行政行為目的異化的研究

李夢(mèng)陽 李建農(nóng)

（1.同濟(jì)大學(xué)法學(xué)院 上海 200092；2.新疆醫(yī)科大學(xué)一附院 新疆烏魯木齊 830054）

行政行為目的異化的研究

李夢(mèng)陽1李建農(nóng)2

（1.同濟(jì)大學(xué)法學(xué)院 上海 200092；2.新疆醫(yī)科大學(xué)一附院 新疆烏魯木齊 830054）

行政權(quán)利人通過行政行為以達(dá)到某種結(jié)果，引導(dǎo)其做出行為的是行政權(quán)力人的行政行為目的。一般情況，法律賦予行政權(quán)利人的權(quán)利足以達(dá)到一定效果，但也可能不足以使之達(dá)到該效果，行政權(quán)利人為達(dá)到該效果，其行政行為可能超出法律賦予的權(quán)利，行政行為目的也隨之發(fā)生同法律目的異化，不同情況下，異化的類型也不同。

行政行為目的法律目的異化

在解決糾紛過程中，法律賦予執(zhí)行者的權(quán)利可能不足以解決糾紛或者取得良好效果，執(zhí)行者為解決糾紛或取得良好效果，執(zhí)行者的目的可能發(fā)生偏移，其行為超出法律賦予權(quán)限，行政行為目的與法律目的隨之沖突。

行政行為目的與法律目的的關(guān)系理想上是前者包含后者，由于行政行為目的針對(duì)動(dòng)態(tài)、短期、變化的實(shí)際問題，法律目的則針對(duì)靜態(tài)、長期、穩(wěn)定的法律關(guān)系，兩者并不是簡單的包含關(guān)系，行政行為目的對(duì)于法律界限的突破可能影響法律在行政活動(dòng)中的保留，使行政權(quán)利人的行政行為缺乏依據(jù)。

一、“群租房”治理的目的異化

所謂異化，即“行為主體為其特殊利益而濫用權(quán)威或偏離公共職責(zé)的現(xiàn)象”[1]，以城市治理過程中“群租房”現(xiàn)象為例，群租房是指不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人改變住宅原有結(jié)構(gòu)或空間，將房屋以間或床位為單位進(jìn)行分割用以出租。

在上海市，《商品房屋租賃管理辦法》、《上海市居住房屋租賃管理辦法》、《關(guān)于加強(qiáng)本市住宅小區(qū)出租房屋綜合管理工作的實(shí)施意見》是處理“群租房”問題的主要依據(jù)，在《商品房屋租賃管理辦法》、《上海市居住房屋租賃管理辦法》中對(duì)于“群租房”的行政執(zhí)法目的已經(jīng)做了明確闡述，即“為加強(qiáng)商品房屋租賃管理，規(guī)范商品房屋租賃行為，維護(hù)商品房屋租賃雙方當(dāng)事人的合法權(quán)益”，而在“實(shí)施意見”中同樣對(duì)此提出了目標(biāo)，兩個(gè)目的之間應(yīng)是包含與被包含的關(guān)系。

行政行為的目的在行政行為發(fā)生前往往難以歸納，活動(dòng)終了才能評(píng)價(jià)。“群租房”管理過程中，可能出現(xiàn)行政處罰、行政強(qiáng)制等行為，這些行政行為可以找到多個(gè)合理目的為支撐，如果從法律目的出發(fā)，而不考慮行政權(quán)利人實(shí)際目的，每一個(gè)行為都是合法的，從此處看，也無必要考慮行政行為的目的，但從結(jié)果看，部分目的和結(jié)果并不合理且發(fā)生異化，大致分為幾種類型：

（一）與社會(huì)群體目的重疊產(chǎn)生的異化

在“群租房”行政執(zhí)法活動(dòng)中，最受關(guān)注的問題基本都是公共問題，例如消防安全、生活干擾、治安問題等，如果“群租房”行政執(zhí)法的目的規(guī)定為徹底解決這些問題是有難度的，“群租房”與公共問題間存在聯(lián)系，但“群租房”不一定是唯一原因，例如建筑材料不合格也是消防安全的重大隱患、不動(dòng)產(chǎn)所有人也可能干擾其住戶的生活。

