現(xiàn)代民政視角下的老年社會救助研究

侯學(xué)元 陳友華 沙榮勝 李大偉

一、現(xiàn)代民政與社會救助

現(xiàn)代民政是與現(xiàn)代社會和市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的社會行政管理模式，包括老齡工作體系、社會救助體系、社區(qū)工作體系、雙擁工作體系、社會福利體系、專項事務(wù)體系六大方面的內(nèi)容。

現(xiàn)代民政模式下的社會救助制度是對我國計劃經(jīng)濟時代社會救助制度的繼承和發(fā)展，既具有以往社會救助制度的某些特征，也具有迥異于以往的某些特點。表1列出了兩者間所具有的主要差異。

表1： 傳統(tǒng)社會救助與現(xiàn)代社會救助特征比較

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就救助標(biāo)準(zhǔn)而言，由于傳統(tǒng)社會的生產(chǎn)力發(fā)展水平低，無論是政府、市場還是社會，救助能力都十分有限，因而當(dāng)時的社會救助對象多限于生存受到威脅的群體（絕對貧困），救助目標(biāo)滿足于達到讓救助對象吃飽穿暖的水平。而在當(dāng)今社會，政府、市場和社會的經(jīng)濟能力獲得了提高，社會救助也不僅僅滿足于救助對象的吃飽與穿暖，還關(guān)注到救助對象的部分發(fā)展性需求。就救助范圍而言，傳統(tǒng)的社會救助多屬于選擇性的，而現(xiàn)代社會救助多以普惠性為基礎(chǔ)、特惠性為補充。就救助時間而言，傳統(tǒng)社會救助多是事后補救型，類似于處在“有病治病”的階段，而現(xiàn)代社會救助是補救與預(yù)防并舉，不僅致力于對貧病者的事后救助，還致力于預(yù)防貧困的發(fā)生，類似于處在“有病治病與無病防病”的階段。就救助組織方式而言，傳統(tǒng)社會救助主要由政府主導(dǎo)，而現(xiàn)代社會救助則是由政府主導(dǎo)、社會與市場參與。就救助管理方式而言，傳統(tǒng)社會救助是以行政管理方式為主，而現(xiàn)代社會救助則是多元共治。就救助思想而言，傳統(tǒng)社會救助對救助對象是施與恩惠，而現(xiàn)代社會救助則認為救助對象應(yīng)享有的基本權(quán)利。就救助的社會形態(tài)而言，傳統(tǒng)的社會救助出現(xiàn)在計劃經(jīng)濟時期，而中國的現(xiàn)代社會救助出現(xiàn)在開放的市場經(jīng)濟時期。就救助準(zhǔn)則而言，傳統(tǒng)社會救助是非均等化的，主要由政府救助資源、救助能力的情況來決定救助范圍的大??；而現(xiàn)代社會救助則是均等化的，所有符合救助標(biāo)準(zhǔn)的公民都可以得到同等地對待，社會救助成為政府的法定責(zé)任。就救助制度化程度而言，傳統(tǒng)社會救助是非制度化、臨時性的，一般缺少專門的政府機構(gòu)負責(zé)此項工作，而現(xiàn)代社會救助是制度化的長期性的、有專門的政府機構(gòu)負責(zé)社會救助工作。就救助職業(yè)化程度而言，計劃經(jīng)濟時代從事社會救助的人員大多是臨時性、兼職性社會熱心人士，救助機構(gòu)也大多是臨時搭建的；而現(xiàn)代社會從事社會救助的人員大多是專職的，負責(zé)社會救助的機構(gòu)也是固定的與常設(shè)的。就救助專業(yè)化程度而言，傳統(tǒng)社會救助都是由非專業(yè)人士臨時擔(dān)任的，而現(xiàn)代社會救助多是由專業(yè)人士固定組成。

從不同的視角，按照不同的維度，可以把社會救助劃分為不同的類型。例如，《社會救助暫行辦法》（國務(wù)院令2014年第649號）將社會救助劃分為最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助與臨時救助八種類型（見圖1）；又如，可以按照救助對象的不同，將社會救助劃分為老年社會救助、兒童社會救助、婦女社會救助、殘疾人社會救助、特殊群體社會救助與其他社會救助等六種類型（見圖2）。

圖2： 按照救助對象劃分的社會救助及其類型

由于社會救助涉及的內(nèi)容太多，在一篇篇幅受限的文章中要涉及所有的社會救助內(nèi)容非常困難，且難以深入。有鑒于此，本文把關(guān)注點集中于老年人，審視現(xiàn)代民政視角下的老年貧困與社會救助問題。

