和個人能力，建立堅實、健康的社區(qū)支持環(huán)境，以弱勢群體的的需要為導向，等等，它的主要任務是為州和有關機構提供運作資金與政策。美國兒童和家庭局2016年的預算額為530億美元，是健康與人類服務部的第二大預算部門，這筆龐大的財政支出主要流向困難家庭臨時援助項目（38%）、開端計劃（17%）和兒童收養(yǎng)項目（15%）。

(二)美國當前家庭政策的主要項目

1.以減少單親家庭及其貧困問題為目的的政策

美國家庭福利政策對婚姻和家庭的影響更多的是間接的，通過規(guī)定家庭和家庭成員的定義，對家庭成員的權利和義務進行明確，以減少單親家庭數(shù)量同時減緩單親家庭兒童貧困程度。此類間接家庭福利項目包括：（1）兒童撫養(yǎng)費強制征收政策（Child Support Enforcement，簡稱CSE），國會通過兒童撫養(yǎng)費執(zhí)行制度，聯(lián)邦據(jù)此要求各州建立兒童撫養(yǎng)費執(zhí)行機構，以幫助單身父母（主要是單身母親）收到兒童撫養(yǎng)費，避免因離異導致的父母經(jīng)濟撫養(yǎng)責任缺失。（2）以健康婚姻計劃（Healthy Marriage Initiative,簡稱HMI）為代表的婚姻促進項目，這項計劃的潛在假設是，即便是貧困家庭的孩子，他們的經(jīng)濟狀況也可能隨著父母締結婚姻改善。在健康婚姻倡議計劃下，青少年學生、未婚伴侶、訂婚伴侶和已婚夫妻等被分成不同類型開展活動，通過媒體宣傳、學校教育、典型示范、社區(qū)服務等多樣化的方式，促使他們建立起維持健康婚姻和健全家庭的理念、知識和技巧（胡杰容，2014）。（3）開展對青少年的全面性教育，減少未婚生育，比如青少年家庭生活（Adolescent Family Life ，簡稱為AFL）項目，這些項目旨在通過培育青少年禁欲的價值觀、提供預防婚外懷孕生育的信息和工具、樹立婚內忠誠的一夫一妻制關系規(guī)范等方式，推遲與節(jié)制青少年的婚前性行為，避免未婚媽媽大幅出現(xiàn)，同時也減少因不健康性行為等導致的性傳播疾病。

2.與家庭照料者支持相關的福利政策

與家庭照料相關的社會福利政策主要圍繞對家庭照料者的支持展開。（1）全國性家庭照料者支持項目（National Family Caregiver Support Program,簡稱NFCSP），這是一項為家庭以及其他非正式照料者提供多種支持的計劃，以緩解他們在居家照料家庭成員時的經(jīng)濟、信息和心理等各種困難，從而避免或者延遲對機構照料的需求。NFCSP提供的支持主要有三類：提供協(xié)助性服務的渠道、咨詢和培訓服務以及喘息照料服務。（2）兒童和被撫養(yǎng)人照料減免計劃（Child and Dependent Care Credit，簡稱做CDCC），該計劃面向有13歲以下兒童及其他不能自理的撫養(yǎng)人的家庭，用于減少撫養(yǎng)者因為工作或尋找工作而必須支付的兒童照料費用負擔。（3）親職假政策，截至2016年，已經(jīng)有四個州——加利福尼亞、新澤西、羅德島和紐約通過了有償?shù)募彝ゼ儆媱?，還有一個州——華盛頓州雖然早就通過了有償家庭假法案，但由于缺乏資金一直未執(zhí)行。

3.有兒童的家庭收入支持項目

此類項目主要包括：（1）兒童稅收抵免計劃（Child Tax Credit，簡稱為CTC），CTC是美國當前最接近于普惠制兒童津貼的福利計劃，它用于減輕有兒童的家庭的經(jīng)濟負擔，簡單來說，如果納稅人有一個符合條件的兒童，那么他/她可以減免一部分聯(lián)邦所得稅。（2）收入稅抵免計劃（EITC），面向有孩子的中低收入工作者的可返還的稅務優(yōu)惠，是一種將社會福利與所得稅相結合的制度。除了聯(lián)邦層面的EITC之外，美國還有多個州推出了自己的EITC政策，進一步強化稅收減免政策的福利性，EITC已經(jīng)成為美國支出最龐大的社會福利制度之一。（3）其他面向因父母失業(yè)等原因造成的家庭經(jīng)濟困窘的收入補償項目，主要是困難家庭臨時援助計劃，通過提供現(xiàn)金援助和支持服務、以支持育有子女的困難家庭，是一種最低限度的社會援助。