有關(guān)“群租房”的行政活動(dòng)是為解決“群租房”問題，解決其他問題和糾紛不是其主要目的。若將有關(guān)“群租房”行政活動(dòng)同解決其他問題糾紛簡單地合并，后者涉及的領(lǐng)域超出了前者管轄的范圍，不利于產(chǎn)生良好效果，對(duì)行政機(jī)關(guān)的信用會(huì)產(chǎn)生影響。從解決途徑上看，前者是受法律限制的行政活動(dòng)，而后者可能有社會(huì)習(xí)慣、道德的因素，前者從高權(quán)角度解釋和處理，后者則不僅涉及高權(quán)性規(guī)范，也可能需要社會(huì)的自我調(diào)節(jié)。社會(huì)群體目的與法律目的發(fā)生重疊，使社會(huì)群體忽視社會(huì)群體目的與法律目的間不重疊的部分，以及法律對(duì)行政權(quán)利人的權(quán)利限制，不同目的發(fā)生錯(cuò)位，影響行政目的與法律目的關(guān)系。

（二）被轉(zhuǎn)化的異化

行政行為目的可分為合理與不合理。不合理目的，即出現(xiàn)異化的行為目的，比如說《關(guān)于加強(qiáng)本市住宅小區(qū)出租房屋綜合管理工作的實(shí)施意見》中對(duì)于“群租房”的目的是對(duì)租賃雙方加以限制和規(guī)范，但行政執(zhí)法過程中，部分行政權(quán)利人的行政行為目的就由規(guī)制變?yōu)槎沤^“群租房”，直接否定“群租房”租賃關(guān)系的存在，相應(yīng)的行政行為目的發(fā)生異化，導(dǎo)致不良行政結(jié)果發(fā)生。

合理目的，即未發(fā)生異化的目的，想要行政行為符合法律規(guī)定，滿足法定范圍內(nèi)公共利益或者公共服務(wù)的要求。在行政活動(dòng)中，行政權(quán)利人的目的不能直接以符合公共利益或者公共服務(wù)的要求為標(biāo)準(zhǔn)，行政權(quán)利人的目的必須以相關(guān)法律法規(guī)為支撐，行政權(quán)利人無權(quán)對(duì)公共利益或者公共服務(wù)進(jìn)行解釋。例如在住建部的最新表態(tài)中，“允許將現(xiàn)有的住房按照安全、舒適、便利等要求改造后按間出租，但是不得改變?cè)械姆阑鸱謪^(qū)、安全疏散和防火分隔等設(shè)施，必須確保消防設(shè)施完好有效?！盵2]在該標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)后，行政活動(dòng)的目的便不能繼續(xù)舊有的內(nèi)容，如果繼續(xù)保持舊有目的，則合理目的將變?yōu)榉呛侠砟康?。因此，隨著公共利益或者公共服務(wù)要求的變化，行政活動(dòng)目的的內(nèi)容也需隨之改變，適當(dāng)目的與非適當(dāng)目的也因此具有相互轉(zhuǎn)化的可能，異化的原因也更加多樣。

行政過程中，因行政行為目的與法律目的不同，在行政活動(dòng)過程中存在法律目的與實(shí)際目的不一致的情況，比如行政機(jī)關(guān)提供復(fù)印服務(wù)，但價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過市場價(jià)格，其實(shí)際目的是收益而不是提供服務(wù)。行政執(zhí)法人員以法律目的為不合理活動(dòng)做遮掩是難以追責(zé)的，根據(jù)我國現(xiàn)行法律也是無法規(guī)制，無論我國《行政訴訟法》還是最高人民法院在《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》中至今沒有明確將目的不適當(dāng)作為行政訴訟的理由。[3]