二、貧困與老年貧困

（一）貧困及其類型

貧困①學(xué)者通常傾向于將貧困狀況劃分為絕對貧困（生計貧困和基本需求無法滿足）和相對貧困。生計貧困（Subsistence）概念始于20世紀(jì)初期，指的是家庭總收入不足以支付維持家庭成員身體正常功能所需最低數(shù)量的生活必需品的狀態(tài)，包括食品、衣服、住房等。到了20世紀(jì)中期，考慮到貧困者的社會需求（Social Needs）和人力資本積累的需要，貧困不僅意味著吃不飽穿不暖，還意味著遭受相對排斥和相對剝奪（Relative Deprivation）。因此，有研究者建議在貧困的收入測度中增加諸如公共環(huán)境衛(wèi)生、教育和文化設(shè)施等社會保障內(nèi)容，由此產(chǎn)生了基本需求概念（Basic Needs）。那些在物質(zhì)和生活條件上相對于他人匱乏的狀態(tài)即為相對貧困（陳宗勝、沈揚揚、周云波：《中國農(nóng)村貧困狀況的絕對與相對變動——兼論相對貧困線的設(shè)定》，《管理世界》2013年第1期）。（poverty）作為發(fā)展經(jīng)濟學(xué)的重要議題，主要是指在經(jīng)濟或精神上的貧乏窘困。按照不同的維度，可以將貧困劃分為不同的類型。例如，經(jīng)濟貧困與社會貧困,前者指由于收入偏低造成的低于社會公認的最低或最起碼的生活標(biāo)準(zhǔn)；后者指由于缺乏物質(zhì)和服務(wù)引起的包括經(jīng)濟、社會、文化、身體和精神等方面的落后或困難。又如，突發(fā)性貧困與延續(xù)性貧困。再如，絕對貧困與相對貧困,“絕對貧困人口是指難以維持該地區(qū)最低水平的生活、需要得到社會救助的人口，相對貧困人口是指相對于社會上其他群體比較而言的低收入人口?！备母镩_放以來經(jīng)過近40年的發(fā)展，中國經(jīng)濟取得了巨大的成就，但絕對貧困現(xiàn)象在中國依然存在。一般來說，絕對貧困人口的基本特征包括：處于待業(yè)、無業(yè)狀態(tài)的人口；家庭成員中有嚴(yán)重殘疾、患病等特殊困難和特殊負擔(dān)的弱勢群體；由民政部門救濟的鰥寡孤獨人口等。本文考察并研究的是絕對貧困問題。

（二）老年貧困特點

與青壯年群體的貧困不同，老年貧困的根源在于：老年群體與經(jīng)濟發(fā)展部分處于“脫域”狀態(tài)，部分老年人脫離生產(chǎn)部門，必須由國家社會保障體系支持。維持體面生活在發(fā)達國家目前尚有可能①，但在絕大多數(shù)發(fā)展中國家，僅僅依靠國家層面的轉(zhuǎn)移支付，莫要說體面生活，維持生存已屬不易。從生命周期理論來看，人到老年意味著消費大于生產(chǎn)，若無青壯年時代的積累，也沒有轉(zhuǎn)移性支付（社會保障與子女供養(yǎng)等）時，老年消費就成為無源之水與無本之木。

因此，在傳統(tǒng)文化體系中，養(yǎng)兒防老——代際資源交換成為應(yīng)對老年貧困危機最合乎邏輯的現(xiàn)實選擇。進入21世紀(jì)以來，中國努力構(gòu)建多層次、覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老保險制度，以應(yīng)對人口老齡化挑戰(zhàn)，并嘗試通過基本公共服務(wù)均等化來保障民生、減少貧困。但是，當(dāng)下中國家庭養(yǎng)老面臨家庭供養(yǎng)資源減少、供養(yǎng)力下降的挑戰(zhàn)。老年人相對于青年人而言更易陷入貧困，且與殘疾人、兒童等貧困相類似，一旦陷入貧困，很難依靠自身力量走出貧困，只能借助于國家、社會與家庭的力量，才有可能擺脫貧困。

圖3： 中國老年貧困的成因分析

（三）老年貧困狀況

常識告訴我們，農(nóng)村貧困問題遠比城市嚴(yán)重，農(nóng)村貧困老人對社會救助的需求更為迫切。對老年貧困的成因，孫文中基于訪談資料并以場域理論對中國農(nóng)村老年貧困現(xiàn)象進行了深入解析：“微薄的家庭經(jīng)濟收入、失衡的農(nóng)村家庭財富支出結(jié)構(gòu)、不完善的農(nóng)村社會保障體系是農(nóng)村老年貧困的原生性形塑因素，農(nóng)村孝道文化的式微，養(yǎng)兒防老社會風(fēng)俗的固化、代際互惠的依賴型養(yǎng)老心理是農(nóng)村老年貧困的次生性建構(gòu)因素。”王德文的研究則指出：“農(nóng)村醫(yī)療保障制度的貧困削減效應(yīng)要弱于城鎮(zhèn)醫(yī)療保障制度；得到社會救助的城鄉(xiāng)老年人的貧困發(fā)生率反而更高，但是，農(nóng)村社會救助明顯降低了農(nóng)村老年人的貧困深度和貧困強度?！崩碚撋现v，老年人是否會陷入貧困主要取決于老年人獲得穩(wěn)定經(jīng)濟收入的高低。由下圖（圖4）可見：一是中國老年人主要生活來源于養(yǎng)老金的不足三成，多數(shù)來自于非正式制度的勞動收入或者家庭供養(yǎng)；二是年齡越長的老年人，家庭供養(yǎng)的比例越高，即對家庭的經(jīng)濟依賴越強，經(jīng)濟獨立性也越低。

圖4： 2010年中國大陸人口的主要生活來源（%）

從宏觀視角看，拋開體制分割的養(yǎng)老金體系不談，中國的基尼系數(shù)（Gini coefficient）一直在高位徘徊（超過0.45），家庭成員背后的經(jīng)濟供養(yǎng)能力存在著極大的差異，中國貧困老人面對的深層次問題是社會階層分化嚴(yán)重帶來的消極影響，子女收入較高意味著老年人幾乎不會面臨貧困問題，而子女條件較差，其父輩面臨貧困的可能性大大增加。而社會階層固化使得社會流動的可能性降低，關(guān)于這點已經(jīng)有許多相關(guān)研究，這里不再贅述。

當(dāng)然，中國城市貧困老人生存狀態(tài)仍要明顯好于農(nóng)村，可能原因有三：其一，城市社會保障制度覆蓋面與保障水平顯著高于農(nóng)村，城市居民的極端貧困現(xiàn)象較為罕見，除非遭遇重大疾病與重大變故，一般來說，城市貧困老年人口比例要明顯低于農(nóng)村；其二，在城市中“孝文化”保存相對完好，親子關(guān)系顯得相對溫情脈脈，代際責(zé)任感相對較強；其三，城市家庭的收入與經(jīng)濟狀況要好于農(nóng)村，且相對于農(nóng)村居民而言，城市居民對養(yǎng)老問題的前瞻性認識更多一些，更多人樂意選擇有彈性和效率的財富積累渠道，為養(yǎng)老做積極準(zhǔn)備。