4.與兒童養(yǎng)育有關的家庭政策

此類項目主要包括兒童早期發(fā)展支持和兒童營養(yǎng)補充兩類計劃：（1）開端計劃為低收入家庭0-5歲兒童提供學齡前服務，促進其全面發(fā)展。根據(jù)當?shù)厣鐓^(qū)的不同需求，開端計劃與兒童早期開端計劃提供多種服務模式，許多項目以中心或學校作為服務推廣基點，還有的項目則利用兒童福利中心或是家庭托管所開展服務。有的項目制指定成員每周為兒童提供上門服務，與家長共同合作，完成兒童早教工作。（2）兒童照料和發(fā)展基金（Child Care and Development Fund, 簡稱CCDF），該基金為努力兼顧工時制度的兒童及其家庭提供高質量的發(fā)展支持，并讓其參與適合家庭需求的兒童照料計劃，同時幫助兒童在學校取得好的表現(xiàn)。兒童照料和發(fā)展基金還通過提高護理質量來支持兒童健康發(fā)展，并通過支持兒童照料許可、制定質量改善系統(tǒng)的學習來幫助項目達到更高標準，并為幼兒工作者提供更多的培訓和教育支持。兒童照料和發(fā)展補貼為低收入家庭提供補貼以幫助獲得兒童照料，以便家長可以從事或參加教育或培訓活動。（3）兒童營養(yǎng)補充和保障系列計劃，有婦女、嬰兒和兒童營養(yǎng)項目（WIC）、校園早餐項目和校園午餐項目，等等。

五、當前美國家庭政策的原則和特點

(一)政策決策方面，政府重視立法、各方多元參與

從政府決策的動機角度看，美國家庭福利政策也走過了一個被動型和壓力性決策走向主動型和發(fā)展性的歷程。其中，立法先行是包括美國家庭福利在內的社會福利政策的重要規(guī)律。美國家庭福利政策立法和改革決策相互銜接，前者引領和推動后者。相關立法中都具體地規(guī)定公民的社會福利權利和義務，同時依據(jù)變化的外部環(huán)境對法律進行相應的修訂使之適應，并通過不同層級的法律約定家庭福利和服務的傳遞方式等內容，增強家庭政策的透明度和操作性。羅斯福新政時期開始聯(lián)邦政府逐漸主導確立并完善了家庭政策立法體系，同時輔之以全國層面和對州和地方家庭政策項目的資金支持，但美國家庭政策決策和實施過程體現(xiàn)出明顯的多元參與特點：學術界以持之以恒的研究發(fā)現(xiàn)個人和家庭福祉出現(xiàn)了哪些問題，引起公眾討論和決策者關注，同時提出政策建議；社會組織和社會工作者通過政府購買等形式提供家庭福利服務，同時透過福利服務實踐實現(xiàn)反向的政策倡導和改進；女性團體、工會、企業(yè)等利益相關團體則為各自代表的利益相關者在立法等事務上博弈。

(二)政策目的方面，以維持和擴展家庭功能為主

美國的家庭政策領域一直以來就充斥著政治的和倫理的爭議，但是在家庭政策的目的這一問題上，美國政府、公眾、學術界、市場部門和其他利益相關團體一定程度上達成了一個基本共識，即美國家庭政策總體而言主要回應的是家庭在社會變遷中弱化和失去某些傳統(tǒng)的功能這一問題。作為一個總體而言崇尚自由主義、對政府介入家庭事務保持警惕的國家，美國的公共家庭政策重點在于在家庭規(guī)模、結構和內部分工發(fā)生變化后，由制度搭建起安全網(wǎng)兜住家庭功能弱化之后落入困境的人群，同時發(fā)展家庭的某些功能增強家庭保障其成員的能力，而非有意維持某種特定的家庭形式或以公共政策替換家庭。

因為美國家庭政策的非系統(tǒng)性和隱性的特點，它們在為家庭增能和賦權之外還有一系列間接的政策目標，或者說在經(jīng)濟發(fā)展、社會公平、社會輿論和公眾意識等領域，實現(xiàn)了某些正的外部性。具體包括：（1）增進性別平權，主要是減少女性就業(yè)的歧視性條件、提升女性在就業(yè)和家庭之間的自主選擇權，減少女性貧困；（2）促進社會包容，包括對不同形式和結構的家庭、LGBT群體、移民家庭、兒童和老人等社會中的少數(shù)或弱勢社群的理解和包容，減少基于種族、性取向、出生地、婚姻狀況、年齡等因素的社會排斥和仇恨；（3）加大人力資本和社會投資，主要包括為孕產(chǎn)期婦女提供育嬰咨詢和營養(yǎng)服務、為學前兒童提供發(fā)展性服務、為學齡兒童提供營養(yǎng)補充計劃、為殘疾兒童等特殊需要兒童提供可融入社會的服務等項目，通過提升兒童和女性的質量，為整個社會的未來投資人力資本。