二、“強(qiáng)制戒毒”行政活動(dòng)中的目的異化

強(qiáng)制性戒毒措施對(duì)行政相對(duì)人造成的影響相比其他行政行為更明顯，對(duì)行政相對(duì)人的約束也超過其他行政行為。強(qiáng)制戒毒過程中，強(qiáng)制戒毒所承擔(dān)著法律規(guī)定的衛(wèi)生、道德、法制教育等功能，但由于其獨(dú)立于其他社會(huì)組織的特性，缺乏被廣泛監(jiān)督的條件，行政相對(duì)人又處于附期限的限制人身自由的狀態(tài)，基本權(quán)利容易受損，強(qiáng)制戒毒所的獨(dú)立性在阻礙監(jiān)督的同時(shí)，還會(huì)增大腐敗或?qū)M的風(fēng)險(xiǎn)。[4]該情形下，強(qiáng)制戒毒機(jī)關(guān)的行政行為目的易出現(xiàn)偏移，忽略強(qiáng)制戒毒人員除違法者以外的其他身份，對(duì)戒毒人員的人身自由進(jìn)行過度限制，對(duì)其他人身權(quán)利也可能造成傷害。

根據(jù)《禁毒法》規(guī)定，吸毒成癮人員的吸毒行為不構(gòu)成犯罪，而是屬于治安管理處罰法處罰范圍，由于吸毒人員“病人、違法者、受害者”三種身份的共同作用，對(duì)于強(qiáng)制戒毒人員的管理辦法也與其他違法者不同。同時(shí)《戒毒條例》將“以人為本、科學(xué)戒毒、綜合矯治、關(guān)懷救助”確立為新時(shí)期戒毒工作的原則，這表明我國在“如何對(duì)待吸毒者”的問題上已由最初的懲戒目的轉(zhuǎn)變?yōu)橐钥祻?fù)治療為主要目的，我國強(qiáng)制戒毒機(jī)構(gòu)的法律地位也因此發(fā)生轉(zhuǎn)變。由于在相關(guān)立法上缺乏配套機(jī)制，強(qiáng)制戒毒的執(zhí)行內(nèi)容相比于2007年《禁毒法》之前的兩類戒毒措施并沒有本質(zhì)差異[5]。因此，從執(zhí)行內(nèi)容看，雖然我國強(qiáng)制戒毒所的法律地位已經(jīng)改變，由于執(zhí)行手段、戒毒期限等具體操作條款和配套機(jī)制的缺少，強(qiáng)制戒毒所工作重心和主要目的仍需要調(diào)整，實(shí)際行政目的與法律目的不協(xié)調(diào)，也勢(shì)必導(dǎo)致強(qiáng)制戒毒有關(guān)的各項(xiàng)制度運(yùn)行不連貫，不同強(qiáng)制戒毒單位間容易產(chǎn)生矛盾，影響強(qiáng)制戒毒人員的權(quán)利。

（一）因行政職能沖突發(fā)生的異化

目前，我國采用分階段執(zhí)行方式，由公安機(jī)關(guān)強(qiáng)制戒毒機(jī)構(gòu)和司法機(jī)關(guān)強(qiáng)制戒毒機(jī)構(gòu)根據(jù)各自職權(quán)在兩年強(qiáng)制戒毒期內(nèi)分段管理。根據(jù)《戒毒條例》戒毒人員在三至六個(gè)月期限后，應(yīng)由公安機(jī)關(guān)強(qiáng)制戒毒所全部轉(zhuǎn)移至司法機(jī)關(guān)強(qiáng)制戒毒所，部分公安機(jī)關(guān)強(qiáng)制戒毒并未全部執(zhí)行，而是利用擁有的強(qiáng)制戒毒的決定權(quán)和執(zhí)行權(quán)有選擇性地執(zhí)行，影響司法機(jī)關(guān)強(qiáng)制戒毒所戒毒后期康復(fù)、再就業(yè)培訓(xùn)等功能執(zhí)行，不利于強(qiáng)制戒毒一年期限后對(duì)強(qiáng)制戒毒人員的評(píng)估，造成社會(huì)戒毒資源浪費(fèi)，也有違《禁毒條例》、《禁毒法》立法目的。[6]公安機(jī)關(guān)強(qiáng)制戒毒所與司法機(jī)關(guān)強(qiáng)制戒毒所因職能重心、權(quán)利分配的不同，各自行政行為目的間發(fā)生沖突，以至于行政目的發(fā)生異化。