（四）老年貧困的新問題

在過去，“剛性的社會等級關(guān)系和社會分層結(jié)構(gòu)決定了人們在社會分層上垂直流動的機會很少，使得整個社會呈現(xiàn)超強的穩(wěn)定性，城市貧困問題也顯得相對不突出?！闭\然，城市貧困狀況好于農(nóng)村，并不意味著探討中國老年貧困問題變得輕松，“養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障和社會救助均對城鎮(zhèn)老年人貧困削減有顯著影響，享受養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障的城鎮(zhèn)老年人陷入貧困的概率更小，而享受社會救助的城鎮(zhèn)老年人反而更易于陷入貧困；養(yǎng)老保障對農(nóng)村老年人的貧困削減同樣有顯著作用，醫(yī)療保障和社會救助的影響并不顯著?！崩夏曦毨В貏e是中國的老年貧困問題，須納入社會大轉(zhuǎn)型的視野之中才能有更為清醒的認識：改革開放以前和初期的城市貧困人口主要包括那些無勞動能力、無固定收入來源的社會成員，但隨著劇烈的社會變遷，導(dǎo)致貧困的影響因素變得更加復(fù)雜與多元。原先城市由于個人或家庭原因而陷入生活困難的居民，通常被政府或單位救濟體制所接納。但隨著市場經(jīng)濟改革（market economy reform）的全面推進，在中國由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟變遷的過程中，隨著經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌，城市居民收入差距擴大，通貨膨脹加上社會保障體制不完善，一些城市居民生活水平相對下降。而在農(nóng)村，人口轉(zhuǎn)變（population transition）的迅速完成，競爭體系下的“掉隊人”——鰥、寡、孤、獨人口面臨的生活更為艱辛與困難，從“子女養(yǎng)老保障條件”來看，子女?dāng)?shù)量的減少會通過以下兩方面來影響老人的經(jīng)濟供養(yǎng)水平：一是子女?dāng)?shù)量的減少、人口流動性增加以及代際居住模式的變化，子女在照顧老人方面投入的時間減少，老人獲得的生活照料的數(shù)量和質(zhì)量下降，同時空間距離的拉大，也增加了照顧的不便利性或可獲得性的難度，這種非正式經(jīng)濟支持的弱化會加劇老年人的社會貧困，社會貧困又通過對經(jīng)濟給養(yǎng)水平的影響反作用于老年人的經(jīng)濟貧困。二是人口轉(zhuǎn)變加速了人口老齡化進程。老年群體在75歲、特別是80歲后的健康狀況開始迅速惡化，人口預(yù)期壽命大幅度提升的背后是老年疾病的蔓延、老年人帶病期與不健康壽命的逐漸延長（見圖5），“因病致貧”成為老年貧困的最重要誘因之一，社會分化帶來的子女經(jīng)濟水平差距拉大對老年貧困發(fā)生率的降低有負面效應(yīng)。同時，現(xiàn)階段農(nóng)村家庭規(guī)模不斷縮小會導(dǎo)致老年貧困發(fā)生率的提高，進而弱化家庭養(yǎng)老保障功能?？傮w來看，在國家社會保障體制分割、社會分化加劇以及代際責(zé)任觀念弱化成為老年貧困的重要原因。無論城鄉(xiāng)，家庭資源、權(quán)力向子輩傾斜，老年人在家庭中獲得的生活資料與話語權(quán)較為有限，老年貧困除了最普遍的物質(zhì)生活資料、醫(yī)療資源匱乏外，還表現(xiàn)為老年人幸福感的缺失，這一系列制度與文化因素所導(dǎo)致的老年貧困問題使得未來中國社會救助制度面臨外在與內(nèi)在的諸多挑戰(zhàn)。

圖5： 2010年中國老年人口的身體健康狀況（%）

（五）老年貧困應(yīng)對的長期挑戰(zhàn)

本文前述了老年貧困的形成機制，如何應(yīng)對則成為此后必然要回答的問題。在目前對青壯年人口的扶貧開發(fā)都異常艱難的情況下，對于逐漸脫離生產(chǎn)領(lǐng)域、無私人財富積累、又面臨嚴(yán)重個人問題（病、殘、災(zāi)害）等情況，國家力量介入成為最后防線。從國外社會保障制度的發(fā)展趨勢來看，西方國家擴張式的福利國家體制在各方面都逐漸陷入困境：財政負擔(dān)日益沉重，使得社會福利在經(jīng)濟上的妥當(dāng)性與可持續(xù)性備受質(zhì)疑，生活方式多元化、婚育觀念改變、出生率下降所導(dǎo)致的少子老齡化更加深了公共財政轉(zhuǎn)移支付問題的嚴(yán)重性，也影響到代際之間的負擔(dān)平衡；經(jīng)濟上則有資本市場全球化及勞動市場的結(jié)構(gòu)變化，使得福利國家的經(jīng)濟政策自主能力大幅受限。目前，面對年齡結(jié)構(gòu)更具生產(chǎn)性的新興經(jīng)濟體的沖擊，一些發(fā)達國家與地區(qū)的經(jīng)濟競爭力受到人口嚴(yán)重老齡化等因素的沖擊，社會保障體系的支付能力受制于經(jīng)濟發(fā)展水平，財力不足會使得以國家力量推動的社會救助所能拓展的空間受到了極大的制約，中國在未來30年將會遭遇人類歷史上前所未有的嚴(yán)重老齡化，老年貧困及其社會救助面臨的整體環(huán)境將是長期負面的。