(三)政策對象具有選擇性，家庭福利供給中的“兒童優(yōu)先”取向明顯

美國大部分家庭福利都是選擇性的，即只有福利對象需要滿足收入、身心狀況、居住條件等一系列資格才能獲取公共政策的支持。從上文對美國家庭領域的發(fā)展變化和公共政策的回應可以看出，從20世紀30年代美國家庭福利建制之始，以“家庭中的個人（people in family）”如老人、兒童和殘疾人等為主要的政策對象。20世紀60年代后，家庭政策的對象重點逐漸轉為“關系中的家庭”，如單親媽媽為戶主的家庭和雙職工家庭，主要考慮的也是此類家庭的兒童照料和經(jīng)濟安全問題。在各類福利服務對象的資格條件規(guī)定中，往往是社會中最不幸的群體才能獲得這些服務，普遍性家庭福利只在特定領域偶有體現(xiàn)。在這些被選中重點關照的群體中，兒童又被置于最優(yōu)先的地位，兒童經(jīng)濟安全、營養(yǎng)保障、兒童青少年性教育和兒童早期發(fā)展項目等都是家庭福利中支出較大的領域。

(四)福利內容和形式上，重服務和實物支持、推崇工作福利

美國當前形成的是分散于多部門的多層次家庭政策體系，總的來說以服務和實物類補助為主，重視為有需要的家庭和個人提供信息咨詢、服務提供、就業(yè)培訓等項目，而盡量避免直接為政策對象提供現(xiàn)金補貼。即便是經(jīng)濟支持性項目，也設置各種條件避免這種轉移支付變現(xiàn)，比如開支龐大的食品券項目和兒童營養(yǎng)保障項目額服務券不可提現(xiàn)和轉讓，而兒童稅抵扣和低收入稅收優(yōu)惠等項目雖然是直接的收入補償項目，但它們都要求政策對象參與一份可持續(xù)的工作。從理論的角度來看，這些舉措都意味著美國家庭政策的取向是盡量避免福利陷阱，作為一個有著自由主義偏好的國家，美國聯(lián)邦政府為福利改革而進行的法律和制度變革的直接目的，通常都是要減少個人和家庭對政府提供的援助項目的依賴、并最終實現(xiàn)自立。

六、小結及啟示

家庭政策本身是一個充滿政治和倫理爭議的議題，美國家庭福利政策之所以形成了碎片化的基本形態(tài)，主要在于以下重要問題爭議不絕：家庭的界定問題,即家庭的形式、結構和功能等是否應有特定的規(guī)定；公共家庭政策的必要性問題，家庭失去或弱化的某些功能是否應該由公共部門來負責，這涉及到歸罪于誰和公私領域的邊界問題；政策優(yōu)先性問題，即家庭領域出現(xiàn)的眾多議題中，哪些問題（人口問題、婚姻問題、福利問題、社會性別問題等）和哪些群體（依據(jù)身心條件還是經(jīng)濟水平還是種族狀況來分，等等）具有何種程度的優(yōu)先性；福利供給責任分配問題，即各級政府、正式制度與非正式制度分別在政策供給中扮演何種角色的問題；公共政策的外部性問題，即社會政策與市場經(jīng)濟規(guī)律、與傳統(tǒng)價值倫理、與政黨政治之間的關系問題。

作為社會的基本單元，家庭在中國一直以來扮演人口再生產(chǎn)、養(yǎng)老扶幼、生產(chǎn)和消費的重要角色，同時間接實現(xiàn)社會控制和穩(wěn)定。但是，這些功能發(fā)揮面臨前所未有的挑戰(zhàn)。隨著計劃生育政策變革和社會經(jīng)濟環(huán)境發(fā)展，年輕一代中國夫妻和父母的流動性和思想的多元性等也使得婚姻和家庭的組成方式日趨多元，家庭形式及其功能的變化從未停止向后現(xiàn)代社會過渡。上述爭議點的充分討論和考量是美國制定家庭福利政策的前提，其中一些也是中國政府和社會需要重視的。盡管社會主流價值觀、人口和家庭形態(tài)等背景迥異，美國已經(jīng)實行的家庭福利政策之中依然有許多可供中國借鑒之處，如予以家庭照料者尤其是職場女性照料者必要的支持、兒童優(yōu)先以及立法與服務并行，等等。

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