（二）附條件的異化

康復(fù)治療是新時(shí)期強(qiáng)制戒毒工作的重要目的和主要功能，但部分強(qiáng)制戒毒所受到醫(yī)療、空間、管理水平限制，對(duì)于強(qiáng)制戒毒人員的康復(fù)治療只能維持在低水平。在生理脫毒期后，身體康復(fù)期、戒毒鞏固期兩個(gè)階段中，部分強(qiáng)制戒毒所仍采取是勞動(dòng)教養(yǎng)式的管理方式。從強(qiáng)制戒毒人員的活動(dòng)空間看，仍將多人置于狹小空間內(nèi)，自由活動(dòng)時(shí)間少，強(qiáng)制戒毒所在建筑設(shè)計(jì)上也以利于監(jiān)視為主要目的；從被管理人員的成分看，部分強(qiáng)制戒毒所也未對(duì)強(qiáng)制戒毒人員進(jìn)行分類，將其與尋釁滋事、盜竊等勞教人員混同管理；從醫(yī)療條件看，部分強(qiáng)制戒毒所醫(yī)療機(jī)構(gòu)內(nèi)康復(fù)治療專職醫(yī)生有限，不能滿足實(shí)際需要，只能以維持強(qiáng)制戒毒人員生命為主要目的。從幾個(gè)方面看，強(qiáng)制戒毒所對(duì)強(qiáng)制戒毒人員病人身份的認(rèn)識(shí)滯后，影響到新時(shí)期戒毒工作由“懲戒”到“治療”的目的轉(zhuǎn)變，這種行政目的的異化以滯后于法律演變?yōu)橹饕憩F(xiàn)形式。

綜上所述，現(xiàn)行條件下以行政目的追究行政權(quán)利人的責(zé)任很難，但研究行政行為目的有利于從不同角度監(jiān)督行政權(quán)利人，避免權(quán)利濫用，同“簡政放權(quán)”要求保持一致。行政目的異化與產(chǎn)生不良行政后果有明顯的聯(lián)系，行政目的以法律為唯一標(biāo)準(zhǔn)，社會(huì)群體目的和其他因素都干擾著行政目的與法律保持一致，其中以社會(huì)群體目的對(duì)行政目的的影響最多樣。從制度層面消除行政機(jī)關(guān)內(nèi)部對(duì)行政目的的影響，使之與法律保持一致；從技術(shù)層面保證法律目的的達(dá)成，保證法律的執(zhí)行，保證行政活動(dòng)中法律的地位。

［1］林喆.權(quán)力腐敗與權(quán)力制約［M］.山東人民出版社，2009.

［2］尚陽.住建部：允許出租房“打隔斷”將制定具體標(biāo)準(zhǔn).中國網(wǎng)［EB］.http：//news.xinhuanet.com/yuqing/2016-05/08/c_ 1289-67506.htm

［3］王愛軍.行政行為的目的探析［D］.華東政法大學(xué)，2010.

［4］楊遠(yuǎn)波，李東軍.強(qiáng)制隔離戒毒檢察監(jiān)督必要性研究——以廣西勞教場所強(qiáng)制隔離戒毒情況為樣本［J］.中國刑事法雜志，2009（12）：89-94.

［5］張澤濤，崔凱.強(qiáng)制性戒毒措施的實(shí)施現(xiàn)狀及其改革［J］.法律科學(xué):西北政法學(xué)院學(xué)報(bào)，2012，30（4）.

［6］黃李靜.強(qiáng)制隔離戒毒所的法律地位研究［D］.西南政法大學(xué)，2012.

D922.1

A

1007-9106（2017）01-0123-03

李夢(mèng)陽（1989—），男，同濟(jì)大學(xué)法學(xué)院研究生，研究方向?yàn)樾姓ǎ焕罱ㄞr(nóng)（1962—），女，新疆醫(yī)科大學(xué)一附院副教授，研究方向?yàn)樗枷胝谓逃?/p>