三、中國老年社會救助制度面臨的問題與應(yīng)對

社會救助指“通過立法由國家或者政府對由于失業(yè)、疾病、災(zāi)害等原因造成收入中斷或者收入降低并陷入貧困的人員或者家庭實行補償?shù)囊环N社會保障制度?！鄙鐣戎贫仁鞘澜绺鲊钤绨l(fā)展起來的一項積極的社會保障措施，也是保障居民最低生活水平的最后一張安全網(wǎng)①物質(zhì)救助是對貧困老人社會救助的最基本內(nèi)容，諸多舉措在保障和改善老年人生活方面發(fā)揮了顯著作用。中國的老年貧困問題除了個體性因素外，與嚴(yán)重的社會排斥相關(guān)，社會底層通過教育與職業(yè)路徑改變自身狀況的可能性較低。這不僅加大了應(yīng)對老年貧困的難度，更反映出中國目前社會陷入“中等發(fā)展陷阱”的可能性逐漸加大，這種宏觀的整體性的風(fēng)險是未來中國經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的最大挑戰(zhàn)。。對于社會保障水平不高的發(fā)展中國家而言，社會救助制度顯得尤為重要，如何在這種不利態(tài)勢下做好社會救助工作？中國是一個具有悠久的扶弱濟貧優(yōu)良傳統(tǒng)的國家。中國的老年社會救助制度面臨的突出問題是什么？目前國內(nèi)的研究文獻中還缺乏系統(tǒng)性的研究與探討。

從社會救助的內(nèi)涵來看，“社會救助旨在協(xié)助工業(yè)社會中的個人度過短期的生活困難，以盡速回歸到工作崗位和‘正常的’社會風(fēng)險涵蓋體制?！睂τ诶夏曦毨У膽?yīng)對，讓其重新回歸工作崗位對多數(shù)老年人、特別是對中高齡老年人而言顯然不具備可行性。因此，后者的作用在未來中國社會救助制度的完善中應(yīng)擺在突出的位置。在過去的半個多世紀(jì)，中國的社會救助制度在發(fā)展中形成了以最低生活保障制度為核心和基礎(chǔ)，以災(zāi)害、教育、醫(yī)療、住房、計劃生育特別扶助等專項救助制度為補充和保證的社會救助體系。老年社會救助體系在中國人口老齡化快速發(fā)展的背景下，未來所面臨的挑戰(zhàn)可能會更多，老年貧困特別是農(nóng)村老年貧困問題會更為突出，社會救助的意義也就異常重大。

（一）存在問題

中國的社會救助制度建立于20世紀(jì)50年代，從救濟無依無靠的鰥寡孤獨者的“五保”制度以及災(zāi)害救濟制度，到住房救助、醫(yī)療救助、教育救助、法律救助等，隨著西方近代社會保障體系以及社會慈善理念的傳入，中國的社會救助事業(yè)逐步走上了法制化、規(guī)范化的道路。面對老年貧困的社會救濟制度主要面臨如下問題：

1.體制分割與碎片化

社會救助是政府應(yīng)盡的基本責(zé)任。但現(xiàn)實情況是：在基礎(chǔ)制度已經(jīng)建立的情況下，“由政府出面對貧困人口按當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)進行差額救助的新型社會救濟制度，它是對傳統(tǒng)社會救濟制度的重大改革，是目前條件下有中國特色社會保障體系的一項重要內(nèi)容”。最低生活保障制度的出現(xiàn)，在很大程度上改善了城市貧困老人的生存狀況，但“在社會救助中，最低生活保障制度同樣是城鄉(xiāng)分立，其他專項救助亦在城鄉(xiāng)之間差異巨大；即使是針對無依無靠的孤寡老人也是城鄉(xiāng)分割實施，在城市是通過公辦老年福利院來滿足其生活保障需求，在農(nóng)村則是通過五保戶制度來規(guī)范；等等。這種城鄉(xiāng)分割與地區(qū)分割的推進方式，損害了社會保障制度的統(tǒng)一性，限制了社會保障特定功能的全面發(fā)揮，使社會保障社會化發(fā)展的正向效應(yīng)打了折扣?！雹佗谝?guī)模龐大的農(nóng)民工迄今仍然處于無所適從狀態(tài)，如參加農(nóng)村合作醫(yī)療卻又工作、生活在城鎮(zhèn)，既被要求參加新型農(nóng)村養(yǎng)老保險，又須按照《勞動合同法》、《社會保險法》參與職工基本養(yǎng)老保險，在務(wù)工城鎮(zhèn)遭遇急難事件卻因農(nóng)村戶籍身份而不能在當(dāng)?shù)孬@得社會救助?！叭魏纬青l(xiāng)分割的社會保障制度安排，都存在著損害這一制度統(tǒng)一性與公平性的先天缺陷，進而可以被視為是屈從城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)現(xiàn)實而作出的不利于農(nóng)村居民的選擇?！保ㄠ嵐Τ桑骸稄某青l(xiāng)分割走向城鄉(xiāng)一體化（下）中國社會保障制度變革取向》，《人民論壇》，2014年，第二期下。②目前南京、蘇州等少部分地區(qū)城鄉(xiāng)社會救助制度的一體化建設(shè)取得實質(zhì)性進展，社會救助的覆蓋率與水平均有較大幅度提高，這對于改善包括老年貧困者在內(nèi)的貧困者的生存狀況起到極大的作用。

2.救助不力與過度并存

經(jīng)濟保障是每一個人生活的基礎(chǔ)與前提條件。經(jīng)濟如果得不到保障，會誘發(fā)其他一系列問題。人是社會成員，人的行為、處境是社會政治、經(jīng)濟、文化等因素綜合作用的結(jié)果。就弱勢群體而言，其弱勢也是多種因素聯(lián)合影響的結(jié)果。老年群體內(nèi)部又是一個差異極大的群體。因此，不能籠統(tǒng)地說老年人是弱勢群體。從制度層面來看，城鎮(zhèn)職工退休金已經(jīng)連續(xù)11年年漲幅高達10%，2015年全國退休職工的退休金已超過2000元/月，基本生活得到較好保障。與此同時，城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金只有70元/月，雖然實現(xiàn)了從無到有，但形同于無。體制內(nèi)老年人由于有穩(wěn)定的不錯的退休金來源，可以安享晚年，其中的少部分老年人因為退休金較高甚至很高，與此同時，特別是農(nóng)村老年人由于養(yǎng)老金收入微薄，遠不足以維持基本生活，而不得不從事繁重的體力勞動。

3.部分地方存在的權(quán)利捆綁與弱勢損害

在某些地方，老年人新農(nóng)保養(yǎng)老金領(lǐng)取，要與其子女參加新農(nóng)?；蛏鐣ｋU掛鉤。因而有部分農(nóng)村老年人的養(yǎng)老金領(lǐng)取權(quán)利因子女沒有繳納新農(nóng)?；蛏鐣ｋU而被剝奪，這種權(quán)利捆綁的做法侵犯了農(nóng)村老年人的合法權(quán)益。批評者認為，“捆綁制”是“新農(nóng)?！贝嬖诘囊粋€重大制度性缺陷：其一，“捆綁制”是對“新農(nóng)保”自愿原則的違背，“捆綁”的實質(zhì)是對農(nóng)民自愿參保權(quán)利的一種間接剝奪；其二，“捆綁制”與“新農(nóng)?！逼栈葑谥即嬖跊_突；其三，“捆綁制”降低了“新農(nóng)?！闭叩墓叫?，實際上剝奪了許多老年人享受黨和政府關(guān)懷的權(quán)利。甚至可能會把新農(nóng)保所帶來的諸多好處嚴(yán)重稀釋，包括子女與父母的矛盾加大、“逆淘汰”等問題。

4.社會救助的缺失與疊加

由于中國目前的各項社會救助制度多是作為最低生活保障制度的配套制度設(shè)計的，彼此之間的獨立性較差，因而社會救助的缺失與疊加現(xiàn)象非常普遍。例如，一旦納入低保，其他專項救助制度多被疊加，雖然低保的救助標(biāo)準(zhǔn)不高，但由于在低保制度基礎(chǔ)上疊加了很多專項救助制度，因而低保的含金量相對較高，而如果沒有被納入低保，其他專項救助制度則很難被覆蓋到。一旦被貼以“低?！睒?biāo)簽，往往意味著教育、醫(yī)療、住房等專項救助計劃的享受，這一方面可能會帶來過度福利的風(fēng)險，另一方面一刀切意味“潛在亟待救助”對象被排除于政策之外，如何采取相對靈活的應(yīng)對舉措，還需要考慮到中國的一些特殊國情。在中國這樣一個“人情社會”往往還必須有嚴(yán)格的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，而這在基層進行目標(biāo)人群甄別時①中國最低生活保障制度實行家計調(diào)查制度，即要求申請人提供必要的材料，經(jīng)過民政部門的調(diào)查認可才能成為最低生活保障的受助者。中國最低生活保障的家計調(diào)查內(nèi)容涉及調(diào)查人員、調(diào)查對象、調(diào)查方式和調(diào)查內(nèi)容等方面。調(diào)查人員一般是居委會、街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、專門的社會救助機構(gòu)、區(qū)縣民政局、市以上民政部門和各級政府的相關(guān)部門以及這些組織、機關(guān)委托的調(diào)查機構(gòu)和調(diào)查人員。調(diào)查對象主要是申請人的家庭成員，此外還包括申請人的鄰居、親戚、朋友，所在單位，法定贍養(yǎng)人和扶養(yǎng)人，當(dāng)事人所涉及的勞動部門、社會保障機構(gòu)等。調(diào)查方式一般采用入戶調(diào)查、間接尋訪和信函索證三種方式。在審查過程中管理部門還要對符合條件的申請人張榜公示，接受群眾監(jiān)督。但這些看似透明公正的制度，在當(dāng)下中國的執(zhí)行過程中依然存在許多問題。比如說：在確定救助對象和標(biāo)準(zhǔn)時，不少地方實行公示制度，對貧民的自尊心和隱私權(quán)都有可能造成不同的損害。這與現(xiàn)代社會應(yīng)有的“獲得基本的救助權(quán)利的同時又不失尊嚴(yán)和人格”救助理念往往是相悖的。存在較多問題，僵硬的標(biāo)準(zhǔn)線往往會使處于貧困“邊緣”的老人被排除之外，導(dǎo)致另外一種“贏者通吃”的負面結(jié)局。

5.社會救助、社會保險與社會福利關(guān)系處理不當(dāng)

社會保障應(yīng)遵循雪中送炭而不是錦上添花的原則。在部分老年人還沒有制度性地解決吃飯問題的情況下，各級政府卻做了許多錦上添花的事情。例如，在部分老年農(nóng)民還沒有制度性地解決吃飯問題的情況下，全國各地實施的尊老金制度與公共交通乘車優(yōu)惠等，實際上是政府財政資源配置不當(dāng)?shù)木唧w表現(xiàn)。

6.服務(wù)性救助欠缺

貧困老人面臨物質(zhì)生活資料的不足，而傳統(tǒng)的救助方式往往局限于實物救助和現(xiàn)金救助，卻忽略了對貧困老人的服務(wù)救助。服務(wù)救助是對貧困老人提供其所需的日常照顧或護理等，尤其是對高齡及長期患病的老人提供針對性的幫助是救助貧困老人的重要手段。在目前國情下，這一目標(biāo)與理想顯得非常奢侈，特別是在廣大農(nóng)村地區(qū)，隨著中國少子老齡化程度的不斷加深，提供為老服務(wù)的成本會變得愈加高昂，金錢與財力僅僅是重要的一面，老年貧困應(yīng)對工作將面臨越來越嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

（二）改革思路

近年，中國開啟了傳統(tǒng)社會救濟向現(xiàn)代社會救助發(fā)展的新篇章，實現(xiàn)了“四個新跨越”①2014年中國公布了《社會救助暫行辦法》，自2014年5月1日起施行。其中指出“社會救助制度堅持托底線、救急難、可持續(xù)，與其它社會保障制度相銜接，社會救助水平與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)?！蔽覈纳鐣葷聵I(yè)自新中國成立以來不斷發(fā)展，取得了很大的成就，國家民政部部長李立國在第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議上被概括為“四個新跨越”（李立國：《國務(wù)院關(guān)于社會救助工作情況的報告——2012年10月24日在第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議上》，http://www.npc.gov.cn/huiyi/cwh/1129/2012-10/ 26/content_1741155.htm，2012）。：一是在體系化上實現(xiàn)了新跨越，社會救助內(nèi)容從單一生活救助邁向多樣化的綜合救助，初步形成了以最低生活保障、農(nóng)村五保供養(yǎng)、自然災(zāi)害救助為基礎(chǔ)，以醫(yī)療、教育、住房等專項救助制度為支撐，以臨時救助、社會幫扶為補充的城鄉(xiāng)社會救助體系框架；二是在制度化上實現(xiàn)了新跨越，社會救助形式從臨時性、隨意式救助轉(zhuǎn)向經(jīng)常性、制度化救助，制度設(shè)計和救助標(biāo)準(zhǔn)日趨科學(xué)、嚴(yán)謹；三是在均等化上實現(xiàn)了新跨越，社會救助范圍由注重城市轉(zhuǎn)向統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，使城鄉(xiāng)困難群眾均享有社會救助；四是在規(guī)范化上實現(xiàn)了新跨越，社會救助對象核定方式由依據(jù)人員身份走向依據(jù)經(jīng)濟狀況、困難類型等因素，制度更加完善，操作更加規(guī)范，管理更加嚴(yán)格。但是，老年社會救助事業(yè)需要考慮中國巨大的城鄉(xiāng)差異及背后的體制性分割的歷史欠賬，進行一定的變革。

1.建立“普惠發(fā)展性”老年社會救助體系

現(xiàn)代社會福利發(fā)展的目標(biāo)定位是“自立”和“共生”（社會整合），因此，發(fā)達國家的社會福利不再像過去一樣以對“對象”進行保護為中心，而是對“使用者”的自我決定和自我實踐進行援助，向著尊重個人尊嚴(yán)這一方面不斷變化。但在現(xiàn)代社會中，社會救助的根本理念發(fā)生巨大轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)社會救助從不平等的施舍、憐憫的理念向尊重公民基本生存權(quán)利理念的轉(zhuǎn)變，有尊嚴(yán)的平等的社會救助理念是現(xiàn)代文明發(fā)展的必然結(jié)果，需從不尊重或忽視受助者人格尊嚴(yán)的理念向確保受助者人格尊嚴(yán)的理念的轉(zhuǎn)變，中國未來的社會救助體制建設(shè)也應(yīng)朝著這一方向邁進，需要我們在工作目標(biāo)與基礎(chǔ)理念上進行一次全面的革新。

2.國家、市場、社會、家庭與個人在老年社會救助中的責(zé)任定位

各盡其責(zé)的社會就是一個好社會，而明確責(zé)任主體的各自責(zé)任是建立一個好社會的基礎(chǔ)與前提條件?！俺燥埧空?，改善靠自己”應(yīng)成為中國社會保障制度建立時遵循的基本原則。“規(guī)則制定、財政撥款、實施與監(jiān)督”是政府在社會救助中應(yīng)盡的責(zé)任。政府不是財富的創(chuàng)造者，而是社會公共財富的管理者與分配者。因此，政府的責(zé)任之一就是如何更加合理地分配公共資源。

對就業(yè)者，企業(yè)通過按章繳納員工養(yǎng)老保險等承擔(dān)直接責(zé)任。對非就業(yè)者，企業(yè)通過按章納稅而間接承擔(dān)了社會責(zé)任。至于企業(yè)的更多社會責(zé)任是倫理道德層面上的，而不是法律層面上的。社會所能給貧困老年人的幫助集中于公益慈善。但這些責(zé)任主要是道義上的，而不是法律上的。家庭與子女負有贍養(yǎng)老年父母的責(zé)任，但對于處在現(xiàn)代社會的今天，家庭與子女對父母的支持主要集中在生活照料與精神慰藉方面，而非經(jīng)濟供養(yǎng)方面，且主要是道義上的，不應(yīng)該是法律上的。個人應(yīng)該承擔(dān)更多的自我養(yǎng)老的責(zé)任，包括健康生活方式的踐行與提前準(zhǔn)備個人養(yǎng)老儲蓄等。

3.社會保障制度改革：應(yīng)對老年貧困的根本舉措

隨著中國人口老齡化進程的快速發(fā)展，適應(yīng)經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型的新形勢，中國老年福利政策有了許多新的發(fā)展，針對困難老年人各項救助政策也日趨完善，老年福利政策正在從社會救濟型向適度普惠型發(fā)展，這是中國社會福利制度轉(zhuǎn)型升級的重要縮影，也是社會文明進步的顯著標(biāo)志。但中國的社會保障制度依然存在許多隱憂：如快速老齡化對經(jīng)濟社會發(fā)展沖擊，公共服務(wù)不均等帶來的巨大城鄉(xiāng)與地域差異，等等。保證每一個人年老以后都有穩(wěn)定的收入，以維持最基本的生活，對于消減老年貧困至關(guān)重要。農(nóng)村地區(qū)老人從國家獲得的基本收入不僅基數(shù)低，而且增速慢，這一狀況一定要盡快加以改變。因此，為了進一步加快城鄉(xiāng)社會保障制度建設(shè)的步伐，以更好地發(fā)揮社會保障的貧困削減效應(yīng)，筆者認為應(yīng)該繼續(xù)整合目前有限的養(yǎng)老資源，在公共服務(wù)均等化的基本理念下，通過社會救助、社會保險與社會福利三管齊下來應(yīng)對老年貧困的挑戰(zhàn)。

（三）老年貧困應(yīng)對

養(yǎng)老資源的分配與使用也有“先來后到”之講究①在生產(chǎn)力發(fā)展水平較低情況下，社會保障制度建設(shè)應(yīng)依照社會救助、社會福利、社會保險的順序依次展開。在生產(chǎn)力發(fā)展水平較高情況下，社會保障制度建設(shè)應(yīng)依照社會保險、社會救助、社會福利的順序依次開展。社會保險是基礎(chǔ)，社會救助是兜底，也是對社會保險制度的拾遺補缺，社會福利是錦上添花。，應(yīng)對老年貧困，目前最為迫切的頂層設(shè)計則為國民年金制度的建立與完善。

1.國民年金制度的設(shè)立

2005年世界銀行提出非繳費型“零支柱”養(yǎng)老模式，即設(shè)立國民年金制度的建議對未來中國養(yǎng)老保障體制改革具有重要參考價值。國民年金制度設(shè)立具有如下幾大優(yōu)點：一是國民年金實際上是通過繳稅來籌集養(yǎng)老金，不僅制度設(shè)計簡單，運行成本低（大大低于低保制度的運行成本），而且避免了部分人因繳納不起而晚年生活得不到基本保障情況的出現(xiàn)。二是國民年金制度的設(shè)立，加上多層次的社會養(yǎng)老保險制度就實現(xiàn)了繳費與不繳費相結(jié)合，既達到?；?，又可實現(xiàn)部分人晚年生活的改善，既可體現(xiàn)國家對公民的責(zé)任，體現(xiàn)社會公平，又能兼顧效率與激勵，兼顧各方利益，體現(xiàn)國家、市場、社會、家庭與個人在養(yǎng)老責(zé)任中的合理分攤。三是國民年金享有者的唯一條件是年齡限制。將老年人的權(quán)利與家庭成員收入進行了切割，避免了最低生活保障制度將老年人生活權(quán)利與家庭收入和子女參與社會保險與否捆綁的普遍做法，大大降低了制度運行的成本。不僅避免了老年人生活陷于貧困的可能，而且真正實現(xiàn)了養(yǎng)老保障從家庭保障向社會保障的轉(zhuǎn)變，適應(yīng)了社會變遷與時代發(fā)展的需要，實現(xiàn)“吃飯靠政府，改善靠自己”的目標(biāo)，避免了因社會誠信缺失導(dǎo)致制度運行成本過高等難題。四是可以適當(dāng)?shù)亟档推髽I(yè)與職工養(yǎng)老金的繳費比例。例如，將養(yǎng)老金繳費比例由現(xiàn)在的用人單位繳納20%與個人繳納8%改變?yōu)橛萌藛挝焕U納12%與個人繳納8%?？紤]到延遲退休年齡與年輕老年人的勞動能力，也為了避免未來國民年金領(lǐng)取年齡下限上移所帶來的改革阻力，國民年金的領(lǐng)取年齡起點可設(shè)置為65歲，不僅與中國即將推行的延遲退休年齡相匹配，而且盡可能地減輕國家財政的負擔(dān)，不僅能對消解老年貧困起到基礎(chǔ)性作用，而且增強該制度的可持續(xù)性。國民年金的保障水平應(yīng)與最低生活保障水平掛鉤，選取全國最低生活保障線的均值作為國民年金的享有標(biāo)準(zhǔn)，并隨著最低生活保障水平的變化而變化，從而實現(xiàn)動態(tài)調(diào)整。此外，國民年金應(yīng)該由中央政府承擔(dān)。如此，不僅可以大大減輕企業(yè)負擔(dān)，促進經(jīng)濟增長，而且可以提高企業(yè)繳納養(yǎng)老金的積極性，更可以減少目前普遍存在的人為壓低工資繳納標(biāo)準(zhǔn)，等現(xiàn)象的出現(xiàn)。五是有利于社會團結(jié)，增強民眾對國家的認同感與歸屬感（見圖6）。

中國已經(jīng)完全具備了建立國民年金的條件。在實行國民年金制度后，取消高齡津貼與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金可以節(jié)省一筆財政開支。享有退休金人員的退休金在現(xiàn)有基礎(chǔ)上減少與國民年金等額的數(shù)值，從而使得退休人員的退休金不因國民年金制度的設(shè)置而額外增加財政負擔(dān)。

此外，一是伴隨著人口遷移流動與城市化，不享有養(yǎng)老金的城鄉(xiāng)居民所占比例逐年減少；二是國民年金建立以后，不可能再有老年人享有低保。因此，建立國民年金后，國家財政用于養(yǎng)老保障的錢有增有減、增減相抵后，增加的部分實際上并不是很多，完全在中央政府財政承受能力范圍之內(nèi)?；攫B(yǎng)老金、職業(yè)年金、企業(yè)年金與個人儲蓄則分別由用人單位與個人承擔(dān)。地方政府承擔(dān)社會救助任務(wù)。這樣，不僅政府、市場與個人在養(yǎng)老中的責(zé)任定位明確，而且政府內(nèi)部的責(zé)任定位也相對明確。至于職業(yè)年金，采取社會統(tǒng)籌，可以采取現(xiàn)收現(xiàn)付的方式，用于支付現(xiàn)已退休職工的職業(yè)年金，并實行累退制，即企業(yè)繳納的職業(yè)年金越多，領(lǐng)取的職業(yè)年金的替代率越低。實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，從而解決制度的碎片化問題。

2.發(fā)動社會力量，多元應(yīng)對老年貧困

目前各類救助項目的實施多是政府行為，隨著中國社會領(lǐng)域向民間力量開放，社會組織、公益慈善事業(yè)在災(zāi)害救助、貧困救濟、醫(yī)療救助、教育救助、扶老助殘和其他公益事業(yè)領(lǐng)域應(yīng)該能夠發(fā)揮積極作用，盡管“依然存在政策法規(guī)體系不夠健全、監(jiān)督管理措施不夠完善、慈善活動不夠規(guī)范、社會氛圍不夠濃厚、與社會救助工作銜接不夠緊密等問題”，但是統(tǒng)籌慈善和社會救助兩方面資源，激發(fā)社會力量更多參與社會救助是政府的應(yīng)盡工作。其實，放手發(fā)揮社會力量不僅會使一些工作的開展更容易進行，依托專業(yè)化的社會組織，一些專業(yè)救助項目的執(zhí)行效果可能更佳。對此，根據(jù)黨的十八大、十八屆三中、四中全會精神和國務(wù)院決策部署《國務(wù)院關(guān)于促進慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》國發(fā)〔2014〕61號文件的精神，政府在保障困難群眾基本生活的同時，未來中國將會鼓勵和支持社會力量以扶貧濟困為重點開展慈善活動，這既有利于更好地滿足困難群眾多樣化、多層次的需求，又能減輕政府負擔(dān)，提高公共服務(wù)效率。因此，必須在社會慈善事業(yè)體制機制、運行方式與社會救助對接等方面大膽探索，暢通社會各方面參與慈善和社會救助的渠道，大力優(yōu)化慈善事業(yè)發(fā)展環(huán)境，使各類慈善與社會救助資源充分發(fā)揮作用。

圖6： 中國老年社會保障構(gòu)想

圖7： 中國的老年社會救助制度

3.未來中國老年社會救助體系架構(gòu)與設(shè)想

計劃經(jīng)濟時期，中國的老年福利主要面向“三無”老人的低水平、單一性、救濟型福利，隨著《城市居民最低生活保障條例》的實施，城市“三無”老人均可按當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)，全額享受低保救助。目前，按照官方的說法，全國所有城市貧困老人均已納入低保救助范圍，實現(xiàn)了“應(yīng)保盡?！?，一些地方還對鰥寡老人、貧困老人給予重點救助。因此，在國情國力框架范圍內(nèi)，大力發(fā)展“普惠發(fā)展性”老年社會救助體系的工作難點在于城市如何反哺“農(nóng)村”。從社會救助體制目前所涉及的領(lǐng)域來看，中國的老年社會救助主要包含以下幾個方面（見圖7），而社會救助從管理角度來看，基金管理、對象管理、績效管理則是老年社會救助體制需要進一步完善治理的關(guān)鍵。

從內(nèi)容上看，老年社會救助分為長期生活救助、分類專項救助、臨時應(yīng)急救助三大類，每個大類底下還有若干子類型：

一是長期生活救助?！蛾P(guān)于加強老年人優(yōu)待工作的意見》中，貧困老年人要按規(guī)定納入城鄉(xiāng)社會救助體系。在廣大農(nóng)村地區(qū)，修訂后的《農(nóng)村五保供養(yǎng)條例》已于2006年3月1日起實施。條例規(guī)定：供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)不得低于當(dāng)?shù)卮迕竦钠骄钏?，并根?jù)當(dāng)?shù)仄骄钏降奶岣哌m時調(diào)整，農(nóng)村五保供養(yǎng)資金，在地方人民政府財政預(yù)算中安排。中央財政對財政困難地區(qū)的農(nóng)村五保供養(yǎng)，在資金上給予適當(dāng)補助，在未來，中國社會救助體系的核心在于如何從追求“普惠”轉(zhuǎn)向“公平普惠”，不斷降低兩者之間的待遇差異，彌合巨大的城鄉(xiāng)與地域差異是中國社會救助事業(yè)最為核心的頂層設(shè)計。

二是分類專項救助。如醫(yī)療救助，“低?！睂ο笾械睦夏耆艘蚧即蟛∽≡褐委?，發(fā)生的醫(yī)療費用經(jīng)大病醫(yī)療保險報銷后，符合條件的可到民政部門申請醫(yī)療救助。在農(nóng)村，從2003年起在全國陸續(xù)展開新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點，2008年在全國農(nóng)村基本得到推行。各地資助“五保”老人、貧困老人、70歲及以上老人參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，幫助其繳納個人應(yīng)負擔(dān)的全部或部分費用。此外，有針對困難老人居住類的救助項目（住房救助通過配租公共租賃住房、發(fā)放住房租賃補貼、農(nóng)村危房改造等方式實施），以及針對流浪乞討老人等特殊群體的相應(yīng)項目。這類救助，尤其是醫(yī)療救助非常具備專業(yè)性，世界范圍內(nèi)，醫(yī)療制度的改革與完善都是非常艱難的議題，如果能夠把專業(yè)救助與第三方組織、慈善機構(gòu)等納入這一體系，可能是一個行之有效的探索路徑，值得進行大膽的探索。

三是臨時應(yīng)急救助。隨著空巢老人的增加，發(fā)生意外的情況逐漸增多。因此，中國因地制宜，依托社區(qū)發(fā)展老年人應(yīng)急救助與居家養(yǎng)老服務(wù)為一體的綜合服務(wù)將是未來中國老年貧困救助事業(yè)發(fā)展的又一主戰(zhàn)場。

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